Umowy zlecenia (o dzieło) w jednostkach budżetowych a pracownicze programy kapitałowe (PPK)

Podmiotowość prawną jednostek budżetowych trzeba rozpatrywać odrębnie na gruncie różnych dziedzin prawa, a nawet na gruncie konkretnych ustaw. Zagadnienie to niejednokrotnie przysparzało już wielu problemów na gruncie prawa cywilnego, pracy, podatkowego, czy ubezpieczeń społecznych. Problemy pojawiają się także w kontekście programów PPK, które będą musiały być stosowane w sferze budżetowej od 1 stycznia 2021 r.

Sektor finansów publicznych

Regulacje prawne dotyczące jednostek budżetowych są zawarte w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp). Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 uofp). Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków. Jednostki budżetowe tworzą łączą i likwidują m.in. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe (art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Tworząc jednostkę budżetową organ założycielski nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

ZAPAMIĘTAJ!

Jednostką budżetową jest jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Samorządowe zakłady budżetowe

Samorządowe zakłady budżetowe mogą być powoływane do wykonywania określonych zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego (są to m.in. zadania własne w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, lokalnego transportu zbiorowego, cmentarzy). Samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych. Podstawą gospodarki finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, w tym dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i koniec okresu oraz rozliczenia z budżetem jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy.

Podmiotowość prawna jednostek i zakładów budżetowych

Zagadnienie podmiotowości prawnej jednostek budżetowych oraz samorządowych zakładów budżetowych jest kwestią skomplikowaną i niejednorodną. Nie można bowiem mówić o tym, że jednostki te generalnie mają podmiotowość prawną, bądź też że jej nie mają. Trzeba to rozpatrywać odrębnie na gruncie różnych dziedzin prawa, a nawet i bardziej szczegółowo - na gruncie konkretnych ustaw.

ZAPAMIĘTAJ!

Podmiotowość prawną jednostek budżetowych trzeba rozpatrywać odrębnie na gruncie różnych dziedzin prawa, a nawet na gruncie konkretnych ustaw.

Nie ulega wątpliwości, że ani jednostki budżetowe, ani samorządowe zakłady budżetowe nie mają podmiotowości na gruncie prawa cywilnego. W piśmiennictwie wskazuje się, że jednostki budżetowe nie mają osobowości prawnej i w obrocie prawnym funkcjonują jako jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Posiadają one jednak pewien zakres uprawnień składających się na samodzielność w zakresie gospodarki finansowej oraz gospodarowania mieniem przekazanym w zarząd. Wspólną cechą wymienionych jednostek jest więc to, że funkcjonują w strukturach osoby prawnej, a ich byt jest pochodną istnienia tej osoby. Brak zdolności cywilnoprawnej skutkuje m.in. niemożnością zawarcia umowy cywilnoprawnej, której stroną byłaby taka jednostka. Zgoła inaczej sytuacja wygląda jednak na gruncie prawa pracy oraz (co jest konsekwencją powyższego) na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych.

ZAPAMIĘTAJ!

Ani jednostki budżetowe, ani samorządowe zakłady budżetowe nie mają podmiotowości prawnej na gruncie prawa cywilnego

W prawie pracy obowiązuje zarządcza koncepcja pracodawcy. Zgodnie z nią pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeśli zatrudnia pracowników (art. 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy). Pracodawcą może być także część (wyodrębniona jednostka organizacyjna) osoby prawnej lub innej jednostki będącej pracodawcą, funkcjonująca jako tzw. pracodawca wewnętrzny. Dotyczy to w szczególności sfery budżetowej. W samorządowej sferze budżetowej pracodawcami nie są jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa), lecz samorządowe jednostki organizacyjne. Tak więc stroną stosunku pracy (pracodawcą, zakładem pracy) - inaczej niż na gruncie ewentualnej umowy cywilnoprawnej - jest jednostka budżetowa, bądź samorządowy zakład budżetowy. Konsekwencją tego jest również to, że jednostka taka - jako pracodawca - jest płatnikiem należności publicznoprawnych obciążających wynagrodzenia wypłacane przez tę jednostkę (jako zakład pracy) zatrudnionym pracownikom.

ZAPAMIĘTAJ!

W samorządowej sferze budżetowej pracodawcami nie są jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa), lecz samorządowe jednostki organizacyjne

Umowy cywilnoprawne a obowiązki w zakresie PPK

Na gruncie obowiązujących regulacji prawnych kierownik jednostki organizacyjnej gminy (powiatu) jest pełnomocnikiem gminy (powiatu). W związku z tym kierownik nabywa w jej imieniu i na jej rzecz prawa i tak samo zaciąga zobowiązania. W konsekwencji każda czynność dokonana przez kierownika jednostki organizacyjnej jest jednocześnie czynnością samej gminy (powiatu). Jak już bowiem wskazywano - stroną umowy cywilnoprawnej nie może być jednostka budżetowa, czy też samorządowy zakład budżetowy. Umowy takie zawiera kierownik jednostki w imieniu i na rzecz gminy, a nie w imieniu i na rzecz jednostki. To zatem gmina (powiat) jest stroną umowy cywilnoprawnej i to ona (a nie jednostka organizacyjna) jest zleceniodawcą (zlecającym wykonanie dzieła). Ma to określone konsekwencje na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych. Skoro bowiem umowy zlecenia i umowy o dzieło zawiera gmina (powiat), to tym samym na gminie (powiecie) - czyli stronie takiej umowy - ciążą obowiązki płatnika wynikające z przepisów o podatku dochodowym, czy też z przepisów o ubezpieczeniach społecznych. Podkreśla się to w interpretacjach indywidualnych wydawanych w zakresie prawa podatkowego - w razie zawarcia przez gminę umowy zlecenia lub umowy o dzieło z osobami fizycznymi, płatnikiem podatku dochodowego od osób fizycznych jest gmina, a nie jednostki organizacyjne gminy (jednostki budżetowe, zakłady budżetowe), ani urząd gminy lub miasta (interpretacje indywidualne Dyrektora KIS: z 25 maja 2020 r., sygn. akt 0113-KDIPT2-3.4011.309.2020.MS; z 13 maja 2020 r., sygn. akt 0112-KDIL2-1.4011.205.2020.1.TR).

ZAPAMIĘTAJ!

To gmina (powiat) jest stroną umowy cywilnoprawnej i to ona (a nie jednostka organizacyjna) jest zleceniodawcą (zlecającym wykonanie dzieła). Tym samym na gminie (powiecie) ciążą obowiązki płatnika wynikające z przepisów o podatku dochodowym, czy też z przepisów o ubezpieczeniach społecznych.

Powyższe ma oczywiście konsekwencje także w kontekście programów PPK, które będą musiały być stosowane w sferze budżetowej od 1 stycznia 2021 r. Zleceniobiorcy (i inne osoby wykonujące pracę na podstawie umów cywilnoprawnych), jeśli podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, są "osobami zatrudnionymi" w rozumieniu ustawy o PPK (art. 2 ust. 1 pkt 18 ustawy z 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych; dalej: ustawa o PPK). Zaś "podmiotem zatrudniającym" w rozumieniu ustawy o PPK jest także zleceniodawca w stosunku do osób zatrudnionych, czyli wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia lub innej umowy cywilnoprawnej (art. 2 ust. 1 pkt 21 ustawy o PPK). Tak więc w odniesieniu do zleceniobiorców podmiotem zatrudniającym będzie gmina (powiat), także w stosunku do tych umów zlecenia, które zostały zawarte przez kierownika danej jednostki organizacyjnej (będącej dla tych osób pracodawcą).

ZAPAMIĘTAJ!

Na gruncie regulacji dot. PPK w odniesieniu do zleceniobiorców podmiotem zatrudniającym będzie gmina (powiat), także w stosunku do tych umów zlecenia, które zostały zawarte przez kierownika danej jednostki organizacyjnej (będącej dla tych osób pracodawcą).

Z przepisów ustawy o PPK wynika, że to:

• podmiot zatrudniający zawiera w imieniu i na rzecz osób zatrudnionych w podmiocie zatrudniającym umowę o prowadzenie PPK;
• podmiot zatrudniający (i uczestnik PPK) finansują wpłaty podstawowe z własnych środków'
• podmiot zatrudniający jest obowiązany do obliczenia i dokonania wpłat do wybranej instytucji finansowej finansowanych przez ten podmiot oraz do obliczenia, pobrania od uczestnika PPK i dokonania wpłat do wybranej instytucji finansowej wpłat finansowanych przez uczestnika PPK.

Z powyższego wynika, że jeśli dane wynagrodzenie zleceniobiorcy będzie obciążone wpłatami na PPK, to wszelkie obowiązki w tym zakresie ciążyć będą na gminie (powiecie), a nie na jednostce budżetowej (samorządowym zakładzie budżetowym), którego kierownik zawarł daną umowę cywilnoprawną z osobą fizyczną.

Podstawa prawna

• art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175)

• art. 2 ust. 1 pkt 18, art. 2 ust. 1 pkt 21 ustawy z 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1342)

• art. 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320)

©℗

ADAM BARTOSIEWICZ

doradca podatkowy, radca prawny, autor komentarzy książkowych i licznych publikacji z dziedziny podatków