Rejestr umów w samorządzie

Rejestr umów w zakresie obowiązującym jednostki samorządu terytorialnego ostatecznie zacznie funkcjonować od 1 stycznia 2024 r. A to dlatego, że nowelą z 9 czerwca 2022 r. znacznie wydłużono termin na uruchomienie rejestru. Regulacje dotyczące tej ewidencji zostały zawarte w art. 34a i art. 34b ustawy o finansach publicznych. Wprowadziły je przepisy ustawy z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja).

Pierwotnie od 1 lipca 2022 r. wszystkie jednostki samorządu terytorialnego miały być zobowiązane do zamieszczania danych w prowadzonym przez Ministra Finansów rejestrze umów zawartych od 1 stycznia 2022 r. Jednak ustawa z 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym ustaliła, że JST będą zamieszczać w tym rejestrze dane umów zawartych od 1 stycznia 2024 r. Przy czym będą to wprowadzane informacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej - których wartość przedmiotu przekracza 500 zł. Należy pamiętać, że nie będzie to ewidencja, w której będą udostępniane umowy, lecz zestaw informacji o treści danego kontraktu.

Na czym polega istota zmian

Obecnie umowy podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Informacją publiczną jest także rejestr umów cywilnoprawnych zawartych przez gminę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 3/18). Dane gromadzone w rejestrze takich umów - jako informacja publiczna - muszą być udostępniane w trybie regulowanym przepisami u.d.i.p. (a zatem na wniosek albo poprzez umieszczenie w BIP). Potwierdza to też treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., który stanowi, że informacją publiczną są dane dotyczące prowadzonych rejestrów, ewidencji, archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych. Obowiązuje tu także zasada transparentności dotycząca dysponowania majątkiem publicznym. Została ona wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) - stanowiącym, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna.

Jaka zatem zmiana nastąpi po 1 stycznia 2024 r.? Otóż dodany art. 34a u.f.p. wprowadza nowość, która polega na tym, że bez zwracania się z wnioskiem do właściwych organów (którymi w odniesieniu do umów zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze) każdy będzie mógł zapoznać się z danymi opisującymi umowy zawarte przez gminy, powiaty oraz województwa (a także inne jednostki sektora finansów publicznych). Dane w rejestrze umów będą powszechnie dostępne. Co więcej - rejestr będzie zaopatrzony w wyszukiwarkę umożliwiającą selekcjonowanie umów według poszczególnych danych (np. przedmiotu lub wartości umowy).

Jakie informacje trzeba udostępnić

Zgodnie z art. 34a ust. 6 u.f.p. rejestr umów obejmie następujące dane:

• numer umowy (o ile taki nadano),
• datę i miejsce zawarcia,
• okres obowiązywania,
• oznaczenie stron - w tym przedstawicieli stron,
• określenie przedmiotu,
• wartość przedmiotu umowy,
• informacje o źródłach i wysokości współfinansowania przedmiotu umowy.

Ustawodawca przewidział także obowiązek aktualizowania wprowadzonych danych. Stanowi o tym art. 34a ust. 7 u.f.p., wskazując, że w rejestrze umów zamieszcza się informacje o uzupełnieniu lub zmianie umowy, rozwiązaniu jej za zgodą stron, jak również informacje o odstąpieniu od umowy, jej wypowiedzeniu lub wygaśnięciu.

Czy w rejestrze udostępniać skany umów

W rejestrze nie będą udostępniane umowy, lecz informacje z nich wynikające. Będą to informacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej, których wartość przedmiotu przekracza 500 zł.

Brutto czy netto

Czy przepis ten wskazuje wartość brutto czy netto umów? Należy przyjąć, że jest to kwota brutto. Gdyby ustawodawca chciał ujmować kwotę niestanowiącą realnej wartości zobowiązania, to uczyniłby to wprost w treści przepisu. Natomiast brak takich zapisów precyzujących należy utożsamić z wartością brutto.

Forma dokumentowa

Umowy (czyli np. zakup usług, towarów) zawierane są w określonych formach. Zostały one uregulowane w Kodeksie cywilnym (dalej: k.c.). Umowa może być zawarta poprzez ustne złożenie oświadczeń woli, chyba że przepisy wymagają innej formy (np. sprzedaż nieruchomości wymaga formy aktu notarialnego). Inne formy zawarcia umowy to forma: pisemna, dokumentowa, elektroniczną, szczególna. Zgodnie z art. 78 k.c. do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Do zawarcia umowy wystarcza wymiana dokumentów obejmujących treść oświadczeń woli, z których każdy jest podpisany przez jedną ze stron, lub dokumentów, z których każdy obejmuje treść oświadczenia woli jednej ze stron i jest przez nią podpisany.

Nową formą na gruncie przepisów prawa cywilnego jest forma dokumentowa. Jest ona zachowana wówczas, gdy oświadczenie woli zostanie złożone w postaci dokumentu, w sposób umożliwiający ustalenie osoby składającej to oświadczenie. Dokumentem jest nośnik informacji umożliwiający zapoznanie się z jej treścią. W praktyce zachowanie formy dokumentowej ma miejsce przede wszystkim przy zawieraniu umów w drodze wymiany e-maili czy wiadomości SMS lub za pośrednictwem faksu. Można o niej mówić także w przypadku "wypełnienia formularza" dostępnego na stronie sklepu internetowego czy w razie skorzystania z usług bankowości elektronicznej. Nie są zatem oświadczeniami woli złożonymi w formie dokumentowej oświadczenia wymieniane przy zawieraniu umowy przez telefon, jeżeli rozmowa telefoniczna nie została utrwalona w sposób wskazany wyżej.

Forma elektroniczna

Do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym (art. 78¹ k.c.). Oświadczenie woli złożone w formie elektronicznej jest równoważne z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej.

Co do zasady umowa może być zawarta w dowolnej formie. Z różnych powodów zasada ta jest jednak ograniczana przez ustawę, która niekiedy formułuje wymóg zachowania przy dokonywaniu czynności prawnych formy szczególnej - tj. z datą pewną, z podpisem notarialnie poświadczonym oraz w formie aktu notarialnego.

Jakie kontrakty podlegają ujawnieniu

Wskazany wyżej art. 34a ust. 5 u.f.p. bardzo szeroko określił umowy, których dane będą zamieszczane w rejestrze. Informacje takie będą dotyczyć umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Zatem z pewnością powinny być w tej ewidencji uwzględnione wszystkie te umowy, z których wynika jakikolwiek związek z informacjami publicznymi. W konsekwencji zaliczamy do nich m.in. umowy sfery wydatkowania środków publicznych.

Czy ujawnieniu podlegają umowy o pracę

Odpowiedź brzmi "tak". Już na gruncie u.d.i.p. dane z angaży podlegały ujawnieniu jako informacje publiczne. Zatem dane z nich będą musiały trafić do rejestru. W tym kontekście warto przytoczyć wyrok NSA z 28 lipca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3275/21), według którego treść umowy o pracę (i aneksów do tych umów) osoby pełniącej funkcję kierowniczą w jednostce samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną.

Zdaniem NSA stanowisko, że umowy o pracę osoby pełniącej funkcję publiczną stanowią informację publiczną, nie oznacza jednak, że zostaje wyłączona jej ochrona prywatności. Ujawniając umowę, organ powinien rozważyć, czy udostępnienie jej treści i aneksów do niej nie narusza prawa do prywatności.

Z kolei WSA w Szczecinie w wyroku z 13 maja 2021 r. (sygn. akt II SAB/Sz 40/21) uznał, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, odnośnie do wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego.

Kiedy można ujawnić w rejestrze imię i nazwisko pracownika

Według stanowiska sądów administracyjnych, co do zasady umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką - jak wskazano wyżej - jest również umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca jest obowiązany do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację publiczną (zob. np. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2874/21). Prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym z prawem do prywatności. Czy zatem informacje mogą być udzielane w stosunku do pracowników podanych z imienia i nazwiska? Czy takie informacje będą mogły być udostępnione w rejestrze? W tym zakresie wykształciła się linia orzecznicza, według której personalia są zawsze jawne, o ile dotyczą one osób pełniących funkcje publiczne.

W tej sprawie wypowiedział się np. WSA w Opolu. W wyroku z 23 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Op 47/21) sąd uznał, że dane dotyczące imienia i nazwiska osób zatrudnionych w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowią informację publiczną podlegającą ogólnemu obowiązkowi udostępnienia. Dane personalne osób stanowiących obsadę organów lub zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych lub zarządzających w podmiotach publicznych nie mogą zostać wyłączone z zakresu obowiązku ich udostępnienia, ponieważ dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i mają nierozerwalny związek z ich pełnieniem. Opolski WSA wyraził obawy, że wątpliwości mogą powstać wówczas, gdy wniosek dotyczy wszystkich pracowników danego urzędu. W tym przypadku pracodawca musi dokonać weryfikacji, czy konkretni pracownicy pełnią funkcję publiczną. Tego warunku nie spełniają osoby zatrudnione na stanowiskach usługowych i pomocniczych (np. kierowcy, portierzy, informatycy, osoby sprzątające). Ich dane personalne nie mogą być udostępniane. Dane tych osób nie będą mogły być umieszczane w ministerialnym rejestrze.

Czy ujawnieniu podlegają kontrakty zamówieniowe

Co do zasady w rejestrze podlegać będą udostępnieniu umowy zwarte w trybie Prawa zamówień publicznych (dalej: Pzp). Ale przepis art. 34a w ust. 4 u.f.p. wyraźnie wymienia wyjątki od tej reguły.

Jak weryfikować, czy nie ma ograniczeń jawności

Przed ujawnieniem w rejestrze informacji o konkretnym kontrakcie będzie konieczne dokonanie weryfikacji, czy dane mające się w nim znaleźć:

• nie są niejawne,
• nie są chronione inną tajemnicą ustawową,
• nie dotyczą chronionej sfery prywatnej osoby fizycznej,
• nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy.

Dopiero po takiej weryfikacji można będzie dokonać udostępnienia wszelkich danych dotyczących umów, które nie podlegają ustawowej ochronie.

W przypadku wyłączenia jawności danych umowy w rejestrze należy zamieszczać informację, o której mowa w art. 8 ust. 5 u.d.i.p. - czyli wskazać:

• zakres wyłączenia,
• podstawę prawną wyłączenia jawności,
• organ lub osobę, które dokonały wyłączenia,
• podmiot, w którego interesie dokonano wyłączenia jawności (w przypadku wyłączenia ze względu na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorstwa).

Czy można podać dane osobowe kontrahenta JST

Ograniczeniu jawności nie będzie podlegać imię i nazwisko osoby fizycznej, która zawarła umowę z jednostką samorządu terytorialnego. Tym samym, jeżeli nawet inne dane osoby fizycznej będą chronione, to rejestr umów pozwoli na zidentyfikowanie faktu zawarcia umowy z konkretną osobą. Jest to zgodne z dotychczasowym podejściem do ochrony prywatności osoby fizycznej na gruncie u.d.i.p. - ponieważ przyjmuje się, że "przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Jeśli zatem umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków, to osoba zawierająca taką umowę powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji jej imię i nazwisko mogą zostać ujawnione" (tak np. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 3/18).

W orzecznictwie sądowym jednoznacznie wskazywano przy tym, że dane osobowe osób fizycznych, ujawnione w rejestrze umów zawieranych z podmiotami publicznymi korzystającymi z majątku publicznego - w tym z JST - podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takie dane osobowe kontrahentów JST, jak ich imiona i nazwiska, mają być zawsze udostępnione jako informacja publiczna i nie mogą podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób. Jest to związane z funkcją kontroli społecznej, która ma umożliwiać lokalnej społeczności weryfikowanie umów zawartych przez JST oraz wykonanie tych umów - w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych. Ma także sprawdzać, czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej.

Pomimo dominującego poglądu, że dane osobowe kontrahentów podmiotu publicznego nie podlega ochronie, w orzecznictwie prezentowany jest też inny pogląd, w którym kładzie się bardziej nacisk na funkcję pełnioną przez osoby fizyczne. Przyjmuje się bowiem, że "jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną a jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje. W przeciwnym wypadku - zobowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych" (zob. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1482/18).

Jak wybrnąć z sytuacji, kiedy organ ma wątpliwości, czy ujawnić dane osobowe kontrahenta? Nie ma jednoznacznej instrukcji. Konieczna jest ocena konkretnych okoliczności danej sprawy.

Kto będzie wprowadzał dane z umów do rejestru

Z art. 34a ust. 9 u.f.p. wynika, że dane z umów wprowadzają do rejestru kierownicy jednostek sektora finansów publicznych. Trudno sobie jednak wyobrazić, by faktycznie oni mieliby to fizycznie robić. W praktyce kierownik upoważni pracownika (pracowników) zatrudnionego w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim do wykonywania obowiązku uzupełniania w rejestrze danych dotyczących każdej umowy podlegających rejestracji. Osoba ta będzie zobowiązana przy tym do weryfikacji możliwości udostępnienia tych danych z punktu widzenia ograniczeń w dostępie do informacji publicznej.

Kiedy ujawnić informacje wynikające z kontraktu

Informacje w rejestrze umów (zgodnie z art. 34a ust. 10 u.f.p.) będą musiały być zamieszczane bez zbędnej zwłoki - nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty zawarcia umowy lub zaistnienia okoliczności wyłączającej jawność. Nowelizacja nie zawiera harmonogramu czy przepisów przejściowych dotyczących wprowadzenia w życie art. 34a u.f.p.

Jakie sankcje za niezrealizowanie obowiązku

Naruszenie obowiązków wynikających z art. 34a u.f.p. będzie występkiem zagrożonym karą grzywny, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat dwóch. W art. 34b u.f.p. określono zatem kary, które będą groziły za niewykonanie lub niedopuszczenie do wykonania obowiązku:

• prowadzenia, aktualizacji rejestru umów (obowiązek prowadzenia takiego rejestru w sposób zapewniający jego prawidłowe funkcjonowanie uregulowano w art. 34a ust. 1 i 2 u.f.p.),
• udostępnienia lub wprowadzania danych do rejestru umów albo podanie w nim nieprawdziwych danych.

Leszek Jaworski

prawnik, wieloletni pracownik administracji publicznej, specjalista ds. prawa samorządowego i administracyjnego, autor licznych publikacji z tego zakresu

Podstawy prawne

• art. 12 ustawy z 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1265)

• art. 13, art. 15 ustawy z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2054; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1265)

• art. 9, art. 34a, art. 34b, art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost. zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1283)

• art. 3 pkt 3 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 2070; ost. zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1087)

• art. 5 ust. 1, 2 i 2a, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 8 ust. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 902)

• art. 78, art. 78¹ ustawy z 23 kwietnia 1963 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost. zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2459)