Samorządowe finanse w dobie koronawirusa

Znowelizowana ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 uwzględnia także rozwiązania odnoszące się bezpośrednio do funkcjonowania samorządów w czasie epidemii. Proponowane w ustawie zmiany ukierunkowane są między innymi na uelastycznienie samorządowych finansów.

Ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: specustawa lub ustawa COVID-19), po ostatniej nowelizacji znacząco zmieniła zakres przedmiotowy zawartych w niej regulacji. Warto zwrócić uwagę na znaczące rozszerzenie - w stosunku do brzmienia pierwotnego - jednego z podstawowych pojęć, tj. przeciwdziałanie COVID-19. Teraz, zgodnie z brzmieniem wskazanym w art. 2 ust. 2, przez przeciwdziałanie COVID-19 należy rozumieć wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby. Nowa definicja akcentuje istotę zwalczania negatywnych skutków w najbardziej newralgicznych obszarach, tj. zarówno w kontekście społecznym jak i gospodarczym.

W tym społeczno-gospodarczym wprowadza się nowe rozwiązania prawne, które umożliwiają zastosowanie szerszego spektrum instrumentów zawartych w ustawie, w tym instrumentów mających bezpośrednie odniesienie do finansów jednostek samorządu terytorialnego. Te mogą posłużyć organom władzy publicznej nie tylko do samego zwalczania zagrożenia epidemicznego, ale także, a może przede wszystkim, do ograniczenia nieuniknionych ekonomicznych skutków epidemii.

Zmiany w przyznawaniu dotacji JST

Jednym z rozwiązań uelastyczniających samorządowe finanse jest zmiana zasad funkcjonowania dotacji celowych wypłacanych jednostkom samorządu terytorialnego zawarta w art. 15zi specustawy.

Zmiany kwot dotacji celowych

 W przypadku zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, przepis art. 15zi ust. 3 specustawy znosi obowiązywanie terminów wynikających z art. 170 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). W praktyce oznacza to, że w czasie stanu epidemii, zmiany kwot dotacji celowych wypłacanych z budżetu państwa na zadania zlecone samorządom mogą następować w każdym czasie. W tym kontekście nie ma zastosowania zarówno termin zmiany kwot dotacji celowych określony w stosunku do zadań zleconych JST, tj. do 15 listopada roku budżetowego, jak i w odniesieniu do zadań własnych JST, tj. do 30 listopada roku budżetowego.

Intencja wynikająca z treści art. 15zi ust. 3 specustawy wprost koreluje z regulacją zawartą w art. 170 ust. 2 u.f.p., która to wskazuje wyłącznie obowiązywania terminów zmiany kwot dotacji celowych w przypadku dofinansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego realizowanych w związku ze zdarzeniem losowym. Biorąc pod uwagę specyfikę wystąpienia koronawirusa, w aktualnym stanie faktycznym mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym w rozumieniu przepisów u.f.p.

Dotacje na zadania inwestycyjne w oświacie

Odrębna regulacja została zastosowana w odniesieniu do wartości dotacji celowych na dofinansowanie zadań własnych JST z zakresu zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych wskazanych w art. 42 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: u.d.j.s.t.).

Przepis art. 15zi ust. 9 specustawy zmienia mający zastosowanie dotychczas - na podstawie, art. 42 ust 3 u.d.j.s.t. - limit dotacji celowej z 50% do 100% planowanych wydatków jednostki samorządu terytorialnego na jego realizację. Niezależnie od intencji ustawodawcy, należy mieć na uwadze, że określenie do 100% daje możliwość przyznania dotacji w większym zakresie, ale nie oznacza, że dotacja pokryje całość wartości zadania inwestycyjnego.

Informacja o wysokości subwencji

Specustawa w art. 15zl przewiduje, że minister finansów będzie mógł przekazać informację o rocznych kwotach części subwencji ogólnej oraz o rocznych wpłatach - wynikających z ustawy budżetowej - w terminie późniejszym niż wskazany dla tej czynności w art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. termin 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej. Nowo zdefiniowany termin zobowiązuje do przekazanie tej informacji niezwłocznie po ustaniu okoliczności uniemożliwiających jej wcześniejsze przekazanie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od zakończenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Przy takim rozwiązaniu pojawia się kolejny stan niepewności co do faktycznego terminu przekazania takiej informacji. W sytuacji, w której mamy do czynienia z niemożnością ustalenia terminu zakończenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie możliwe jest prawidłowe oszacowanie terminu jej pozyskania przez JST, nawet w wymiarze szacunkowym.

Zmiany w finansach JST

Specustawa, w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, wprowadza nowe rozwiązania ustawowe w zakresie gospodarki finansowej wobec organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego.

Wójt i odpowiednio burmistrz, prezydent miasta oraz zarząd powiatu i zarząd województwa, na podstawie przepisu art. 15zn, uzyskali uprawnienia do:

• dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym do dokonywania przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej;
• dokonywania czynności, o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt. 2 - 4 u.f.p.;
• dokonywać zmian w wieloletniej prognozie finansowej oraz w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego związanych z wprowadzeniem nowych inwestycji lub zakupów inwestycyjnych przez jednostkę, o ile zmiana ta nie pogorszy wyniku budżetu tej jednostki;
• dokonywać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej utworzonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki. Tu nie ma zastosowania przepis art. 259 ust. 3 u.f.p., tj. wydatki przenoszone z rezerwy ogólnej mogą zwiększać planowane wydatki na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy;
• tworzenia nowej rezerwy celowej bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki, przenosząc do niej zablokowane kwoty wydatków na podstawie art. 260 ust. 1 u.f.p. Przepisów art.259 ust.3 i art. 260 ust.4 u.f.p. nie stosuje się - rezerwa może być przenoszona również na finansowanie wynagrodzeń i uposażeń;
• dokonywania zmiany limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p., polegających na zwiększeniu limitu zobowiązań, o których mowa w art. 89 ust. 1, tj. pokrycie przejściowego deficytu budżetu JST występującego w ciągu roku budżetowego.

Zmiany w dochodach i wydatkach

W przepisie art. 15zn pkt. 1 i pkt 4 specustawy nie ogranicza się dokonywanych zmian w dochodach i wydatkach do sytuacji, o których mowa w art. 257 u.f.p., gdzie zmiana, której zarząd może dokonać powiązana jest z określoną okolicznością uzyskania dochodów, odpowiednio w odniesieniu do:

• art. 15zn pkt 1 - dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych
• art. 15zn pkt 4 - dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego.

Tak skonstruowany przepis art. 15zn dotyczy zatem każdej zmiany dochodów i wydatków - tu z przeznaczeniem na przeciwdziałanie COVID-19 - bez względu na okoliczność

pozyskania źródła dochodu.

W wymiarze praktycznym mogą pojawić się wątpliwości czy wprowadzone rozwiązanie dotyczy również:

• dochodów pozyskanych z tytułu refundacji wcześniej poniesionych wydatków - bieżących, jak i majątkowych np. z funduszu sołeckiego, z realizacji zadań unijnych, albo
• dochodów pozyskanych z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z alkoholi, ochrony środowiska - tzw. celowanych.

Z wyjaśnień Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi - w kontekście przepisu art. 15zn specustawy - wynika, że w przypadku:

• refundacji - zarząd posiada takie kompetencje. Pomimo regulacji przepisu art. 50a u.d.j.s.t. - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego decyduje o przeznaczeniu dotacji, otrzymanych z budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów, stanowiących zwrot poniesionych wydatków na realizację zadań określonych w tych przepisach oraz dotacji z tytułu rekompensaty utraconych dochodów własnych - decyzje dotyczące rozdysponowania środków z refundacji przejmuje zarząd na mocy 15zn. Stanowiły one bowiem kompetencję Rady, a obecnie w okresie przeciwdziałania COVID - 19 są w kompetencji zarządu;
• tzw. dochodów celowanych - zarząd nie posiada kompetencji o ich przeznaczeniu na cele przeciwdziałania COVID - 19, bowiem kompetencji takich przed pandemią nie posiadała również Rada. To konkretne ustawy decydowały (i decydują) na co mają być przeznaczone takie dochody;
• dotacji celowych - zarząd nie posiada kompetencji na mocy art. 15zn do zmiany przeznaczenia każdej dotacji celowej wpływającej do budżetu JST o ile wyraźnie nie zostanie wskazane, że jej cel dotyczy zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Dający dotację, np. z budżetu państwa równie dobrze może określić jej cel, który nie będzie dotyczył przeciwdziałaniu COVID - 19, np. dotacje na wybory.

W myśl art. 15zn pkt 2 specustawy, organ wykonawczy posiada upoważnienie do dokonania czynności, o których mowa w art. 258 ust.1 pkt 2-4 u.f.p. Dotychczas wskazane czynności zarząd mógł dokonać o ile otrzymał w uchwale budżetowej upoważnienie rady. Na podstawie specustawy może czynności takiej dokonać bez upoważnienia rady, przy czym mają one służyć zapewnieniu prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.

Zmiany w planie wydatków oraz WPF

Przepis art. 15zn pkt. 3 stanowi, że w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 zarząd może dokonać zmian w wieloletniej prognozie finansowej oraz w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego związanych z wprowadzeniem nowych inwestycji lub zakupów inwestycyjnych przez jednostkę, o ile zmiana ta nie pogorszy wyniku budżetu tej jednostki.

Z przywołanego przepisu wynika, że organ wykonawczy może wprowadzić do planu wydatków budżetu. Może utworzyć nowe zadania inwestycyjne lub zakupy inwestycyjne pod warunkiem jednak, że służą one przeciwdziałaniu COVID-19. Wprowadzenie zmian w tym zakresie jest możliwe, jeżeli te nie pogorszą wyniku budżetu jednostki. To oznacza, że wymagane są jednoczesne zmniejszenia planu w zakresie innych wydatków. Zarząd może tego dokonać poprzez oszczędności na wydatkach bieżących lub na innych wydatkach majątkowych. W związku z tym pojawia się pytanie, czy te oszczędności, prowadzące do zmniejszenia określonych wydatków mogą dotyczyć także prognozowanych przedsięwzięć?

Na gruncie przepisów o finansach publicznych taka zmiana, dokonana przez organ wykonawczy, nie byłaby dopuszczalna w związku z art. 231 ust.1 u.f.p. Przepis ten wymaga dla zmiany kwot wydatków na realizację przedsięwzięć podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie przedsięwzięcia. Ponadto art. 232 ust.1 u.f.p. upoważnia zarząd do zmian w wieloletniej prognozie finansowej, jednak z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na przedsięwzięcia. Jednak art. 15zn pkt 3 specustawy przewidując możliwość zmiany wydatków budżetu upoważnia jednocześnie zarząd do zmiany wieloletniej prognozy finansowej. Jeżeli zmiana ta miałaby się ograniczać wyłącznie do zmiany załącznika nr 1 do prognozy, w zakresie dotyczącym planowanych w budżecie roku bazowego kwot wydatków, to upoważnienie takie byłoby zbędne. Wynika ono z bezpośrednio z przytoczonego art. 232 ust.1 u.f.p, który to już uprawnia zarząd do zmiany WPF z wyłączeniem zmian dotyczących przedsięwzięć. Zasada racjonalnego ustawodawcy sprzeciwia się rozumieniu art. 15zn, w części dotyczącej wieloletniej prognozy finansowej, jako powtórzeniu upoważnienia zawartego w art. 231 u.f.p. Ponadto, w odróżnieniu od art. 231 ust.1, który upoważnia zarząd do zmiany WPF w ograniczonym zakresie, z brzmienia art. 15zn nie wynika żadne ograniczenie, poza oczywiście źródłem wprowadzenia tych zmian, tj. konieczności wprowadzenia nowych wydatków na inwestycje lub zakupy inwestycyjne służące przeciwdziałaniu COVID-19.

Należy stwierdzić, podobnie jak w przypadku art. 15zn ust. 1 specustawy, że regulacje te mają na celu przyznanie zarządowi uprawnień, które w normalnych warunkach przysługują organowi stanowiącemu. Tym samym, w zakresie dotyczącym przeciwdziałania CODIV-19, wyłączają stosowanie ograniczeń wynikających z innych przepisów, np. art. 50a u.d.j.s.t., czy art. 231 i art. 232 u.f.p.

Zmiany w zaciąganiu zobowiązań JST

Przepis art. 15zn pkt 6 specustawy upoważnia zarząd do zwiększenia limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, z przeznaczeniem na przejściowy deficyt.

W ślad za stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi należy zaznaczyć, że zmiana limitu powinna być wskazana w treści zarządzenia (odpowiednio uchwały) organu wykonawczego w taki sposób, by nie odwoływała się do paragrafów uchwały budżetowej, tj. by organ wykonawczy nie zmieniał treści paragrafu ustalonego przez organ stanowiący.

Zmiany w zakresie terminów realizacji zadań JST

Z art. 15zo specustawy wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii i związanego z tym ryzyka istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego - do czasu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii:

• organ wykonawczy wójt może dokonać zmian i czynności wskazanych w art. 15zn pkt 1 i pkt 2 specustawy, tj. dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dokonać przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej oraz dokonać czynności, o których mowa w art. 258 ust.1 pkt 2-4 u.f.p., bez zgody rady oczywiście;
• do zaciągnięcia lub wyemitowania przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązań, o których mowa w art. 91 ust.2 u.f.p., nie jest wymagane uzyskanie opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązań, o ile zobowiązania te były przewidziane w prognozie kwoty długu i jednostka uzyskała pozytywną opinię regionalnej izby obrachunkowej o tej prognozie.

Zgodnie z intencją ustawodawcy, przepis art. 15zo specustawy będzie miał zastosowanie w sytuacji, w której np. burmistrz oceni, że w związku z epidemią występuje istotne ryzyko zagrożenia zachowania terminów i warunków wykonania zadania polegającego na budowie drogi gminnej. W takim przypadku burmistrz nie musi czekać na opinię właściwej regionalnej izby obrachunkowej w sprawie zaciągnięcia zobowiązania na ten cel, o którą wcześniej, tj. przed stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii, musiałby wystąpić na podstawie art. 91 u.f.p.

Przy stosowaniu przepisu art. 15zo specustawy należy mieć na uwadze, że przesłanka istotnego naruszenia terminów i warunków ma nieostry charakter. Taki stan rzeczy może w praktyce powodować trudność w stosowaniu tego przepisu. Ocena, czy wystąpiła przesłanka istotnego naruszenia terminów i warunków pozostaje w wyłącznej gestii organu wykonawczego JST. Ten powinien zatem zachować należytą staranność przy dokonaniu takiej oceny, adekwatnie do stanu faktycznego. Dodatkowo ważne jest wiarygodne uzasadnienie zaistniałej przesłanki, tak aby dokonana ocena sytuacji nie budziła ewentualnych wątpliwości Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych oraz Komisji Orzekającej.

Wykonywanie budżetu

Szczególne rozwiązanie w specustawie przewidziano dla samorządów w związku z wykonywaniem tegorocznego budżetu. Artykuł 15zk ustawy przewiduje, że tegoroczny budżet JST będzie mógł być wykonany z kwotą wydatków bieżących przewyższającą dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. Jednak różnica między tymi kwotami musi wynikać z wydatków finansowanych środkami własnymi samorządu na przeciwdziałanie COVID-19. Ponadto ustawodawca przewidział w art. 15zl ustawy specjalne zasady ustalania relacji ograniczającej wysokość spłaty długu JST na lata 2020-2025.

Konieczność przeciwdziałania COVID-19 w zakresie zwalczania samej pandemii i jej społeczno-ekonomicznych skutków będzie dodatkowym obciążeniem finansowym dla samorządów. Większość rozwiązań uelastyczniających budżety j.s.t. znajduje zastosowanie do zadań własnych. Zgodnie ze znowelizowanym stanem prawnym samorządy powinny przygotować się na konieczność zwiększania zadłużenia.

Odpowiedzialność za takie działania będzie obciążała przede wszystkim organy wykonawcze samorządów z uwagi na ograniczenie kompetencji rad i sejmików w zakresie kształtowania samorządowych budżetów.

Krzysztof Adamczyk

audytor wewnętrzny z praktyką w jednostkach samorządu terytorialnego, ekspert w zakresie inwestycji

i zarządzania projektami, dziennikarz specjalizujący się w tematyce prawa samorządowego,

finansów publicznych oraz zamówień publicznych

Podstawa prawna:

• art. 15zi ust. 3 i ust. 9, art. 15zk, art. 15zl, art. 15zn, 15zo, 15zzzg ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 374; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 568)

• art. 89 ust. 1, art. 90, art. 170 ust. 1, art. 258 ust. 1 pkt. 2 - 4, art. 259 ust. 3, art. 260 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 374)

• art. 42 ust. 2 i ust. 3, art.50a ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 23; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 374)