Jakie dane o pracownikach można udostępnić jako informację publiczną

PROBLEM

RADA

UZASADNIENIE

Ogólne rozporządzenie o ochronie danych (RODO) w art. 86 w zakresie relacji prawa do ochrony danych osobowych i prawa do dostępu do informacji publicznej odsyła do przepisów krajowych. Zgodnie z art. 86 RODO dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii Europejskiej lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlega ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy ww. rozporządzenia. Również w motywie 154 RODO podkreślono konieczność pogodzenia prawa do ochrony danych osobowych i prawa do dostępu do dokumentów urzędowych oraz ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Motyw ten wskazuje, że przepisy prawa krajowego powinny godzić publiczny dostęp do dokumentów urzędowych i ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego z prawem do ochrony danych osobowych, i dlatego mogą przewidywać niezbędne uwzględnienie prawa do ochrony danych osobowych na podstawie RODO.

Oznacza to, że konieczne jest uwzględnienie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zatem podmiot, w którego dyspozycji znajdują się wskazane informacje, powinien każdorazowo ocenić, czy określone informacje mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej i czy ich udostępnienie jest prawnie dopuszczalne.

Oceniając dopuszczalność udostępnienia określonych informacji, należy ustalić, czy nie mamy do czynienia ze wskazanymi powyżej ograniczeniami, zwłaszcza czy udostępnienie informacji nie spowoduje naruszenia prywatności osób fizycznych.

W pierwszej kolejności należy przeanalizować możliwość udostępnienia informacji publicznej po jej odpowiedniej anonimizacji. Anonimizacja jest bowiem uznawana w większości przypadków za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a tym samym - prywatności osoby (wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2015 r., II SA/Ol 1179/15). Jeśli jednak ze względu na specyfikę innych danych zawartych w udostępnianej informacji mogłoby, nawet po anonimizacji danych osobowych, dojść do ustalenia imienia i nazwiska osoby fizycznej i przez to do naruszenia jej prywatności, to będzie to przesłanka dla wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej ograniczenie nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Niestety, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniowała pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Pomocne w określeniu zakresu tego wyłączenia może być więc orzecznictwo.

WSA w Gdańsku w wyroku z 3 lipca 2019 r. (II SA/Gd 133/19) wskazał, że:

(…) za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną. Dlatego w ocenie sądu: (…) żądanie (…) w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników Spółki nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom pełniącym w Spółce rolę piastuna organu.

Z kolei w ocenie WSA w Poznaniu zawartej w wyroku z 13 czerwca 2018 r. (II SAB/Po 26/18):

(…) wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem nie tylko o funkcje kierownicze, ale również takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Orzecznictwo sądowe dotyczące kwestii udostępnienia, w trybie dostępu do informacji publicznej, innych informacji o osobach fizycznych, np. o wynagrodzeniach konkretnych pracowników, w różny sposób ocenia zarówno zakres przedmiotowy oraz podmiotowy pojęcia "informacja publiczna", jak i przesłanki odmowy udostępnienia informacji stanowiącej informację publiczną. Na przykład Sąd Najwyższy w uchwale z 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2) stwierdził, że:

(…) ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego.

Od 2013 r. jest jednak obserwowana tendencja traktowania informacji dotyczących wynagrodzenia jako informacji publicznej, i to podlegającej, z pewnymi ograniczeniami, udostępnieniu. Ważny jest tu wyrok NSA z 18 lutego 2015 r. (I OSK 695/14, OSP 2016/12/119), w którym sąd stwierdził, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną. Nie oznacza to jednak zgody na publikowanie list nazwisk pracowników danej instytucji z ich wynagrodzeniem miesięcznym. Do publicznej wiadomości należy podać ogólne wydatki na wynagrodzenia i np. średnie wynagrodzenie na danym stanowisku. Jak wskazał NSA:

(...) udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.

Podobną wykładnię zawiera wyrok NSA z 18 lutego 2015 r. (I OSK 796/14).

Zdarzają się jednak orzeczenia z odmienną wykładnią, choć wydały je sądy niższej instancji. Na przykład WSA w Gdańsku w wyroku z 15 stycznia 2020 r. (II SA/Gd 557/19) uznał, że nauczyciele są osobami pełniącymi funkcje publiczne i dlatego nie ma podstaw do ograniczenia udostępnienia informacji publicznej w związku z ochroną ich prywatności, w tym informacji o ich wynagrodzeniu.

Także Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 20 marca 2006 r., K 17/05) rozważał problematykę związaną z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne i jak wskazał, w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Zaznaczył również, że tylko:

(…) jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego.

W przedstawionym wyroku Trybunał odniósł się także do pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną". Zdaniem Trybunału nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Trybunał stwierdził także, iż:

(…) podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W opinii Trybunału spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Orzecznictwo, choć nie jest jednolite, może stanowić dla dysponentów informacji publicznej (będących jednocześnie administratorami danych osobowych) źródło cennych wskazówek interpretacyjnych. Niemniej w każdej sprawie konieczne jest uwzględnianie szczegółów danego wniosku oraz innych konkretnych okoliczności mających wpływ na sposób jego załatwienia.

Rozpatrując wniosek o dostęp do informacji publicznej, należy zachować ostrożność i starannie ocenić, w określonym stanie faktycznym i prawnym, w jakim zakresie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej i jakie informacje powinny być przekazane. Ta ostrożność wpisuje się w cały system prawa, w szczególności w prawo pracy chroniące prawa pracownicze i informacje z nimi związane, a także prawo ochrony danych osobowych, w tym RODO.

Należy bowiem pamiętać, że udostępnianie danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych podlega przepisom RODO. Oznacza to, że w przypadku gdy ujawnieniu w ramach krajowych systemów dostępu do informacji publicznej podlegają dane osobowe, to RODO znajduje zastosowanie.

W praktyce podmioty udostępniające te dane muszą pamiętać o przestrzeganiu m.in. zasady minimalizacji danych, która stanowi, że dane osobowe powinny być adekwatne i ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane. Oznacza to, że dane mogą być udostępnione tylko w zakresie, który jest niezbędny dla zrealizowania wniosku o dostęp do informacji publicznej.

Warto też pamiętać, że osoba, której dane zostały udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma prawo złożyć skargę do organu nadzorczego, czyli Prezesa UODO.

Podstawa prawna:

art. 86 oraz motyw 154 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE - ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz.Urz. UE L Nr 119, str. 1; ost.zm. Dz.Urz. UE L z 2018 r. Nr 127, s. 2

art. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695  

Monika Młotkiewicz,

naczelnik Wydziału Współpracy z Inspektorami Ochrony Danych w UODO