Jak wydawać zaświadczenie potwierdzające przekształcenie użytkowania wieczystego we własność

Do końca 2019 r. jednostki samorządu terytorialnego muszą wystawić wszystkim dotychczasowym użytkownikom wieczystym gruntów zaświadczenia stwierdzające uwłaszczenie. Jest to pracochłonne zadanie, biorąc pod uwagę liczbę takich beneficjentów. Jest ich bowiem 2,5 mln. Ponadto forma zaświadczenia - jako dokumentu potwierdzającego uwłaszczenie - wywołuje sporo kontrowersji.

Obowiązek wystawienia zaświadczeń wynika z art. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawa uwłaszczeniowa).

Zgłaszane kontrowersje

Forma potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność wzbudza sporo kontrowersji. Już na etapie projektu wskazywano, że rozwiązanie to jest sprzeczne z systemem prawnym. W obowiązujących ustawach przewiduje się bowiem, że w przypadku, gdy nabycie lub przekształcenie określonego prawa do nieruchomości następuje z mocy prawa, to podstawą do jego ujawnienia w księdze wieczystej jest decyzja administracyjna właściwego organu.

Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju (to ten resort opracował projekt ustawy) argumentowało, że świadomie zrezygnowano z potwierdzania przekształcenia decyzją administracyjną. W przypadku współużytkowania wieczystego odwołanie od decyzji chociaż jednego ze współuprawnionych zniweczyłoby bowiem cel przekształcenia z mocy prawa.

W piśmiennictwie wskazuje się, że istota zaświadczenia (o którym mowa w ustawie uwłaszczeniowej) znacznie odbiega od tej przyjętej w dziale VII ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Dlatego uważa się, że ustawodawca błędnie używa takich samych pojęć. W uzasadnieniu do ustawy odpierano ten zarzut.

Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wynika, że ustawodawca nie przeanalizował dokładnie tej instytucji. Nie zauważył różnic proceduralnych i znaczenia tych dokumentów. Ba - cytowane zdanie jest błędne. Tryb kwestionowania odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie będzie przysługiwało tylko temu beneficjentowi, który złożył wniosek o wydanie zaświadczenia. Pozostałym ten środek prawny nie będzie przysługiwał.

WAŻNE

Nieuregulowanie w ustawie uwłaszczeniowej szczegółowej procedury wydawania zaświadczeń i konieczność posiłkowania się przepisami k.p.a. w praktyce mogą przysporzyć urzędnikom sporo problemów.

Zaświadczenie jako czynność faktyczna

Istotę zaświadczenia wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2018 r (sygn. akt II OSK 2527/17). Wskazał on, że zaświadczenie jest aktem wiedzy (czynnością faktyczną), a nie woli organu. Nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy. Nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu prawnego na podstawie posiadanych już danych (np. w ewidencji, rejestrach lub innych aktach).

NSA wyjaśnił także, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej (tj. ustalania praw lub obowiązków osoby). Sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych.

WAŻNE

Zaświadczenie nie jest ani decyzją, ani postanowieniem. Dlatego nie przysługują od niego odpowiednio odwołanie czy zażalenie.

Przedstawiona charakterystyka wskazuje, że istota zaświadczeń potwierdzających odbiega od tego opisu.

Po pierwsze, zaświadczenia wydawane na podstawie ustawy uwłaszczeniowej mają charakter prawotwórczy. Stanowią bowiem podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 2 ustawy uwłaszczeniowej). Są też podstawą wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 5 ustawy uwłaszczeniowej).

Po drugie, stan prawny, czyli przekształcenie, nie będzie wynikało bezpośrednio z posiadanych danych. Co więcej, JST będzie musiała weryfikować, czy w stosunku do konkretnego użytkownika wieczystego wystąpiły określone przesłanki uwłaszczenia.

Przykład

1 stycznia 2019 r. do przekształcenia nie doszło, gdy współużytkownik gruntu jest właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, w którym przeważa liczba lokali niemieszkalnych.

Po trzecie, zaświadczenie wydawane na podstawie ustawy uwłaszczeniowej ustala prawa lub obowiązki osoby. Z jego treści będzie wynikało przekształcenie praw oraz wysokość rocznej opłaty przekształceniowej. Będzie orzekało o utracie przez jednych, a nabycie go przez drugich.

Przebieg procedury wydania zaświadczenia

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia uregulowane jest w dziale VII k.p.a. (art. 217-220). Procedura ta jest uproszczona. W jej trakcie organ nie prowadzi sformalizowanego postępowania dowodowego. Opiera swoje ustalenia na danych zawartych w ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Regulacja k.p.a. dotycząca zaświadczeń jest wąska - w praktyce ustawodawca nie uregulował wprost wielu kwestii procesowych, które mogą budzić wątpliwości.

Według ogólnej reguły wyrażonej w art. 117 § 1 k.p.a., zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Dokument ten jest zatem wydawany na wniosek (nigdy z urzędu). Od tej zasady odstąpiła ustawa uwłaszczeniowa. Jako regułę przyjęto w niej wydawanie zaświadczeń z urzędu. W art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy uwłaszczeniowej przewidziano jednak też możliwość wniesienia wniosku przez beneficjenta.

Według art. 117 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Jednak ustawa uwłaszczeniowa określa odrębnie terminy wydania zaświadczenia.

Terminy wydania zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie

Jeżeli terminy na wydanie zaświadczenia zostaną przekroczone, to beneficjentowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Warunkiem dopuszczalności skargi jest skorzystanie z instytucji ponaglenia - uregulowanej w art. 37 k.p.a. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może - po wyczerpaniu trybu ponaglenia - być wniesiona w każdym czasie.

Postępowanie wyjaśniające

Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji publicznej, zgodnie z art. 118 § 2 k.p.a., może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem badania w postępowaniu wyjaśniającym jest to, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia.

Co ważne, organ może w zaświadczeniu potwierdzić tylko fakty wynikające z danych, które posiada. Nie może zaś zaświadczeniem kreować nowej rzeczywistości, która nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej dokumentacji (wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1690/13). Organy nie mogą też w trakcie tego postępowania modyfikować treści dokumentów będących podstawą wystawienia zaświadczenia - z wyjątkiem trybów przewidzianych w art. 111-113 k.p.a.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia kończy się:

1. wydaniem zaświadczenia,
2. odmową wydania zaświadczenia, albo
3. odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie.

Przepisy k.p.a. nie określają treści zaświadczenia. Ta jest szczegółowo ustalona w art. 4 ust. 3 i 4 ustawy uwłaszczeniowej. W związku z tym, że zaświadczenie ma potwierdzać jedynie zmianę rodzaju prawa, a nie ustalać prawa do gruntu (zwłaszcza że w niektórych przypadkach trudno ustalić osobę, na rzecz której dokona się przekształcenie, np. w związku z brakiem postępowania spadkowego po zmarłych) - zrezygnowano z wykazywania w nim beneficjenta przekształcenia z imienia i nazwiska.

Zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy uwłaszczeniowej zaświadczenie wysyłane jest na adresy dotychczasowych użytkowników wieczystych (ujawnione w ewidencji gruntowej i budynków) lub na inne adresy, na które przed dniem przekształcenia doręczano korespondencję użytkownikowi wieczystemu. Jednocześnie przyjęto domniemanie, że wysłanie korespondencji na te adresy powodować będzie skutek prawny doręczenia.

Kwestionowanie treści zaświadczenia

Przepisy k.p.a. nie przewidują środków zaskarżenia wydanego zaświadczenia. W szczególności zaświadczenie nie może być zweryfikowane w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Żaden przepis k.p.a. natomiast nie wyklucza możliwości wydawania zaświadczenia wielokrotnie w tej samej sprawie.

W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zaświadczenie nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, w sytuacji gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata (powagi rzeczy osądzonej). Wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się bowiem nieaktualne. Umożliwia to wydanie nowego zaświadczenia, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia dokumentu pierwotnie wydanego.

Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z uwagi na to, że postępowanie w trybie k.p.a. wszczynane jest na wniosek, organ musi formalnie odnieść się do złożonego wniosku. Musi więc albo wydać zaświadczenie, albo wydać postanowienie o odmowie. Gdy zaświadczenie wydawane jest z urzędu nie ma podstaw do wydawania postanowienia o odmowie. Takiego obowiązku nie przewidują przepisy z k.p.a. (bo według niego postępowanie wszczynane jest zawsze na wniosek) ani przepisy ustawy uwłaszczeniowej. Ta luka to poważne niedopatrzenie ustawodawcy.

Zażalenie od postanowienia rozstrzyga organ wyższego stopnia - czyli samorządowe kolegium odwoławcze. Na postanowienia wydane w drugiej instancji przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

WAŻNE

Samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do wydawania zaświadczeń, lecz tylko do rozstrzygania o prawie odmowy lub o obowiązku wydawania zaświadczenia.

Leszek Jaworski

Podstawy prawne

• art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.)

• art. 217-220 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096)