Opłaty za korzystanie z przedszkola

Korzystanie z wychowania przedszkolnego może być odpłatne. Zasady tej odpłatności uwarunkowane są przepisami prawa, które określają podmiot właściwy do określenia wysokości opłat, jak również reguły i wskazówki, które muszą zostać uwzględnione przy ich ustalaniu. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, które doprecyzowały również charakter opłat. Wskazanie ustawowe odbiega od dotychczasowych zasad ustalonych w tym zakresie. Zamysł, jaki przyświecał ustawodawcy, stał się jednak w praktyce źródłem wątpliwości, które przedstawia poniższe opracowanie.

Opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego

W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2017 r. kwestia ustalania opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uregulowana była w art. 14 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: uso). Na podstawie art. 14 ust. 5 uso, rada gminy ustalała wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w prowadzonych przez gminę publicznych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych - w czasie przekraczającym ustalony przez ten organ czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki - nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Rada gminy określała również wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę publicznych innych formach wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas ustalony przez radę gminy, zgodnie z wcześniejszymi założeniami.

ZAPAMIĘTAJ!

Ustalając wysokość opłaty, rada gminy zobowiązana była do uwzględnienia zastrzeżenia, że wysokość tej opłaty nie może przekroczyć 1 zł za godzinę zajęć.

Ustawa z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: ufzo) w treści art. 52 adaptuje dotychczasowe rozwiązania, przyjmując, że rada gminy, ustalając w drodze uchwały wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, nie może ustalić tej opłaty na poziomie wyższym aniżeli 1 zł za jedną godzinę zajęć.

Rodzice mogą być zobowiązani do wnoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat. Takie unormowanie stanowi konsekwencję objęcia dzieci 6-letnich i starszych częścią oświatowej subwencji ogólnej, co stanowi swego rodzaju kompensację ustalonego nakazu. Z tego względu nie istnieje cel normatywny, dla którego rodzice tych dzieci mogliby być zobowiązani do wnoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego.

Opłaty za korzystanie z wyżywienia

Inaczej kształtują się podstawy ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. Założenia, które przyjął ustawodawca, zarówno odnoszące się do rozwiązań legislacyjnych dotyczących stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2017 r., jak i w obecnej rzeczywistości prawnej, odsyłają do odrębnych przepisów, regulujących zasady pobierania opłat za korzystanie z wyżywienia w stołówce szkolnej. W związku z tym należy wyprowadzić wniosek, że wysokość opłat za korzystanie z wyżywienia ustala dyrektor w porozumieniu z organem prowadzącym, przy poszanowaniu zasady, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Dyrektor nie może więc ustalić opłaty w wysokości wyższej aniżeli tzw. wsad do kotła.

Charakter prawny opłat

Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przesądziła w ostateczny sposób o publicznoprawnym charakterze opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Zgodnie z art. 52 ust. 15 ufzo, opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego - przez które na potrzeby ustawy rozumie się:

• przedszkole,

• oddział przedszkolny w szkole podstawowej,

• inną formę wychowania przedszkolnego

- prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z 7 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp). W ten sposób ustawodawca jasno zakomunikował, że opłaty pobierane za korzystanie z wychowania przedszkolnego i opłaty za wyżywienie nie mają waloru świadczenia cywilnoprawnego. Regulacja ta ma charakter przełomowy, właśnie z uwagi na dotychczasowe uznawanie tych opłat za opłaty cywilnoprawne.

Stanowisko MEN

Zapis art. 52 ust. 15 ufzo stał się przyczynkiem do dyskusji i polemik, głównie z uwagi na konsekwencje mające swój wyraz w konieczności wydawania w tego typu sprawach decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie stanowisko zajęło także Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z 1 marca 2018 r. (https://men.gov.pl/ministerstwo/informacje/oplaty-za-publiczne-przedszkola-a-umowy-cywilnoprawne-wyjasnienia-men.html).

Zdaniem MEN…

Powyższe regulacje zawarte w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, określające organy właściwe do ustalania wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i wyżywienie w przedszkolach oraz sposób ustalania tych opłat, należy uznać za odrębne przepisy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz warunków całkowitego lub częściowego zwolnienia z nich ma charakter aktu prawa miejscowego - nie ma zatem zastosowania reguła wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przewidująca ustalanie należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy (tj. niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym), w drodze decyzji właściwych organów.

Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w wysokości określonej we wspomnianej wcześniej uchwale rady gminy (która ustala stawkę godzinową za korzystanie z wychowania przedszkolnego) wynika wprost z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym i aktualizuje się z chwilą rozpoczęcia korzystania z tego świadczenia. Natomiast dyrektor przedszkola, w drodze czynności materialno-technicznych, dokonuje stosownego obliczenia miesięcznej należności wynikającej z liczby godzin, w których dziecko korzystało w danym miesiącu z wychowania przedszkolnego.

Jedynie w przypadku zwolnienia z opłat (całkowitego lub częściowego) rozstrzygnięcie w tym przedmiocie następuje w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo upoważnionego przez niego dyrektora przedszkola (szkoły podstawowej), na podstawie art. 52 ust. 9 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W związku z jednoznacznym rozstrzygnięciem w ustawie o publicznoprawnym, a nie cywilnoprawnym, charakterze przedmiotowych opłat, tym bardziej nie ma podstaw do zawierania przez dyrektorów przedszkoli publicznych umów cywilnoprawnych z rodzicami, określających wysokość i zasady wnoszenia opłat.

Dochodzenie należności budżetowych z tytułu nieuiszczonych opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego następuje na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz.U. z 2017 r. poz. 1201).

Co na to przepisy ustawy o finansach publicznych

Katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zawarty jest w art. 60 uofp. Zalicza się do nich:

• kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych,

• należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego,

• wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych,

• wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych,

• wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych,

• należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności,

• należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe,

• dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw,

• pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Artykuł 60 uofp należy odczytywać łącznie z art. 61 uofp, który przewiduje pobranie dochodów w drodze decyzji administracyjnej. Jak zwraca uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 26 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 163/12): zawarte w tym artykule stwierdzenie "o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej" odnieść należy jedynie do materii związanej z właściwością organów orzekających w tym przedmiocie.

W konsekwencji, art. 61 uofp w części, w jakiej odsyła do odrębnych ustaw, powinien być rozumiany jako ewentualne odrębne (szczególne) wskazanie organów uprawnionych do wydania decyzji, a nie samych podstaw prawnych do jej wydania.

Z regulacji ustawowych, jak też z przedstawionych wyjaśnień prezentowanych w powołanym wyroku wynika, że w sprawach ustalenia wysokości opłat należy wydać decyzje administracyjne. Wątpliwości z ustaleniem wysokości świadczeń mogą wystąpić w sytuacji nieobecności dziecka w przedszkolu, np. z powodu choroby lub sytuacji losowych. Nie ma więc w tym przypadku zastosowania zasada ekwiwalentności świadczeń, właściwa dla sfery stosunków cywilnoprawnych, a stosowana w dotychczasowych rozwiązaniach. W tym zakresie powstaje pytanie, czy istnieje podstawa do pomniejszenia należności o dni nieobecności dziecka - jak sugeruje MEN w prezentowanym wyjaśnieniu. Jak wspomniano wcześniej, wysokość niepodatkowych należności budżetowych ustala się w drodze decyzji administracyjnej, której integralną częścią jest rozstrzygnięcie, konkretyzujące w sposób jasny i niebudzący wątpliwości prawa lub obowiązki strony postępowania (w tym przypadku rodziców). Z decyzji musi więc wyraźnie wynikać, jaka jest wysokość opłaty, którą powinni uiścić rodzice. Brak takiego rozstrzygnięcia jest rażącym naruszeniem prawa, które może prowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Decyzja powinna również określać, za jaki okres należy wnieść opłatę i w jakim terminie.

Na dziś dzień trudno przesądzić, w jaki sposób w praktyce przystąpić do realizacji przepisów. Idąc kierunkiem wykładni literalnej, należy wypełnić obowiązki nałożone przez ustawodawcę, aby nie narazić się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jednocześnie należy podkreślić, że w tej materii zgłaszane są postulaty i uwagi, które być może będą uwzględnione jako wnioski de lege ferenda. 

Podstawy prawne

• art. 52 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203)

• art. 60-67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 62)

• art. 106 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 2203)

• art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 149)

AGATA PISZKO

prawnik, członek stowarzyszenia audytorów wewnętrznych IIA Polska; posiada wieloletnie doświadczenie w zakresie organizacji i zarządzania oświatą