Zmiany w zatrudnieniu pracowników administracji rządowej i samorządowej wprowadzone przez tarczę antykryzysową 2.0

Pracownicy samorządowi mogą być przenoszeni czasowo do pracy w jednostkach pomocy społecznej. Osoby zatrudnione w administracji rządowej na etatach mogą mieć natomiast czasowo gorsze warunki zatrudnienia lub w ogóle stracić pracę. To rozwiązania zawarte w tzw. tarczy antykryzysowej 2.0, której większość przepisów zaczęła obowiązywać 18 kwietnia 2020 r.

Tarcza antykryzysowa 2.0 to potoczna nazwa ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Zmieniła ona wiele aktów prawnych, w tym ustawę z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: specustawa). W efekcie od 18 kwietnia 2020 r. pracownicy samorządowi mogą być - w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego/epidemii koronawirusa - przenoszeni do innej pracy niż zapisana w ich umowach o pracę.

Znacznie mniej korzystne regulacje wprowadzono w przypadku osób pozostających w stosunkach pracy w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach obsługujących członków Rady Ministrów, urzędach obsługujących organy administracji rządowej w województwie, a także w jednostkach podległych i nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów, ministra kierującego działem administracji rządowej lub wojewodę. Osoby te mogą zostać włączone do programu zmniejszania zatrudnienia lub czasowego stosowania mniej korzystnych warunków pracy niż wynikające z podstawy nawiązania stosunku pracy. Czy tak się stanie? To zależy od dwóch decyzji. Najpierw - rządu, który na podstawie informacji o zagrożeniu finansów publicznych z powodu negatywnych skutków gospodarczych COVID-19 uzna za konieczne ograniczyć koszty wynagrodzeń osobowych w administracji rządowej i wyda rozporządzenie, określając podmioty zobowiązane do realizacji jednej z tych form ograniczeń. Następnie - podmiotu wskazanego w rozporządzeniu, który wytypuje pracowników włączanych do programu redukacji zatrudnienia lub pogorszenia warunków zatrudnienia, jaki będzie przez niego realizowany (art. 15zzzzzo specustawy).

1. Tymczasowe przeniesienie pracownika samorządowego do innej pracy

1.1. Zasady przeniesienia pracownika samorządowego

W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego/epidemii koronawirusa pracownik samorządowy może być przeniesiony do innej pracy niż określona w jego umowie o pracę. Przeniesienie może nastąpić wyłącznie do jednej z następujących jednostek organizacyjnych pomocy społecznej (dalej: jednostka przyjmująca):

• regionalny ośrodek polityki społecznej,
• powiatowe centrum pomocy rodzinie,
• ośrodek pomocy społecznej,
• centrum usług społecznych (powstałe w wyniku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w trybie przepisów o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych),
• dom pomocy społecznej,
• placówka specjalistycznego poradnictwa (w tym rodzinnego),
• ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej.

Nie ma w tym przypadku znaczenia, czy jednostka przyjmująca znajduje się w tej samej miejscowości, w której pracownik samorządowy pracuje, czy w innej. Przeniesienie wymaga jednak spełnienia kilku warunków, wymienionych w art. 15zzz¹ specustawy - zob. tabela 1.

Tabela 1. Warunki przeniesienia pracownika samorządowego do innej pracy

1.2. Tryb przeniesienia pracownika samorządowego

Podstawą przeniesienia pracownika samorządowego jest porozumienie zawarte między jednostkami. Musi ono zawierać co najmniej następujące dane:

• podstawę prawną przeniesienia,
• dane pracownika, jego kwalifikacje oraz dotychczasowe stanowisko pracy,
• nowe stanowisko pracy,
• początkową i końcową datę przeniesienia,
• wynagrodzenie (nie niższe niż̇ dotychczasowe),
• oświadczenie, że przeniesienie nie narusza ważnego interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika,
• wskazanie potrzeb jednostki przyjmującej, uzasadniających przeniesienie,
• zasady odpowiedzialności jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika, i jednostki przyjmującej za zobowiązania wynikające ze stosunku pracy.

Przykład porozumienia o przeniesieniu pracownika samorządowego do innej jednostki

2. Zmniejszanie zatrudnienia w administracji rządowej

Decyzję o tym, które podmioty administracji rządowej mają obowiązek zmniejszenia zatrudnienia, podejmuje rząd. Wskazuje je w rozporządzeniu, w którym określa także odrębnie dla każdego z tych podmiotów:

• wysokość procentowego wskaźnika zmniejszenia zatrudnienia - zob. pkt 2.2. Poziom redukcji zatrudnienia,
• czas wykonania,
• termin przedłożenia informacji o realizacji zobowiązania redukcyjnego,
• okres obowiązkowego utrzymania poziomu zatrudnienia po jego zredukowaniu.

2.1. Formy redukcji zatrudnienia

Zmniejszenie zatrudnienia może być realizowane przez podmiot do tego zobowiązany na trzy sposoby (art. 15zzzzzq ust. 1 specustawy). Mogą być one stosowane łącznie lub jako kombinacja dwóch albo tylko jeden z nich - w zależności od wyboru podmiotu. Pierwszy z nich to rozwiązanie stosunku pracy - w tym z pracownikiem posiadającym ustalone prawo do emerytury lub renty (art. 15zzzzzq ust. 1 pkt 1 specustawy). Mimo takiego sformułowania ustawodawca tak naprawdę rozumie przez to pojęcie wypowiadanie stosunków pracy, o czym świadczy treść art. 15zzzzzr-15zzzzzt specustawy. Jeśli istnieją warunki do zakończenia stosunku pracy w trybie natychmiastowym na podstawie pragmatyki służbowej (np. przepisów o służbie cywilnej) albo Kodeksu pracy, to nie ma przeciwwskazań do przeprowadzenia takiego zakończenia stosunku pracy. Nie będzie on jednak klasyfikowany jako zrealizowany w ramach mechanizmu zmniejszania zatrudnienia. Jego przyczyną będą bowiem te konkretne okoliczności, a nie mechanizm redukcji ze specustawy.

Przykład

Urzędnik służby cywilnej choruje od wielu miesięcy. Jeśli jego absencja chorobowa będzie trwała ponad rok, pracodawca może rozwiązać jego stosunek pracy bez wypowiedzenia na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Po upływie tego okresu, pracodawca może też wręczyć mu wypowiedzenie w ramach realizacji obowiązku zmniejszania zatrudnienia. Dzięki temu urzędnik uzyska prawo do odprawy pieniężnej.

Nie stanowi dyskryminacji włączenie osób z ustalonym prawem do emerytury lub renty do grupy pracowników, z którymi można rozwiązać stosunek pracy z powodu redukcji zatrudnienia (m.in. wyrok SN z 3 grudnia 2003 r., I PK 80/03, OSNP 2004/21/363, i uchwała SN z 21 stycznia 2009 r., II PZP 13/08, OSNP 2009/19-20/248).

Druga metoda redukowania zatrudnienia polega na niezawieraniu kolejnej umowy o pracę po umowie na okres próbny oraz na czas określony (art. 15zzzzzq ust. 1 pkt 2 specustawy). Nie jest to obowiązek, lecz możliwość. Od pracodawcy (podmiotu administracji rządowej) zależy zatem, czy każdy pracownik na umowie próbnej lub terminowej utraci etat wraz z upływem okresu, na jaki umowa została zawarta.

Przykład

Pracownik jednostki podległej ministrowi pracy jest zatrudniony na czas określony do 31 maja 2020 r. Ma bardzo dobre oceny pracy i postawy pracowniczej. Jeśli jednostka będzie zobligowana do zmniejszenia zatrudnienia, może go wyłączyć z tego procesu i zawrzeć z nim kolejną umowę o pracę. Nie zwalnia to jej jednak z konieczności osiągnięcia wyznaczonego dla niej wskaźnika redukcji etatów.

Trzecia metoda zmniejszenia zatrudnienia to możliwość obniżenia wymiaru czasu pracy z jednoczesnym proporcjonalnym zmniejszeniem wynagrodzenia za pracę (art. 15zzzzzq ust. 1 pkt 3 specustawy). Nie jest to rozwiązanie czasowe, lecz stałe. Podmiot administracji rządowej musi zastosować wypowiedzenie zmieniające obejmujące te warunki stosunków pracy, które zmienia wobec pracowników wytypowanych do zastosowania tej opcji (zob. pkt 2.3. Wyłączenia w zakresie ograniczenia zatrudnienia).

Przykład

Pracownik jednostki podległej ministrowi sprawiedliwości jest zatrudniony na pełny etat z wynagrodzeniem zasadniczym w wysokości 4000 zł. Pracodawca zakwalifikował go do grupy pracowników objętych redukcją zatrudnienia, w efekcie czego postanowił obniżyć mu wymiar czasu pracy o połowę i tym samym zmniejszyć pensję do 2000 zł miesięcznie. Takie postępowanie pracodawcy będzie prawidłowe.

W trakcie realizacji procedury zmniejszenia zatrudnienia podmiot administracji rządowej nie stosuje ustawy o zwolnieniach grupowych, czyli ustawy z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1969).

2.2. Poziom redukcji zatrudnienia

Zmniejszenie zatrudnienia oznacza konieczność redukcji etatów. Skala tej redukcji zależy od wyniku pomnożenia wskaźnika zmniejszenia zatrudnienia przez średnią liczbę etatów. Każdy podmiot, który będzie miał obowiązek obniżenia poziomu osób pozostających w stosunkach pracy, będzie dokonywał obliczenia indywidualnie. Wynika to z faktu, że dla każdej z grup pracowników odrębnie zostanie określony wskaźnik zmniejszenia zatrudnienia, adekwatnie do rodzaju podstawy nawiązania stosunku pracy oraz aktualnej sytuacji finansów publicznych, sytuacji społeczno-gospodarczej oraz potrzeb zapewnienia sprawnej realizacji zadań danego podmiotu. Oczywiste jest także, że inna będzie średnia liczba etatów (zob. tabela 2) w każdym podmiocie.

Tabela 2. Sposób ustalania średniej liczby etatów przewidzianych do redukcji w administracji

2.3. Wyłączenia w zakresie ograniczenia zatrudnienia

Proces zmniejszania zatrudnienia nie obejmie żadnej z osób wymienionych powyżej w tabeli 2 pkt 3 (art. 15zzzzzp ust. 7 specustawy). Nie muszą się go też obawiać działacze związkowi, społeczni inspektorzy pracy i inspektorzy ochrony danych osobowych. Zachowali bowiem gwarancje zatrudnienia wynikające z odrębnych przepisów, mimo wyłączenia regulacji o szczególnej ochronie przed wypowiedzeniem i rozwiązaniem stosunku pracy w pozostałych przypadkach (art. 15zzzzzr ust. 12 i 13 specustawy).

Przykład

Pracownik jednego z ministerstw do końca marca 2020 r. pełnił funkcję społecznego inspektora pracy. Nie będzie już chroniony przed zwolnieniem, jeśli resort otrzyma nakaz redukcji zatrudnienia. Zakaz wypowiadania i rozwiązywania stosunku pracy obowiązuje bowiem wobec jego następcy, natomiast nie dotyczy okresu po zakończenia pełnienia funkcji społecznego inspektora pracy.

Ochrona przed wypowiedzeniem i rozwiązaniem stosunku pracy została także zachowana wobec osób:

• korzystających z praw związanych z rodzicielstwem, np. urlopu macierzyńskiego (dział VIII Kodeksu pracy),
• nieobecnych w pracy z powodów usprawiedliwionych (art. 41 Kodeksu pracy),
• znajdujących się pod ochroną przedemerytalną, z tym że ochrona nie działa w razie uzyskania przez pracownika renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (art. 39-40 Kodeksu pracy).

Wypowiedzenie definitywne może być jednak wręczone w czasie urlopu udzielonego na co najmniej 3 miesiące, a jeżeli upłynął już okres uprawniający pracodawcę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia - także w czasie innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy. Z kolei wypowiedzenie obniżające wymiar czasu pracy i wynagrodzenie może być złożone pracownikowi niezależnie od okresu trwania urlopu lub innej usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

2.4. Procedura zmniejszania zatrudnienia

Podmiot mający obowiązek zmniejszyć zatrudnienie przeprowadza ten proces w następujący sposób:

Krok 1. Ustalenie kryteriów doboru pracowników

Kryteria doboru pracowników do procesu redukcji zatrudnienia opracowuje osoba właściwa w danym podmiocie do dokonywania za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy (dalej: osoba ds. kadrowych). Dzieli je na dwie kategorie:

• kryteria podstawowe - mają mieć charakter obiektywny, sprawiedliwy i niedyskryminujący, bo związany ze stosunkiem pracy; w tej grupie znajdują się zwłaszcza: kwalifikacje zawodowe, umiejętności i doświadczenie zawodowe, dotychczasowy przebieg pracy i stosunek do obowiązków pracowniczych, przydatność pracownika do pracy lub dyspozycyjność pracownika, w związku z potrzebą zapewnienia prawidłowego funkcjonowania podmiotu;
• kryteria pomocnicze - mają służyć ocenie zgodności z zasadami współżycia społecznego, w tym uwzględniać sytuację osobistą i rodzinną pracownika; ta grupa obejmuje w szczególności: samotne wychowywanie dzieci, samotne utrzymywanie rodziny lub niepełnosprawność.

Ustalone kryteria muszą być podane do wiadomości pracowników w sposób przyjęty w danym podmiocie, np. poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, rozesłanie na służbowe skrzynki mailowe lub umieszczenie w intranecie. Mają być też częścią zawiadomienia kierowanego do związków zawodowych lub przedstawicielstwa pracowników - zob. krok 2.

Krok 2. Zawiadomienie związków zawodowych lub przedstawicieli pracowników

Osoba ds. kadrowych zawiadamia na piśmie zakładowe organizacje związkowe, a gdy ich nie ma w danym podmiocie - przedstawicieli pracowników (wyłonionych w trybie przyjętym u danego pracodawcy) o:

• kryteriach doboru pracowników,
• proponowanym sposobie zmniejszenia zatrudnienia,
• liczbie pracowników przewidzianych do zwolnienia.

Następnie czeka 7 dni na przedłożenie opinii strony związkowej/pracowniczej o proponowanym sposobie zmniejszenia zatrudnienia, którą może, lecz nie musi, uwzględnić. Nie stosuje w tym przypadku art. 38 Kodeksu pracy, który dotyczy konsultacji związkowej wypowiedzenia umowy o pracę (art. 15zzzzzr ust. 5-8 specustawy).

Krok 3. Wręczenie wypowiedzeń

Wypowiedzenia definitywne i/lub zmieniające albo inne oświadczenia o takim charakterze mogą być składane po upływie co najmniej 14 dni od zawiadomienia związków zawodowych bądź przedstawicieli pracowników o zasadach przeprowadzanych zwolnień. Jego wystarczającą podstawą jest objęcie pracownika (w tym członków korpusu służby cywilnej: urzędników i pracowników) redukcją zatrudnienia (art. 15zzzzzs specustawy). W kwestiach nieuregulowanych w pragmatykach służbowych i specustawie do wypowiedzeń trzeba stosować Kodeks pracy, w tym w zakresie formy pisemnej i zamieszczenia pouczenia o przysługującym pracownikowi prawie odwołania do sądu pracy (art. 30 § 3 i 5 Kodeksu pracy). Niezachowanie tych wymagań doprowadzi jednak do rozwiązania stosunku pracy po upływie okresu wypowiedzenia, ale może zostać zakwestionowane przez pracownika przed sądem (m.in. wyrok SN z 5 maja 2016 r., II UK 280/15, i uzasadnienie wyroku SN z 12 stycznia 1998 r., I PKN 468/97, OSNP 1998/23/679).

Podmiot z administracji rządowej może doręczyć pracownikowi wypowiedzenie w dowolny sposób, np. osobiście, przez firmę kurierską, operatora pocztowego bądź upoważnionego pracownika, byleby pracownik miał realną możliwość poznać jego treść (uzasadnienie do wyroku SN z 9 września 2011 r., III PK 5/11). Dla skuteczności wypowiedzenia nie ma znaczenia, czy pracownik faktycznie zapoznał się z jego treścią (wyrok SN z 16 marca 1995 r., I PRN 2/95, OSNP 1995/18/229).

2.5. Wypłata odprawy pieniężnej

Pracownikowi, którego stosunek pracy rozwiąże się wskutek wypowiedzenia wręczonego w procesie redukcji zatrudnienia, będzie przysługiwać prawo do odprawy pieniężnej, naliczanej według zasad obowiązujących dla ekwiwalentu urlopowego. Otrzyma ją w wysokości zależnej od zakładowego stażu pracy, uwzględniającego okres pracy w danym podmiocie administracji rządowej, a także u poprzednich pracodawców, jeśli ich zmiana nastąpiła na podstawie art. 23¹ Kodeksu pracy lub przepisów szczególnych (art. 15zzzzzt ust. 2 specustawy w zw. z art. 36 § 1¹ Kodeksu pracy). Będzie to przy zakładowym stażu pracy:

• krótszym niż 3 lata - 1-miesięczne wynagrodzenie,
• od 3 do 10 lat - 2-miesięczne wynagrodzenie,
• ponad 10 lat - 3-miesięczne wynagrodzenie.

Maksymalna wysokość odprawy stanowi 15-krotność minimalnego wynagrodzenia za pracę (w 2020 r. - 39 000 zł).

2.6. Obowiązki informacyjne i poredukcyjne

Osoba ds. kadrowych musi przedstawić premierowi informację o realizacji obowiązku zmniejszenia zatrudnienia w terminie wskazanym w rozporządzeniu. Umieszcza w niej dane o:

• średnim stanie zatrudnienia w przeliczeniu na etaty przed redukcją,
• zastosowanych kryteriach doboru pracowników i opinii strony związkowej lub pracowniczej,
• stanie zatrudnienia w przeliczeniu na etaty po zredukowaniu,
• liczbie i wysokości wypłaconych odpraw pieniężnych.

Jest także zobligowana utrzymać poziom zatrudnienia po jego zmniejszeniu przez czas określony w rozporządzeniu. Nie wlicza jednak do niego zwiększenia etatów wskutek zakończenia okresu obniżonego wymiaru czasu z powodu rodzicielstwa. Nie uwzględnia też pracowników, którzy podjęli pracę po sądowym orzeczeniu o przywróceniu do niej (art. 15zzzzzw ust. 4 specustawy).

3. Pogorszenie warunków zatrudnienia

O tym, które podmioty administracji rządowej muszą wprowadzić mniej korzystne warunki zatrudnienia pracowników niż wynikające z podstawy nawiązania stosunku pracy, rozstrzyga Rada Ministrów (art. 15zzzzzo ust. 4 specustawy). W rozporządzeniu, w którym wymienia te podmioty, określi dla każdego z nich osobno zakres koniecznych ograniczeń, okres ich obowiązywania oraz termin przedłożenia informacji o wdrożeniu.

3.1. Metody wprowadzania mniej korzystanych warunków zatrudnienia

Mniej korzystne warunki pracy mogą polegać na zawieszeniu:

• prawa do dodatkowych składników wynagrodzeń, nagród, premii i innych świadczeń o takim charakterze lub
• uprawnień wynikających z innych przepisów, w tym prawa do dodatkowego urlopu.

W czasie obowiązywania tych ograniczeń podmiot z administracji rządowej nie stosuje przepisów stanowiących podstawę do przyznawania zawieszonych składników wynagrodzeń, świadczeń lub uprawnień.

Przykład

Pracownik jednostki podległej wojewodzie został objęty programem ograniczeń polegających na pogorszeniu warunków zatrudnienia. W związku z tym w okresie od 1 maja do 31 grudnia 2020 r. nie będzie otrzymywał - podobnie jak wszyscy zaliczeni do programu - nagród kwartalnych i półrocznych.

3.2. Zasady wdrożenia mniej korzystnych warunków zatrudnienia

Podmiot administracji rządowej może zastosować mniej korzystne warunki zatrudnienia wobec wszystkich pracowników lub wybranych grup pracowniczych, w zależności od podstawy zatrudnienia. Jest to procedura mało sformalizowana, w której niezbędne jest jednak zachowanie kilku zasad - zob. tabela 3. Nie wymaga ona zawiadamiania strony związkowej lub pracowniczej ani przestrzegania przepisów ochronnych pracowników - specustawa nie odnosi się do tych obszarów, stąd można przyjąć ich wyłączenie.

Tabela 3. Zasady wprowadzenia mniej korzystnych warunków pracy

Przykładowa informacja o zastosowaniu mniej korzystnych warunków zatrudnienia

3.3. Obowiązek informacyjny dotyczący wprowadzenia mniej korzystanych warunków zatrudnienia

Osoba ds. kadrowych przedstawia prezesowi Rady Ministrów informację o wprowadzeniu mniej korzystnych warunków zatrudnienia pracowników niż wynikające z podstawy nawiązania stosunku pracy (art. 15zzzzzx). Wskazuje w niej również liczbę pracowników, którzy nie zgodzili się na zastosowanie wobec nich ograniczeń.

Podstawa prawna:

art. 73 pkt 50 i pkt 57, art. 95 i art. 118 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz.U. z 2020 r. poz. 695

art. 15zzz¹, art. 15zzzzzo-15zzzzzx ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Dz.U. z 2020 r. poz. 374; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695

art. 6 pkt 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2473

art. 60 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495

art. 23¹, art. 30 § 3 i 5, art. 36 § 1¹, art. 38-41, art. 53 § 1, art. 175¹-189¹ ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495

art. 2-3, art. 71 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej - j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 265; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 285

Jadwiga Sztabińska,

prawnik specjalizujący się w prawie pracy, w tym z zakresu sfery budżetowej