Liczenie legalnego pobytu obywateli Ukrainy w Polsce na podstawie specustawy - wyjaśnienia MSWiA

Wszystkich obywateli Ukrainy, przybywających do Polski z powodu działań wojennych, obowiązuje jeden okres legalnego pobytu wynoszący 18 miesięcy, który liczy się od 24 lutego 2022 r. Mogą oni w ciągu tego okresu kilkakrotnie, na krócej niż miesiąc, opuszczać polskie terytorium bez obawy o utratę prawa do legalnego pobytu. Takie stanowisko zajęło MSWiA w odpowiedzi na pytania redakcji MONITORA prawa pracy i ubezpieczeń.

Każdy obywatel Ukrainy (w tym dysponujący Kartą Polaka) oraz jego małżonek nieposiadający obywatelstwa ukraińskiego i polskiego mogą legalnie przebywać w Polsce przez 18 miesięcy, licząc od 24 lutego 2022 r., jeżeli deklarują zamiar pozostania w naszym kraju. W tym przypadku nie ma znaczenia:

• czy przybyli na polskie terytorium z Ukrainy czy z innego państwa (nie obowiązuje już regulacja, zgodnie z którą przepisy specustawy dotyczyły jedynie osób przybywających do naszego kraju wyłącznie z terytorium Ukrainy),
• data legalnego przybycia do Polski przypadająca w okresie od 24 lutego 2022 r. do dnia określonego przez rząd w rozporządzeniu jako ostatni dzień uprawniający do uznania pobytu za legalny,
• opuszczenie Polski przez osobę z Kartą Polaka w okresie od 24 lutego 2022 r., a następnie powrót na polskie terytorium do dnia określonego przez rząd w rozporządzeniu jako ostatni dzień uprawniający do uznania pobytu za legalny,
• wyjazd z Polski na krócej niż 1 miesiąc, bo tylko przekroczenie tego okresu powoduje utratę prawa do legalnego pobytu.

W MPPiU nr 4/2022 wskazaliśmy, że art. 2 ust. 1-2 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: ustawa pomocowa) określający, od kiedy liczymy termin legalnego pobytu w Polsce obywatela Ukrainy, budzi wątpliwości. Nie do końca bowiem wiadomo, czy wskazane 18 miesięcy liczyć od dnia faktycznego wjazdu takiej osoby do Polski czy od 24 lutego 2022 r. (pierwszy dzień inwazji rosyjskiej na Ukrainę). W związku z tym redakcja MPPiU wystąpiła o zajęcie stanowiska w sprawie liczenia okresu legalnego pobytu do resortu spraw wewnętrznych (dalej: MSWiA), który odpowiada za ustawę pomocową. Zapytaliśmy też o warunki utraty prawa do legalnego pobytu - uzyskane odpowiedzi prezentujemy na końcu artykułu.

Jeden okres legalności pobytu

Przepisy art. 2 ust. 1-2 ustawy pomocowej są tak sformułowane, że można je rozumieć na dwa sposoby, przyjmując:

1. dla wszystkich Ukraińców jeden okres legalności pobytu, liczony od 24 lutego 2022 r. bez względu na to, kiedy faktycznie legalnie wjechali do Polski w okresie od 24 lutego 2022 r.,
2. dla każdego Ukraińca indywidualny okres legalnego pobytu liczony od daty wjazdu do Polski w okresie od 24 lutego 2022 r.

Zdaniem MSWiA w tym przypadku należy stosować pierwszą wykładnię. Na poparcie tego poglądu resort nie podaje żadnych argumentów, do których można by się odnieść. Zważywszy jednak, że za legalizację pobytu obcokrajowców odpowiada Urząd ds. Cudzoziemców podlegający MSWiA, można przyjąć, że interpretacja o liczeniu legalności pobytu od 24 lutego 2022 r. na gruncie art. 2 ust. 1-2 ustawy pomocowej jest i będzie używana jako obowiązująca.

W publikacjach pojawia się uzasadnienie, że gdyby ustawodawca chciał ustalania okresu legalnego pobytu dla każdego Ukraińca osobno, wprowadziłby sformułowanie "datę przybycia do Polski w okresie od 24 lutego 2022 r." jako datę początkową przy liczeniu 18 miesięcy. To słuszna uwaga, tyle że ustawa była procedowana w pośpiechu. Można więc przypuszczać, że nie zawsze cele i metody ich osiągnięcia w postaci zapisów ustawowych są spójne. Świadczą o tym kolejne nowelizacje ustawy pomocowej, mimo że jej pierwotna wersja weszła w życie 12 marca 2022 r.

Pomijany przepis k.p.a.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 zd. 2 i ust. 2 zd. 2 ustawy pomocowej:

§

(…) do określenia okresu pobytu uznawanego za legalny stosuje się art. 57 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Ten przepis jest powszechnie pomijany przy ustalaniu liczenia terminu pobytu obywateli Ukrainy w Polsce - również MSWiA o nim nie wspomina. Tymczasem jego zamieszczenie w obydwu regulacjach może oznaczać konieczność użycia zawartych w nim zasad do obliczenia legalnego okresu pobytu:

• jednego dla wszystkich obywateli Ukrainy albo
• każdego obywatela Ukrainy oddzielnie, przyjmując za datę początkową dzień wjazdu przypadający w okresie po 24 lutego 2022 r.

Drugi z wariantów uznaliśmy za właściwy w tekście opublikowanym w MPPiU nr 4/2022. Nadal uważamy to podejście za prawidłowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 44 ustawy pomocowej uznaje za legalny pobyt obywatela Ukrainy przez 18 miesięcy, jeżeli komendant placówki zezwolił mu na wjazd na polskie terytorium w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Pobyt liczy się więc od dnia faktycznego wjazdu obywatela Ukrainy do Polski. Biorąc jednak pod uwagę stanowisko MSWiA, należy założyć, że również w tym przypadku jest tylko jeden okres 18 miesięcy, liczony od 24 lutego 2022 r. Wykładni ministerialnej nie da się w ogóle zastosować do art. 42 ust. 6-8 i ust. 11 ustawy pomocowej, który wydłuża okres dokumentów legalizujących pobyt w Polsce o 18 miesięcy, licząc od przypadającego w okresie od 24 lutego 2022 r. ostatniego dnia ich ważności, od ostatniego dnia uprawniającego do pobytu lub od daty opuszczenia Polski. Pozostaje wątpliwość co do różnicowania okresu legalnego pobytu obywateli Ukrainy, którzy byli w Polsce przed 24 lutego 2022 r., a tymi, którzy przybyli w okresie od tej daty - mimo że dla obydwu grup wynosi on 18 miesięcy.

Data końcowa liczenia pobytu zgodnie z k.p.a.

Według art. 57 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Skoro początkowym dniem okresu legalnego pobytu w Polsce jest 24 lutego 2022 r., to koniec 18 miesięcy następuje z upływem 24 sierpnia 2023 r. (środa). Gdyby ten dzień przypadał w dzień ustawowo wolny od pracy, wówczas 18 miesięcy legalnego pobytu zakończyłoby się z upływem następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą (art. 57 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz m.in. wyrok SN z 30 stycznia 2020 r., II UK 257/18, i wyrok NSA z 29 kwietnia 2003 r., II SA 755/02).

Tymczasem w publikacjach na ten temat (w tym na stronie rządowej https://www.biznes.gov.pl/pl/portal/00211) okres legalnego pobytu trwa do 23 sierpnia 2023 r. Taka data jest efektem zastosowania zasad powszechnych (kalendarzowych) liczenia terminów, według których dany okres upływa w dniu bezpośrednio poprzedzającym dzień, który nazwą lub datą odpowiada dniowi, w którym liczenie zostało rozpoczęte (wyrok SN z 19 grudnia 1996 r., I PKN 47/96, OSNP 1997/17/310). Nie ma zaś w tym przypadku zastosowania art. 57 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego odsyła art. 2 ust. 1-2 ustawy pomocowej. W konsekwencji okres legalnego pobytu obywateli Ukrainy jest o 1 dzień krótszy.

Utrata prawa do legalnego pobytu na skutek wyjazdu z Polski

Wyjazd obywatela Ukrainy z Polski na okres powyżej 1 miesiąca pozbawia go uprawnienia do 18 miesięcy legalnego pobytu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej (art. 11 ust. 2 ustawy pomocowej). Ten przepis też może budzić wątpliwości, czy chodzi o:

• jeden wyjazd trwający powyżej 1 miesiąca,
• kilka wyjazdów, które łącznie przekraczają 1 miesiąc.

MSWiA twierdzi, że przepis ten dotyczy wyłącznie wyjazdu jednorazowego na dłużej niż 1 miesiąc. Nie obejmuje natomiast wielu krótszych wyjazdów, nawet jeśli ich suma będzie znacznie wyższa niż ustawowy 1 miesiąc.

Resort w ogóle nie odniósł się do pytania o możliwość ponownego uzyskania prawa do legalnego pobytu po jego utracie w trybie art. 11 ust. 2 ustawy pomocowej. Trudno zatem stwierdzić, czy taki wariant nie jest brany pod uwagę i raz utraconego uprawnienia nie można odzyskać, czy też ponowne uzyskanie możliwości legalnego pobytu jest w tym przypadku dopuszczalne.

PODSTAWA PRAWNA:

• art. 1 ust. 1-2, art. 2 ust. 1-2, art. 44 ustawy z 9 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - Dz.U. z 2022 r. poz. 583; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 684

• art. 32 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 2354; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 583

• art. 57 § 3 i § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2052

Jadwiga Sztabińska

prawnik specjalizujący się w prawie pracy, w tym z zakresu sfery budżetowej