7/2017, data dodania: 23.06.2017 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w praktyce - część II
Wstęp
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponoszona na zasadach określonych w ustawie z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, może dotyczyć szerokiego kręgu osób. Krąg ten obejmuje kierowników jednostek sektora finansów publicznych i ich pracowników, a także osoby działające w imieniu jednostek organizacyjnych niezaliczanych do sektora finansów publicznych. Przez ostatnich pięć lat, jakie upłynęły od istotnych zmian wprowadzonych do tej ustawy w 2012 r., zostało wypracowane jednolite podejście do wielu przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne. Celem dwuczęściowego cyklu poradników jest przedstawienie praktycznego komentarza do każdego artykułu ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, z przywołaniem aktualnego orzecznictwa Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (z lat 2012-2016, z uwzględnieniem orzeczeń wydanych w I kwartale 2017 r.), opublikowanych w centralnej bazie orzecznictwa GKO.
W I części komentarza (PRB 6/2017 r.) zostały omówione przepisy od art. 1 do art. 16 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych.
W części II komentarza są omówione przepisy od art. 17 do art. 41 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, a m.in.:
- znamiona czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych opisane w art. 17-18c tej ustawy,
- sposób ustalania winy i okoliczności ją wyłączające,
- sposób określania czasu popełnienia naruszeń (ze szczególnym uwzględnieniem naruszeń polegających na zaniechaniu działania nakazanego prawem),
- zasady stosowania reguł międzyczasowych,
- kwestie związane z wyłączeniem i niedochodzeniem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
- rodzaje stosowanych kar i zasady ich wymierzania,
- ustalanie okresów przedawnienia dochodzenia odpowiedzialności i zatarcia ukarania.
Dopełnienie całości stanowi dodatek specjalny zawierający zestaw testów kontrolnych, za pomocą których można sprawdzić:
- prawidłowość powierzenia przez kierownika jednostki podległym pracownikom obowiązków, których naruszenie może stanowić dyscyplinę finansów publicznych,
- czy w jednostce nie zostały zaciągnięte zobowiązania bądź dokonane wydatki z przekroczeniem limitów określonych w planie finansowym,
- czy jednostka regulowała po terminie zobowiązania i jakie poniosła z tego tytułu dodatkowe wydatki (odsetki, koszty egzekucji),
- czy jednostka przestrzegała przy przeprowadzaniu inwentaryzacji zasady określające częstotliwość, terminy, metody przeprowadzania inwentaryzacji oraz terminy rozliczania inwentaryzacji,
- prawidłowość ustalania, poboru i dochodzenia należności oraz niedopuszczania do ich przedawnienia,
- prawidłowość wykonywania kontroli wstępnej przez głównego księgowego.
Ponadto w razie konieczności można sprawdzić, czy sporządzane przez kierowników jednostek sektora finansów publicznych, organy nadzorujące jednostki sektora finansów publicznych, organy stanowiące JST i inne wymienione w art. 93 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych zawiadomienia o naruszeniach dyscypliny finansów publicznych zawierają wszystkie niezbędne dane.
I. Zakres przedmiotowy stosowania ustawy o dyscyplinie finansów publicznych
Rozdział ten to kontynuacja komentarza zakresu przedmiotowego ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: ustawa o dyscyplinie finansów publicznych), określającego czyny zabronione zagrożone sankcjami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
1. Art. 17 - Naruszenia zasad regulujących udzielanie zamówień publicznych
Art. 17. 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych:
1) opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję;
2) ustalenie wartości zamówienia publicznego lub jego części, jeżeli miało to wpływ na obowiązek stosowania przepisów o zamówieniach publicznych albo na zastosowanie przepisów dotyczących zamówienia publicznego o niższej wartości;
3) określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub wymaganych od wykonawców środków dowodowych w sposób niezwiązany z przedmiotem zamówienia lub nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia;
4) określenie kryteriów oceny ofert;
5) nieprzekazanie do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub niezamieszczenie w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o zamówieniu, ogłoszenia o ustanowieniu systemu kwalifikowania wykonawców, ogłoszenia o sprostowaniu, zmianach lub dodatkowych informacjach odnośnie do takich ogłoszeń lub ogłoszenia o udzieleniu zamówienia;
5a) niezamieszczenie specyfikacji istotnych warunków zamówienia na stronie internetowej;
5b) łączenie zamówień albo dzielenie zamówienia na odrębne zamówienia publiczne w celu uniknięcia stosowania przepisów o zamówieniach publicznych;
6) niezawiadomienie w terminie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
1a. Działanie lub zaniechanie określone w ust. 1 nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jeżeli:
1) zostało skorygowane w sposób zapewniający zgodność danej czynności i toku postępowania z przepisami o zamówieniach publicznych;
2) nie doszło do udzielenia zamówienia publicznego.
1b. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego:
1) wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych;
2) z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybów udzielenia zamówienia publicznego: negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę.
1ba. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy ramowej:
1) bez przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych;
2) z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybu negocjacji bez ogłoszenia lub trybu zamówienia z wolnej ręki.
1c. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych w inny sposób niż określony w ust. 1, 1b i 1ba, jeżeli miało ono wpływ odpowiednio na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub zawarcie umowy ramowej, chyba że nie doszło do udzielenia zamówienia lub zawarcia umowy ramowej.
1d. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy ramowej w sposób, który mógłby zakłócać konkurencję.
2. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego lub umowy ramowej:
1) bez zachowania formy pisemnej;
2) na czas dłuższy niż określony w przepisach o zamówieniach publicznych lub na czas nieoznaczony, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o zamówieniach publicznych;
3) (uchylony);
4) przed ogłoszeniem orzeczenia przez Krajową Izbę Odwoławczą, z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych.
3. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, określających przesłanki upoważniające do unieważnienia tego postępowania.
4. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezłożenie przez kierownika zamawiającego, członka komisji przetargowej oraz inne osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego po stronie zamawiającego lub mogące mieć wpływ na wynik tego postępowania oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie z tego postępowania.
5. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych.
6. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego lub umowy ramowej z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych.
6a. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego na podstawie umowy ramowej z istotną zmianą warunków udzielenia zamówienia publicznego określonych w umowie ramowej.
7. (uchylony).
Czyny zabronione wymienione w art. 17 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych stanowią naruszenie norm prawa materialnego zawartych w ustawie z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: upzp). W art. 17 komentowanej ustawy dokładnie wymieniono te czynności, które z punktu widzenia ustawodawcy są na tyle istotne w procesie udzielania zamówień publicznych, że należy im się ochrona w postaci zagrożenia nieprzestrzegania reguł ustawowych określających zasady ich przeprowadzania odpowiedzialnością z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Naruszenia zostały podzielone na grupy czynów zabronionych. Ich opis zawiera tabela 1.
Tabela 1. Czyny zabronione z art. 17 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych
| Przepis ustawy o dyscyplinie finansów publicznych | Komentarz |
| Art. 17 ust. 1 i 1a | Czyny zabronione polegają na nieprawidłowym wykonaniu (pkt 1, 2, 3, 4, 5b) lub niewykonaniu (pkt 5, 5a i 6) określonych czynności w przygotowaniu lub przeprowadzaniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Naruszenia te mogą być popełnione przez pracowników jednostki lub inne osoby, którym kierownik jednostki powierzył przygotowanie lub przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Do naruszenia dyscypliny finansów publicznych w tych przypadkach nie dochodzi, jeśli:
|
| Art. 17 ust. 1b i 1ba | Czyny zabronione polegają na udzieleniu zamówienia publicznego (w tym zawarciu umowy ramowej) bez zachowania właściwych procedur. Naruszenia te mogą być popełnione wyłącznie przez osobę udzielającą zamówienia (zawierającą umowę o wykonanie dostaw lub usług, w tym umowę ramową). |
| Art. 17 ust. 1c | Przepis nie wymienia konkretnych czynów zabronionych, ustanawia jedynie ogólną regułę, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest także naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych w inny sposób niż określony w art. 17 ust. 1, 1b i 1ba, jeżeli miało ono wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Na podstawie tego przepisu do odpowiedzialności może być pociągnięta każda osoba, która poprzez swoje działanie bądź zaniechanie dopuściła się naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a więc zarówno kierownik jednostki, jak i działający na podstawie jego upoważnienia pracownicy jednostki lub osoby trzecie. Do naruszenia dyscypliny finansów publicznych w tym przypadku nie dochodzi, jeśli nie doszło do udzielenia zamówienia. |
| Art. 17 ust. 4 i 5 | Czyny zabronione polegają na niezłożeniu wymaganych oświadczeń o wyłączeniu z postępowania przez kierownika zamawiającego, członka komisji przetargowej oraz inne osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego po stronie zamawiającego lub mogące mieć wpływ na wynik tego postępowania, a także niewyłączenie z postępowania osób podlegających wyłączeniu z takiego postępowania. |
| Art. 17 ust. 3 | Czyn zabroniony polega na unieważnieniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów dotyczących przesłanek tego unieważnienia. Do odpowiedzialności może być pociągnięty zarówno kierownik jednostki, jak i działający na podstawie jego upoważnienia pracownicy jednostki lub osoby trzecie. |
| Art. 17 ust. 1d i ust. 2 | Czyny zabronione polegają na zawarciu umowy o zamówienie publiczne lub umowy ramowej z naruszeniem zasad zawierania tych umów (odnoszących się m.in. do ich formy i czasu trwania). Naruszenia te mogą być popełnione wyłącznie przez osobę udzielającą zamówienia (zawierającą umowę o wykonanie dostaw lub usług lub umowę ramową). |
| Art. 17 ust. 6 | Czyny zabronione polegają na wprowadzeniu niedozwolonych zmian do umowy o zamówienie publiczne lub umowy ramowej. Naruszenia te mogą być popełnione wyłącznie przez osobę udzielającą zamówienia (dokonującą zmian umowy o wykonanie dostaw lub usług lub umowy ramowej). |
| Art. 17 ust. 6a | Czyn zabroniony polega na udzieleniu zamówienia publicznego na podstawie umowy ramowej z istotną zmianą warunków udzielenia zamówienia publicznego określonych w umowie ramowej. Naruszenie to może być popełnione wyłącznie przez osobę udzielającą zamówienia. |
2. Art. 17a - Naruszenia zasad udzielania koncesji
Art. 17a. 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy koncesji:
1) z koncesjonariuszem, który nie został wybrany zgodnie z przepisami o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi;
2) z naruszeniem przepisów o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi dotyczących obowiązku publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej albo zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o koncesji lub wstępnego ogłoszenia informacyjnego;
3) której przedmiot lub warunki zostały określone w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji;
4) z innym niż wymienione w pkt 1-3 naruszeniem przepisów o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania o zawarcie umowy koncesji.
2. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy koncesji:
1) bez zachowania formy pisemnej;
2) z pominięciem terminu, w jakim może ona być zawarta, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi;
3) na czas dłuższy niż określony w przepisach o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi;
4) przed ogłoszeniem orzeczenia przez Krajową Izbę Odwoławczą w sprawie odwołania wniesionego w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji.
3. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest unieważnienie postępowania o zawarcie umowy koncesji z naruszeniem przepisów o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi.
4. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zmiana umowy koncesji z naruszeniem przepisów o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi.
5. (uchylony).
6. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewyłączenie z postępowania o zawarcie umowy koncesji osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi.
7. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezłożenie przez osoby wykonujące czynności w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji po stronie zamawiającego lub mogące mieć wpływ na jego wynik oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie z tego postępowania.
8. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi ustalenie szacunkowej wartości umowy koncesji, jeżeli miało to wpływ na obowiązek stosowania przepisów o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, o niższej wartości.
9. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi:
1) łączenie przedmiotu umowy koncesji,
2) dzielenie przedmiotu umowy koncesji,
3) podejmowanie decyzji o zawarciu jednej umowy koncesji lub kilku odrębnych umów koncesji
- w celu uniknięcia stosowania tych przepisów.
10. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi wybranie metody wykorzystywanej do szacowania wartości umowy koncesji w celu uniknięcia stosowania tych przepisów.
11. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi opisanie przedmiotu umowy koncesji.
12. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi określenie kryteriów kwalifikacji.
13. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi określenie kryteriów oceny ofert.
Czyny zabronione wymienione w art. 17a ustawy o dyscyplinie finansów publicznych stanowią naruszenie norm prawa materialnego zawartych w ustawie z 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (dalej: ustawa o koncesji), które z punktu widzenia ustawodawcy są na tyle istotne w procesie udzielania koncesji, że należy im się ochrona w postaci zagrożenia nieprzestrzegania reguł ustawowych odpowiedzialnością z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Podobnie jak w przypadku naruszeń dyscypliny finansów publicznych dotyczących udzielania zamówień publicznych, naruszenia ustawy o koncesji stanowiące naruszenia dyscypliny finansów publicznych można podzielić na 6 grup:
- grupa 1 - zawarcie umowy koncesji z naruszeniem przepisów normujących kwestie związane z postępowaniem o udzielenie koncesji (art. 17a ust. 1),
- grupa 2 - zawarcie umowy koncesji z naruszeniem zasad zawierania tej umowy, odnoszących się m.in. do terminu jej zawarcia, formy i czasu trwania (art. 17a ust. 2),
- grupa 3 - niezłożenie przez osoby wykonujące czynności w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji po stronie zamawiającego lub mogące mieć wpływ na jego wynik oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie z tego postępowania oraz niewyłączenie z postępowania o zawarcie umowy koncesji osób podlegających wyłączeniu (art. 17a ust. 6 i 7),
- grupa 4 - unieważnienie postępowania o zawarcie umowy koncesji z naruszeniem przepisów (art. 17a ust. 3),
- grupa 5 - zmiana umowy koncesji z naruszeniem przepisów (art. 17a ust. 4),
- grupa 6 - wykonanie w sposób niezgodny z przepisami określonych czynności przy przygotowaniu lub przeprowadzaniu postępowania o udzielenie koncesji (art. 17 ust. 8-13).
3. Art. 18 - Naruszenia zasad przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji oraz sporządzania sprawozdań
Art. 18. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
1) zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223, z późn.zm.);
2) niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.
3.1. Naruszenia zasad przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji
Inwentaryzacja - obok prowadzenia ksiąg rachunkowych, wyceny aktywów i pasywów oraz sporządzania sprawozdawczości finansowej - jest jedną z podstawowych dziedzin rachunkowości (art. 4 ust. 3 pkt 3 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości; dalej: uor). Obowiązek jej okresowego przeprowadzania mają wszystkie jednostki należące do sektora finansów publicznych. Inwentaryzacja obejmuje kolejno następujące po sobie czynności prowadzące do ustalenia rzeczywistego stanu składników majątkowych znajdujących się w posiadaniu danej jednostki organizacyjnej, a następnie do zweryfikowania prawdziwości danych zawartych w księgach rachunkowych, dotyczących wielkości poszczególnych aktywów i pasywów jednostki. Czynności te powinny być realizowane w następujących etapach:
- etap 1 - przygotowanie jednostki do inwentaryzacji,
- etap 2 - ustalenie rzeczywistego stanu wszystkich aktywów i pasywów jednostki według stanu na określony dzień (z zastosowaniem odpowiednio dobranej metody: spisu z natury, uzgodnienia sald lub weryfikacji wielkości wykazanych w księgach rachunkowych z dokumentami źródłowymi),
- etap 3 - porównanie stanów ustalonych w drodze inwentaryzacji z danymi zawartymi w księgach rachunkowych,
- etap 4 - ustalenie różnic (nadwyżki, niedobory, szkody), ich wycena i wyjaśnienie przyczyn powstania,
- etap 5 - rozliczenie osób materialnie odpowiedzialnych za stwierdzone niedobory i szkody,
- etap 6 - ujęcie wyników inwentaryzacji w księgach rachunkowych jednostki (w wymiarze ilościowym i wartościowym).
Czyny zabronione z art. 18 pkt 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych - zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z art. 26 i 27 uor - mogą być popełnione we wszystkich jednostkach organizacyjnych sektora finansów publicznych, zobowiązanych do stosowania uor, poprzez:
- zaniechanie wykonania czynności nakazanej przez prawo - zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji, zaniechanie rozliczenia inwentaryzacji,
- działanie niezgodne z prawem - przeprowadzenie inwentaryzacji niezgodnie z art. 26 uor lub rozliczenie inwentaryzacji niezgodnie z art. 27 uor.
Ponadto podane czyny mogą być popełnione na różne sposoby, w zależności od tego, czy naruszone zostały przepisy określające:
- częstotliwość przeprowadzania inwentaryzacji,
- terminy oraz zasady przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji,
- metody przeprowadzania inwentaryzacji.
Zgodnie z orzecznictwem GKO naruszenie opisane w art. 18 pkt 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych dotyczy wszelkich odstępstw od warunków inwentaryzowania wynikających z uor, a więc zarówno w przypadkach niepodjęcia inwentaryzacji, jak i niepełnego jej przeprowadzenia, czy też przeprowadzenia jej w taki sposób, że nie zostanie odzwierciedlony stan rzeczywisty wszystkich składników majątkowych danej jednostki (orzeczenie GKO z 6 marca 2006 r., sygn. akt DF/GKO/Odw.-84/111/2005/733).
W celu prawidłowego rozliczenia inwentaryzacji należy wykonać następujące czynności:
- wycenić wyniki spisu z natury,
- porównać dane ustalone w wyniku spisu z natury, uzgodnienia sald z kontrahentami i weryfikacji sald z dowodami źródłowymi z danymi zawartymi w księgach rachunkowych,
- wyspecyfikować różnice inwentaryzacyjne (w ujęciu ilościowym i wartościowym),
- ustalić przyczyny powstania różnic inwentaryzacyjnych oraz osoby odpowiedzialne za ich powstanie,
- sporządzić protokół z rozliczenia inwentaryzacji, zawierający wnioski co do rozliczenia różnic zatwierdzone przez kierownika jednostki,
- dokonać odpowiednich zapisów w księgach rachunkowych.
3.1.1. Zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji
Czyn zabroniony polegający na zaniechaniu przeprowadzenia inwentaryzacji obejmuje swoim zakresem przypadki, w których w jednostce:
- nie przeprowadzono inwentaryzacji żadnych aktywów i pasywów,
- zaniechano przeprowadzenia inwentaryzacji w odniesieniu do niektórych aktywów lub pasywów.
Tabela 2. Czyny zabronione w zakresie zaniechania przeprowadzenia inwentaryzacji według GKO
| Lp. | Opis znamion czynu zabronionego | Orzeczenie GKO |
| 1. | Zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji z wymaganą częstotliwością bądź w wymaganym terminie na skutek niezarządzenia jej przeprowadzenia przez kierownika jednostki. | Orzeczenie z 20 listopada 2006 r., sygn. akt DF/GKO-4900-65/82/06/1980 i orzeczenie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt BDF1/4900/31/36/14 |
| 2. | Zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji z wymaganą częstotliwością bądź w wymaganym terminie w wyniku niewykonania prawidłowo wydanego zarządzenia kierownika jednostki przez pracowników zobowiązanych do wykonania poszczególnych czynności w ramach inwentaryzacji. | Orzeczenie z 26 maja 2008 r., sygn. akt DF/GKO-4900-17/15/08/675 |
3.1.2. Przeprowadzenie inwentaryzacji niezgodnie z przepisami uor
Czyn zabroniony polegający na przeprowadzeniu inwentaryzacji niezgodnie z przepisami uor jest popełniony wtedy, gdy zostaną naruszone podstawowe zasady przeprowadzania inwentaryzacji uregulowane w art. 26 uor określającym częstotliwość i metody przeprowadzania inwentaryzacji poszczególnych składników aktywów i pasywów, a także inne obowiązki w zakresie przeprowadzania inwentaryzacji.
Tabela 3. Czyny zabronione w zakresie przeprowadzenia inwentaryzacji niezgodnie z przepisami uor według GKO
| Lp. | Opis znamion czynu zabronionego | Orzeczenie GKO |
| 1. | Pominięcie w czasie spisu z natury części składników majątkowych, w sytuacji gdy ich inwentaryzacja była prawidłowo zarządzona przez kierownika jednostki, np. pominięcie spisem części środków trwałych. | Orzeczenie z 27 listopada 2014 r., sygn. akt BDF1/4900/94/96/14 |
| 2. | Przeprowadzenie inwentaryzacji danego rodzaju składnika majątkowego inną metodą niż wskazana w uor, np. przeprowadzenie inwentaryzacji środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, metodą spisu z natury, zamiast metodą porównania danych z ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników. | Orzeczenie z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt DF/GKO/4900/30/28/08/1264 |
| 3. | Przeprowadzenie inwentaryzacji niezgodnie z przepisami uor, np.:
| Orzeczenie z 29 listopada 2007 r., sygn. akt DF/GKO-4900-64/68/07/2818 oraz orzeczenie z 8 października 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.93.2015 |
| 4. | Niewykonanie innych obowiązków w zakresie inwentaryzacji wynikających z przepisów uor, np. niepoinformowanie o wynikach spisu z natury właścicieli środków trwałych użytkowanych przez jednostkę na podstawie umowy użyczenia. | Orzeczenie z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt DF/GKO/4900/30/28/08/1264 |
| 5. | Przeprowadzenie inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. | Orzeczenie z 19 stycznia 2009 r., sygn. akt DF/GKO/4900/51/50/08/1994 |
Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych nieprzestrzeganie przy przeprowadzaniu inwentaryzacji przepisów wewnętrznych zarządzeń lub instrukcji, jeśli nie skutkuje to naruszeniem przepisów uor w zakresie przeprowadzania inwentaryzacji.
3.1.3. Zaniechanie rozliczenia inwentaryzacji lub rozliczenie inwentaryzacji niezgodnie z przepisami
Czynami zabronionymi polegającymi na zaniechaniu rozliczenia inwentaryzacji lub na rozliczeniu inwentaryzacji niezgodnie z przepisami uor są m.in.:
- całkowite lub częściowe (w zakresie określonych aktywów/pasywów) zaniechanie rozliczenia przeprowadzonej inwentaryzacji,
- zaniechanie ujęcia wyników inwentaryzacji w księgach rachunkowych,
- rozliczenie wyników inwentaryzacji i ujęcie ich w księgach rachunkowych niewłaściwego roku obrotowego (w latach następujących po roku obrotowym, za który była przeprowadzana inwentaryzacja).
3.2. Naruszenia zasad sporządzania i przekazywania sprawozdań
Ustawa o dyscyplinie finansów publicznych w art. 18 pkt 2 penalizuje czyny polegające na naruszeniu zasad sporządzania i przekazywania sprawozdań z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania. Sprawozdania te są wymienione w art. 41 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp), który w ust. 1 odwołuje się do procesów określonych w art. 3 uofp, obejmujących w szczególnościo:
- gromadzenie dochodów i przychodów publicznych,
- wydatkowanie środków publicznych,
- finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,
- zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,
- zarządzanie środkami publicznymi,
- zarządzanie długiem publicznym,
- rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.
Rozporządzenia określające zasady sporządzania sprawozdań wydane odpowiednio do tych procesów przedstawia tabela 4.
Tabela 4. Rozporządzenia wydane na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 41 uofp
| Zakres operacji objętych sprawozdawczością według art. 41 ust. 2 uofp | Rozporządzenie Ministra Finansów |
| z 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej |
| Z wykonania planów finansowych w układzie zadaniowym przez państwowe jednostki budżetowe, dysponentów państwowych funduszy celowych, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej oraz państwowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego) | z 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym |
| W zakresie ogółu operacji finansowych, w szczególności w zakresie należności i zobowiązań, w tym państwowego długu publicznego oraz udzielonych poręczeń i gwarancji | z 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych |
Naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie zasad sporządzania i przekazywania sprawozdań z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania obejmują następujące czyny:
- niesporządzenie sprawozdania w terminie (zaniechanie działania nakazanego prawem),
- nieprzekazanie sprawozdania w terminie (zaniechanie działania nakazanego prawem),
- wykazanie w sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej (działanie niezgodne z prawem).
Sporządzenie sprawozdania polega na wypełnieniu odpowiedniego druku zgodnie z instrukcją jego wypełniania, a następnie na jego podpisaniu przez kierownika jednostki i głównego księgowego.
Z orzecznictwa
Wykładnia językowa przedmiotowego przepisu prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż przez pojęcie "sporządzania sprawozdania" należy rozumieć zarówno jego wypełnienie, jak i też jego podpisanie. Bez podpisu osoby uprawnionej do działania za jednostkę, wypełniony formularz stanowi jedynie jego projekt.
Orzeczenie GKO z 7 marca 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.135.2015
Przekazanie sprawozdania polega na jego dostarczeniu w odpowiedniej formie (papierowej lub elektronicznej) adresatowi (odbiorcy) sprawozdania, wskazanemu przez przepisy odpowiedniego rozporządzenia.
W przypadku dokumentów elektronicznych do ich przekazywania stosuje się przepisy ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych. Przekazanie na skrzynkę podawczą odbiorcy sprawozdania powinno nastąpić przed upływem terminu przekazania sprawozdania określonego w odpowiednim rozporządzeniu. Potwierdzenie przyjęcia sprawozdania jest generowane automatycznie.
W przypadku przekazywania sprawozdań w formie papierowej znaczenie słowa "przekazanie" zostało objaśnione w orzecznictwie GKO.
Z orzecznictwa
Rozporządzenie [przypis autora: rozporządzenie o sprawozdaniach w zakresie operacji finansowych] nie definiuje ani pojęcia "przekazanie" sprawozdania, ani pojęcia "złożenie" sprawozdania; nie określa również ani sposobu ani trybu dokumentowania tak "przekazania", jak i "złożenia" sprawozdania. (...) Trafnie Komisja Orzekająca I instancji wskazała, że synonimem słowa "przekazać" jest słowo "wysłać" i że oznacza to, iż sprawozdania mogą być przekazane za pośrednictwem poczty. GKO podzieliła pogląd Regionalnej Komisji Orzekającej, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. (…). Adresaci sprawozdań nie zostali zobowiązani do potwierdzania odbioru sprawozdań, nie został określony tryb i zasady potwierdzania przez adresatów odbioru sprawozdań otrzymywanych przez nich w wersjach: papierowej i elektronicznej (...). O ile potwierdzenie przez adresata odbioru sprawozdania otrzymanego w formie elektronicznej byłoby stosunkowo proste (...), to obowiązek uzyskania potwierdzenia złożenia sprawozdania w formie papierowej prowadziłby do wykluczenia możliwości przekazania sprawozdania drogą pocztową. Nie jest również możliwe zastosowanie proponowanych przez Rzecznika analogii do rozwiązań określonych w innych przepisach, gdyż brak jest ustawowego upoważnienia do takiego działania, jak również nie został wskazany przepis, który powinien być stosowany odnośnie do "sporządzania, przekazywania i złożenia" sprawozdań.
Orzeczenie GKO z 9 czerwca 2011 r.,
sygn. akt BDF1/4900/45/51/RN-15/11/1468
Zarówno sporządzenie sprawozdania, jak i jego przekazanie musi odbyć się w terminie określonym w przepisach stosownego rozporządzenia. Terminy te wskazują graniczne daty (liczby dni) od zakończenia okresu sprawozdawczego, w jakich sprawozdanie ma być przekazane odbiorcy, nie ma osobnych terminów sporządzenia tych sprawozdań. Sprawozdania powinny być więc sporządzone w okresie od zakończenia okresu sprawozdawczego, za jaki sporządzane jest dane sprawozdanie, najpóźniej do dnia oznaczonego jako ostatni dzień, w którym sprawozdanie ma być przekazane odbiorcy.
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zarówno niesporządzenie oraz nieprzekazanie sprawozdań jednostkowych do podmiotów sporządzających na ich podstawie sprawozdania łączne i zbiorcze, jak i niesporządzenie oraz nieprzekazanie do odbiorców sprawozdań zbiorczych i łącznych (i to nawet wtedy, gdy sporządzenie sprawozdania jednostkowego i zbiorczego ciąży na jednej osobie - raz działającej jako kierownik urzędu gminy, a raz jako wójt gminy).
Z orzecznictwa
Niewątpliwie Obwiniony [przypis autora: wójt gminy] mógł i powinien tak zorganizować pracę w podległych mu jednostkach, aby sprawozdania jednostkowe zostały sporządzone w terminie. Najwyraźniej jednak Obwiniony uznał (potwierdza to w składanych wyjaśnieniach), że dopóki sprawozdania zbiorcze przekazywane do RIO są składane w terminie, to niedotrzymywanie terminów i procedur dotyczących sprawozdań jednostkowych (sporządzanych przez jednostki organizacyjne gminy) nie ma znaczenia. Taki pogląd nie zasługuje na uwzględnienie.
Orzeczenie GKO z 8 października 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.106.2015
Wykazanie w sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej polega na wpisaniu w odpowiednie rubryki sprawozdania innych danych liczbowych niż wynikające z odpowiedniej ewidencji.
Z orzecznictwa
Zarzucony Obwinionej czyn polega na wykazaniu w sprawozdaniu budżetowym danych innych niż wynikające z ksiąg rachunkowych. Fakt zgodności lub niezgodności tych danych można ustalić tylko przez porównanie sprawozdania z księgami.
Orzeczenie GKO z 22 listopada 2007 r.,
sygn. akt DF/GKO-4900-62/66/07/2769
Naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na wykazaniu danych niezgodnych z ewidencją księgową jest popełniane z chwilą podpisania sprawozdania przez kierownika jednostki. Popełnienie tego naruszenia jest możliwe wyłącznie przez osobę uprawnioną do reprezentowania jednostki na zewnątrz (kierownika jednostki, zastępcę kierownika jednostki, jeśli w uregulowaniach wewnętrznych został on upoważniony do zastępowania kierownika jednostki w razie jego nieobecności).
Z orzecznictwa
Kolejny argument za przypisaniem odpowiedzialności Obwinionej [przypis autora: będącej zastępcą kierownika jednostki] stanowi treść uchwały (...) w sprawie uchwalenia statutu Gminnego Ośrodka (…). Stosownie do § 10 ust. 2 ww. uchwały kierownik jest odpowiedzialny za działalność Ośrodka, kieruje Ośrodkiem i reprezentuje Ośrodek. W czasie nieobecności Kierownika, jego uprawnienia i obowiązki wykonuje zastępca Kierownika. Tym samym Obwiniona była uprawniona do reprezentacji Gminnego Ośrodka (…) i mogła skutecznie podpisać sprawozdanie Rb-27ZZ, a tym samym powinna odpowiadać za popełnienie zarzucanego jej czynu.
Orzeczenie GKO z 7 marca 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.135.2015
Kierownik jednostki nie może w sposób skuteczny powierzyć podpisywania sprawozdań innym pracownikom jednostki, ponieważ jego kompetencje do reprezentowania jednostki na zewnątrz są niezbywalne. Z tego też względu za wykazanie w sprawozdaniu danych niezgodnych z ewidencją księgową nie może odpowiadać główny księgowy jednostki, skarbnik jednostki samorządu terytorialnego ani inny pracownik jednostki fizycznie wypełniający druk sprawozdania.
Z orzecznictwa
Czynnością karalną jest wykazanie w sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Momentem "wykazania danych", czyli popełnienia czynu jest podpisanie sprawozdania. O wykazaniu danych możemy mówić w momencie, w którym sporządzone sprawozdanie zostaje podpisane przez uprawnione osoby i przekazane właściwym podmiotom.(...)
Do czasu podpisania sprawozdania mamy do czynienia z projektem sprawozdania. Sprawozdanie powstaje w momencie jego podpisania oczywiste jest więc, że za jego treść może odpowiadać wyłącznie osoba je podpisująca. (…). Wykazywanie danych w sprawozdaniach budżetowych jest okolicznością nierozerwalnie związaną z faktem przedstawiania danych w nim zawartych na zewnątrz jednostki. Sprawozdanie budżetowe powstaje z chwilą złożenia na nim podpisu przez kierownika jednostki niezależnie od tego, kto technicznie je sporządził i kto ponad osobę kierownika jednostki podpisał je. Podpis kierownika jednostki na tym sprawozdaniu oraz czynności skutecznego pod względem prawnym przekazania sprawozdania odbiorcy są czynnościami z zakresu reprezentacji jednostki. Przekazywanie sprawozdania zaliczyć należy do czynności z zakresu reprezentacji jednostki, której to czynności nie można skutecznie przekazać innemu pracownikowi (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa103/10). Ustawodawca wyraźnie powierzył czynności dotyczące podpisania sprawozdania osobie mającej kompetencje do działania za jednostkę, co oznacza, że mieszczą się one w zakresie reprezentacji. Zakresu reprezentacji nie można przenieść ani ograniczyć ze skutkiem wobec osób trzecich.
Orzeczenie GKO z 8 grudnia 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.55.2016
Z orzecznictwa
W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VSA/Wa103/10 (...) istnieją poważne wątpliwości, czy wykonywanie czynności penalizowanych art. 18 pkt 2 ustawy koresponduje z treścią art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych regulującego kwestię możliwości powierzenia określonych obowiązków z zakresu gospodarki finansowej pracownikom tej jednostki. WSA w przywołanym wyroku uznał, że sprawozdawczość budżetowa nie jest częścią gospodarki finansowej. Sprawozdawczość znajduje umocowanie w ustawie o rachunkowości oraz w aktach wykonawczych wydanych na podstawie tej ostatniej ustawy, a sprawozdawczość budżetowa - przede wszystkim w ustawie o finansach publicznych i wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych. Wskazane jednak akty prawne normujące kwestie sprawozdawczości budżetowej nie zawierają jednoznacznej podstawy prawnej do powierzenia w drodze upoważnienia podpisywania sprawozdań w zakresie sprawozdawczości budżetowej pracownikom Urzędu.
Orzeczenie GKO z 3 października 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.33.2016
Z orzecznictwa
Należy przypomnieć, że sprawozdanie z procesów obejmujących gospodarkę finansową jednostki jest kreowane przez złożony na stosownym dokumencie podpis kierownika jednostki. Do czasu złożenia tego podpisu można mówić o istnieniu projektu sprawozdania - z reguły przygotowanego przez pracowników działu księgowego jednostki. Skoro sprawozdanie rozpoczyna swój byt prawny w momencie jego podpisania, to jest oczywiste, że za jego treść może odpowiadać wyłącznie osoba je podpisująca. Osoba ta nie ma bowiem obowiązku podpisywania wszystkiego co przygotowały służby księgowe. W realiach niniejszej sprawy Obwiniony przed podpisaniem sprawozdań powinien upewnić się, że są ono zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Skoro tego nie uczynił, a okazało się, że dane wykazane w sprawozdaniach są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, to przypisanie mu winy i odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych musi być uznane za w pełni zgodne z prawem.
Orzeczenie GKO z 12 maja 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.6.2016
Z orzecznictwa
Podpis kierownika jednostki, oraz czynności skutecznego pod względem prawnym przekazania sprawozdania odbiorcy, jak wskazuje utrwalone orzecznictwo GKO i sądów administracyjnych, należą do czynności z zakresu reprezentacji jednostki. Ustawodawca wyraźnie czynności te powierzył osobie, która może działać za jednostkę i w imieniu jednostki. Reprezentacja jest więc przypisana osobie i nie można co do zasady jej przenieść, ograniczyć ze skutkiem wobec osób trzecich. Tylko wyraźny przepis ustawowy mógłby stanowić podstawę powierzenia określonych kompetencji innemu pracownikowi - takich jednak ustawa w zakresie sprawozdawczości budżetowej nie przewiduje.
Orzeczenie GKO z 8 października 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.106.2015
Znamiona czynu zabronionego są wypełnione jedynie w przypadku podania w sprawozdaniu danych niezgodnych z ewidencją księgową. Nie jest penalizowane wykazanie w sprawozdaniu danych niezgodnych ze stanem rzeczywistym, jeśli dane te wynikają z ksiąg rachunkowych.
Z orzecznictwa
Nie dochodzi do naruszenia dyscypliny finansów publicznych zatem, gdy dane zawarte w sprawozdaniu są zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, nawet gdy dane zawarte w ewidencji nie odzwierciedlają rzeczywistości.
Orzeczenie GKO z 15 grudnia 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.140.2015
4. Art. 18a - Zaniechanie prowadzenia audytu
Art. 18a. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaniechanie prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce sektora finansów publicznych do tego zobowiązanej, wskutek niezatrudniania audytora wewnętrznego albo niezawierania umowy z usługodawcą.
Audyt wewnętrzny jest niezależną i obiektywną działalnością, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej (w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce) oraz czynności doradcze.
Audyt, zgodnie z art. 274 uofp, powinien być prowadzony obowiązkowo w: Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstwach, urzędach wojewódzkich, izbach administracji skarbowej, Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, w tym w zarządzanych przez niego funduszach, Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w tym w funduszach zarządzanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Narodowym Funduszu Zdrowia.
Ponadto musi być prowadzony w:
- państwowych jednostkach budżetowych, jeżeli kwota ujętych w planie finansowym jednostki budżetowej dochodów lub kwota wydatków przekroczyła wysokość 40 000 tys. zł,
- uczelniach publicznych, jeżeli kwota ujętych w planie rzeczowo-finansowym przychodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40 000 tys. zł,
- samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, które nie zostały utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli kwota ujętych w planie finansowym przychodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40 000 tys. zł,
- agencjach wykonawczych, jeżeli kwota ujętych w planie finansowym przychodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40 000 tys. zł,
- państwowych funduszach celowych, jeżeli kwota ujętych w planie finansowym przychodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40 000 tys. zł,
- jednostkach samorządu terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40 000 tys. zł,
- w jednostkach w dziale wskazanych przez właściwego ministra kierującego działem, a także w jednostkach podległych Prezesowi Rady Ministrów lub przez niego nadzorowanych oraz jednostkach obsługujących organy podległe Prezesowi Rady Ministrów lub przez niego nadzorowane.
Może być prowadzony także w jednostkach, w których decyzję taką podejmie ich kierownik.
Audyt wewnętrzny prowadzi audytor wewnętrzny zatrudniony w jednostce albo usługodawca niezatrudniony w jednostce, na podstawie umowy o prowadzenie audytu wewnętrznego.
Czyn zabroniony polega na zaniechaniu wykonania obowiązku nakazanego prawem, przy czym odpowiedzialność ta dotyczy jedynie przypadków, gdy zaniechanie prowadzenia audytu jest skutkiem:
- niezatrudnienia audytora,
- niezawarcia umowy o prowadzenie audytu z usługodawcą.
Z orzecznictwa
Do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 18a ustawy, konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) zaniechanie prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce sektora finansów publicznych, 2) niezatrudnianie audytora wewnętrznego albo niezawieranie umowy z usługodawcą, 3) związek przyczynowy pomiędzy okolicznościami wyliczonymi w pkt 1 i 2.
Orzeczenie GKO z 10 listopada 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.49.2016
Jeśli audyt nie jest prowadzony z innych przyczyn niż wymienione w art. 18a ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, zaniechanie takie nie wypełnia znamion czynu zabronionego (innymi słowy nie jest karalne).
Audyt z definicji jest działalnością o charakterze ciągłym (jest prowadzony na podstawie planu audytu). Dla stwierdzenia zaistnienia czynu zabronionego nie ma znaczenia długość okresu, w jakim w jednostce audyt nie był prowadzony.
Z orzecznictwa
Czynem bezprawnym w rozumieniu art. 18a ustawy jest zaniechanie prowadzenia audytu wewnętrznego, niezależnie od czasu, w jakim jednostka sektora finansów publicznych pozbawiona była audytu. Do naruszenia dyscypliny dochodzi zatem wówczas, gdy audyt nie jest prowadzony, w związku z niezatrudnieniem audytora (na podstawie umowy o pracę albo umowy o świadczenie usług). Tym samym znamiona przedmiotowe naruszenia dyscypliny finansowej wypełnia już jeden dzień nieprowadzenia audytu wewnętrznego.
Orzeczenie GKO z 10 listopada 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.49.2016
Z orzecznictwa
Jest niepodważalny fakt, że umowa z nowym audytorem została zawarta dopiero 27 kwietnia 2012 r. z mocą od 1 maja tego roku. W okresie od 11 grudnia 2011 r. do 30 kwietnia roku następnego audyt nie był prowadzony (...). Fakt zaniechania prowadzenia audytu wskutek braku audytora, chociaż czasowo, wypełnia znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 18a ustawy.
Orzeczenie GKO z 23 stycznia 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/84/89/13/RWPD-87018
W przypadku jednostek, w których obowiązek prowadzenia audytu powstaje po przekroczeniu kwoty 40 000 tys. zł odpowiednio dochodów, przychodów lub wydatków, kosztów albo rozchodów, przekroczenie to ustala się na podstawie wielkości planowanych, określonych w planie finansowym jednostki, a w przypadku jednostek samorządu terytorialnego - w uchwale budżetowej.
Z orzecznictwa
Art. 274 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że audyt wewnętrzny prowadzi się także w państwowych jednostkach budżetowych, jeżeli kwota ujętych w planie finansowym jednostki budżetowej dochodów lub kwota wydatków przekroczyła wysokość 40 000 tys. zł. Należy uznać, że zawarte w tym przepisie wyrażenie "kwota wydatków" odnosi się do występującego wcześniej zwrotu "ujętych w planie finansowym". Nie można przyjąć, (...) że chodzi o wykonane wydatki. Nie wynika to wprost z przepisu, a dodatkowo prowadziłoby do paradoksalnych sytuacji, w których planowane wydatki jednostki znacznie przekraczałyby kwotę 40 milionów zł, a obowiązek zawarcia stosownej umowy i prowadzenia audytu powstawałby dopiero po wydatkowaniu środków przekraczających tę kwotę (czyli np. w lutym lub w lipcu).
Orzeczenie GKO z 20 czerwca 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.26.2016
Za zapewnienie warunków niezbędnych do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu wewnętrznego, w tym zapewnienie organizacyjnej odrębności komórki audytu wewnętrznego oraz ciągłości prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce, zgodnie z art. 282 oraz art. 276 uofp, odpowiada:
- kierownik jednostki,
- dyrektor generalny - w urzędzie administracji rządowej, w którym tworzy się stanowisko dyrektora generalnego urzędu,
- wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego - w jednostce samorządu terytorialnego.
Z orzecznictwa
Odpowiedzialność za delikt określony w art. 18a ustawy ponosi kierownik jednostki sektora finansów publicznych jako odpowiedzialny za całość jej gospodarki finansowej (art. 53 ust. 1 ufp oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy). Kierownik jednostki odpowiada, stosownie do art. 276 ufp za zatrudnienie audytora wewnętrznego, a także za zawarcie umowy z usługodawcą, gdy przepisy na to pozwalają.
Orzeczenie GKO z 10 listopada 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.49.2016
5. Art. 18b - Naruszenia zasad wykonywania kontroli wstępnej operacji gospodarczych i finansowych
Art. 18b. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie lub nienależyte dokonanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji, jeżeli miało ono wpływ na:
1) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych;
2) zaciągnięcie zobowiązania niemieszczącego się w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.
Zasady wykonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji są uregulowane w art. 54 uofp. Wykonywanie tej kontroli kierownik jednostki sektora finansów publicznych powierza pracownikowi tej jednostki, zajmującemu stanowisko głównego księgowego (przepisy odnoszące się do głównego księgowego w jednostkach samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio do skarbników tych jednostek). Kontrola z art. 54 uofp jest kontrolą wstępną, co oznacza, że powinna być wykonywana przed zrealizowaniem dyspozycji środkami publicznymi lub mieniem publicznym. Dowodem dokonania przez głównego księgowego kontroli wstępnej jest jego podpis złożony na dokumentach dotyczących danej operacji. Złożenie podpisu przez głównego księgowego na dokumencie - obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo - oznacza, że:
- nie zgłasza on zastrzeżeń do przedstawionej przez właściwych rzeczowo pracowników oceny prawidłowości tej operacji i jej zgodności z prawem,
- nie zgłasza zastrzeżeń do kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów dotyczących tej operacji,
- zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki.
W razie ujawnienia nieprawidłowości w opisanym zakresie główny księgowy powinien zwrócić dokument właściwemu rzeczowo pracownikowi, a w razie nieusunięcia nieprawidłowości - odmówić jego podpisania. O odmowie podpisania dokumentu i jej przyczynach główny księgowy musi niezwłocznie zawiadomić na piśmie kierownika jednostki. Kierownik jednostki może wstrzymać realizację zakwestionowanej operacji albo wydać w formie pisemnej polecenie jej realizacji. W tym drugim przypadku jest on zobowiązany do niezwłocznego zawiadomienia o tym w formie pisemnej:
- dysponenta części budżetowej - w przypadku państwowych jednostek organizacyjnych lub
- zarząd jednostki samorządu - w przypadku samorządowych jednostek organizacyjnych,
uzasadniając realizację zakwestionowanej operacji. W sytuacji gdy polecenie wykonania zakwestionowanej przez głównego księgowego (skarbnika jednostki samorządu terytorialnego) operacji wyda wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa, zawiadamia on organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz właściwą regionalną izbę obrachunkową.
Mimo że w art. 18 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych główny księgowy nie jest wymieniony jako osoba, która może podlegać odpowiedzialności za wymienione w nim czyny zabronione, to przesądza o tym art. 54 uofp.
Z orzecznictwa
Artykuł 18b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych został wprowadzony przez ustawodawcę do systemu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie nowelizacji z 2011 r., właśnie w celu usankcjonowania specjalnej kategorii czynów, których popełnienie można przypisać wyłącznie osobom pełniącym funkcję skarbnika - głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych. Jak wskazuje doktryna i orzecznictwo uzasadniane jest to przede wszystkim jego szczególną rolą w funkcjonowaniu jednostki. Zasada obowiązkowego zatrudniania głównego księgowego należy bowiem do podstawowych reguł wyznaczających reżim prawno-finansowy jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych. Penalizacja zaniedbania określonego w art. 18b ma wyeliminować sytuacje, w których w wyniku zaniedbań głównego księgowego w zakresie wstępnej kontroli kierownik jednostki, będzie podlegać odpowiedzialności za dokonanie wydatku lub zaciągnięcie zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia, wynikającego z kwot określonych w planie finansowym, natomiast odpowiedzialność głównego księgowego sprowadzać się będzie najwyżej do sankcji dyscyplinarnych. Z uzasadnienia nowych regulacji wynika, że w takim przypadku główny księgowy również powinien ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponieważ to jego nieprawidłowe działanie lub zaniechanie w wykonywaniu obowiązków przypisanych mu przez ustawę o finansach publicznych mogło przyczynić się do nieprawidłowości.
Orzeczenie GKO z 28 stycznia 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.160.2015
Czyn zabroniony opisany w art. 18b ustawy o dyscyplinie finansów publicznych może być popełniony poprzez:
- zaniechanie wykonania czynności nakazanej prawem - niedokonanie kontroli wstępnej,
- nieprawidłowe wykonanie czynności nakazanej prawem - nienależyte dokonanie kontroli wstępnej.
Dla wypełnienia znamion czynu zabronionego ważny jest związek między niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem kontroli wstępnej a działaniem kierownika jednostki (lub innej osoby przez niego upoważnionej), polegającym na:
- zaciągnięciu zobowiązania niemieszczącego się w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych lub
- dokonaniu wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.
Związek ten jest określony jako "wpływ", który zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego" PWN oznacza oddziaływanie na kogoś lub coś albo skutek oddziaływania na kogoś lub coś. A zatem czyn karalny zostanie popełniony, jeśli kierownik jednostki zaciągnie zobowiązanie lub zadysponuje wykonanie wydatku publicznego z przekroczeniem planu finansowego jednostki, kierując się przy tym nieprawdziwymi informacjami uzyskanymi od głównego księgowego (który albo nie wykonał wstępnej kontroli, albo wykonał ją nierzetelnie, a mimo to potwierdził na dokumencie fakt jej zgodności z planem finansowym jednostki). Jeśli kierownik jednostki nie zaciągnie zobowiązania albo nie zadysponuje wykonania wydatku publicznego, lub zadysponowany wydatek nie zostanie ostatecznie dokonany, do naruszenia z art. 18b nie dojdzie na skutek niewyczerpania znamion czynu karalnego.
Podobnie jak w przypadku czynów karalnych polegających na zaciągnięciu zobowiązań lub dokonaniu wydatków z przekroczeniem upoważnienia ustalonego w planie finansowym jednostki, dokonanie zmiany planu finansowego po zaciągnięciu zobowiązań lub dokonaniu wydatków nie wyłącza odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z art. 18b ustawy o dyscyplinie finansów publicznych.
Z orzecznictwa
Fakt następczego skorygowania planu finansowego jednostki nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia naruszenia kwalifikowanego zarówno z art. 18b pkt 2, jak i art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Orzeczenie GKO z 7 listopada 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.58.2016
Konstrukcja przepisu art. 54 uofp, który stanowi, że dowodem dokonania przez głównego księgowego kontroli wstępnej i prawidłowości tej operacji jest jego podpis złożony na dokumentach dotyczących danej operacji, obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo, nie zwalnia głównego księgowego z odpowiedzialności za czyny zabronione z art. 18b ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, jeśli doszło do nich na skutek nieprawidłowego wykonania czynności kontrolnych (kontrola dowodów pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym przez pracowników jednostki).
Z orzecznictwa
Istota czynu przypisanego Obwinionej związana jest z odpowiedzialnością głównego księgowego jednostki za potwierdzenie, że zaciągane zobowiązanie mieści się w planie finansowym tej jednostki. To, że złożenie potwierdzenia jest poprzedzane czynnościami pracowników podległych Obwinionej, jest sytuacją typową, która nie uwalnia głównego księgowego od odpowiedzialności. Należy oczekiwać zapewnienia przez głównego księgowego takiej organizacji pracy, wdrożenia mechanizmów weryfikacji albo kontroli, które uczynią zapewnienia składane przez głównego księgowego wiarygodnymi. Przyjęcie odmiennego stanowiska czyniłoby z przewidzianego przez przepisy ustawy o finansach publicznych mechanizmu zapewnienia zgodności z planem finansowym instytucję całkowicie pozorną, której wiarygodność uzależniona byłaby wyłącznie od poprawności wykonania pracy przez osobę niezajmującą stanowiska głównego księgowego.
Orzeczenie GKO z 7 listopada 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.58.2016
6. Art. 18c - Naruszenia zasad wykonywania kontroli zarządczej
Art. 18c. 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jednostce sektora finansów publicznych, jeżeli miało ono wpływ na:
1) uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego;
2) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki;
3) zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych;
4) niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne;
5) udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych;
5a) zawarcie umowy ramowej bez przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych;
6) zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego lub umowy ramowej z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących formy pisemnej umowy, okresu, na który umowa może być zawarta, lub w przypadku wniesienia odwołania, terminu jej zawarcia;
7) niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych;
8) unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych określających przesłanki unieważnienia tego postępowania;
9) zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z koncesjonariuszem, który nie został wybrany zgodnie z przepisami o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi;
10) zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z naruszeniem przepisów o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi dotyczących formy pisemnej umowy, okresu, na który umowa może być zawarta, lub w przypadku wniesienia odwołania na czynność wyboru najkorzystniejszej oferty - terminu jej zawarcia;
11) unieważnienie postępowania o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z naruszeniem przepisów o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi.
12) dokonanie, w zakresie gospodarki finansowej lub w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub przygotowaniu tego postępowania albo w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi, czynności naruszającej dyscyplinę finansów publicznych przez osobę nieupoważnioną do wykonania tej czynności;
13) działanie lub zaniechanie skutkujące zapłatą ze środków publicznych kary, grzywny lub opłaty stanowiącej sankcję finansową, do których stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
2. Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do należności, o których mowa w art. 5 ust. 3.
Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy (art. 68 uofp). Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:
- zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi,
- skuteczności i efektywności działania,
- wiarygodności sprawozdań,
- ochrony zasobów,
- przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania,
- efektywności i skuteczności przepływu informacji,
- zarządzania ryzykiem.
Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej pierwszego stopnia (w jednostce organizacyjnej należącej do sektora finansów publicznych) należy do obowiązków kierownika tej jednostki (art. 69 ust. 1 pkt 3 uofp).
Czyn zabroniony opisany w art. 18c ustawy o dyscyplinie finansów publicznych może być popełniony poprzez:
- zaniechanie wykonania czynności nakazanej prawem - niewykonanie obowiązków z zakresu kontroli zarządczej,
- nieprawidłowe wykonanie czynności nakazanej prawem - nienależyte wykonanie obowiązków z zakresu kontroli zarządczej.
Dla wypełnienia znamion czynu zabronionego ważny jest związek między niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązków z zakresu kontroli zarządczej a zaistnieniem określonych nieprawidłowości w działalności jednostki. Związek ten jest określony jako "wpływ", który zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego" PWN oznacza oddziaływanie na kogoś lub coś albo skutek oddziaływania na kogoś lub coś. A zatem czyn karalny zostanie popełniony, jeśli niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki obowiązków z zakresu kontroli zarządczej będzie miało wpływ na powstanie nieprawidłowości wymienionych w art. 18c ustawy o dyscyplinie finansów publicznych. Dla odpowiedzialności kierownika jednostki z art. 18c ww. ustawy wystarczy udowodnienie wpływu zaniedbania lub niewykonania określonych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej na zaistnienie w jednostce zdarzeń określonych w pkt 1-13 art. 18c ustawy o dyscyplinie finansów publicznych. Nie jest konieczne wykazanie, że w jednostce doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 5, 11, 15, 16, 17, 17a tej ustawy ani tym bardziej poniesienie przez kogokolwiek odpowiedzialności karnej za te naruszenia.
Z orzecznictwa
Zupełnie pozbawiony podstaw prawnych jest zarzut zawarty w odwołaniu, zgodnie z którym przypisanie Obwinionej [przypis autora: będącej kierownikiem jednostki] odpowiedzialności w niniejszej sprawie wymaga wydania orzeczenia o odpowiedzialności głównej księgowej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Z art. 18c ust. 1 pkt 12 ustawy wynika wniosek wprost przeciwny. Przepis ten został wprowadzony właśnie po to, aby w sytuacji, gdy nie jest możliwe ukaranie bezpośredniego sprawcy naruszenia, możliwe było ukaranie kierownika jednostki za zaniedbania w zakresie kontroli zarządczej, które to zaniedbania mogły wpłynąć na możliwość popełnienia naruszenia przez bezpośredniego sprawcę. W zakresie naruszenia określonego w art. 18c ust. 1 pkt 12 ustawy istotne i konieczne jest stwierdzenie wystąpienia znamion przedmiotowych naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Nie ma natomiast możliwości wydania orzeczenia o odpowiedzialności bezpośredniego sprawcy tego naruszenia, gdyż dopuszcza się go osoba "nieupoważniona do dokonania tej czynności".
Orzeczenie GKO z 8 października 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.72.2015
Katalog nieprawidłowości wymienionych w pkt 1-13 art. 18c ustawy o dyscyplinie finansów publicznych jest zamknięty, co oznacza, że odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków z zakresu kontroli zarządczej nie dotyczy ogólnie wszelkich obowiązków, lecz tylko obowiązków, które miały wpływ na powstanie konkretnych nieprawidłowości.
Z orzecznictwa
Obwiniona [przypis autora: będąca kierownikiem jednostki] zaniechała wykonania obowiązku wprowadzenia i stosowania w kierowanej przez nią jednostce przepisów o kontroli zarządczej. Jej zachowanie - w ocenie GKO - z bardzo dużym stopniem prawdopodobieństwa umożliwiło księgowej popełnianie przestępstwa przywłaszczenia środków publicznych. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego (…) pani (…) została uznana za winną tego, że w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r., działając w krótkich odstępach czasu, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, pełniąc funkcję głównej księgowej w Zespole Szkół przywłaszczyła sobie powierzone jej pieniądze w łącznej kwocie 53 635,63 zł na szkodę Gminy, tj. występku wyczerpującego znamiona z art. 284 § 2 kk. (…). Przywłaszczenie, które polega na rozporządzeniu cudzą rzeczą ruchomą (pojęcie to obejmuje także pieniądze), nie może być uznane za dokonanie wydatku w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (…). Przywłaszczenie nie może być uznane za zapłatę, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Nie sposób też przywłaszczenia zakwalifikować do jakiejkolwiek grupy wydatków, o których mowa w art. 124 czy art. 234 ustawy o finansach publicznych. Przywłaszczając sobie środki publiczne główna księgowa nie dokonywała w tym momencie zapłaty za cokolwiek, nie regulowała jakiegokolwiek zobowiązania. Obwiniona przywłaszczyła sobie cudzą rzecz ruchomą, a takie zachowanie nie jest tożsame z dokonaniem wydatku ze środków publicznych. Powyższe ustalenia doprowadziły GKO do przekonania, że przywłaszczenie, wyczerpując znamiona czynu określonego w kodeksie karnym, nie jest równocześnie czynem stanowiącym naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Główna księgowa podniosła odpowiedzialność karną, która jest odpowiedzialnością znacznie dalej idącą niż odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Pewien paradoks polega więc na tym, że gdyby główna księgowa popełniła czyn, który wyczerpywałby przedmiotową stronę naruszenia dyscypliny finansów publicznych komisje orzekające miałyby pełne prawo do orzeczenia o odpowiedzialności Obwinionej [przypis autora: będącej kierownikiem jednostki] za zaniechania w zakresie wykonywania kontroli zarządczej. Skoro jednak główna księgowa popełniła czyn znacznie bardziej społecznie szkodliwy niż naruszenie dyscypliny finansów publicznych, to - z woli ustawodawcy - komisje orzekające nie mogą przypisać Obwinionej odpowiedzialności za wskazane zaniedbania mimo iż brak wykonywania kontroli zarządczej przez Obwinioną - jak można z bardzo dużym stopniem prawdopodobieństwa argumentować - przyczynił się do popełnienia przestępstwa z oczywiście negatywnym skutkiem dla finansów publicznych. Reasumując, czynności głównej księgowej w niniejszej sprawie nie są czynnościami naruszającymi dyscyplinę finansów publicznych, a tym samym nie zostały wypełnione znamiona zarzucanego Obwinionej czynu.
Orzeczenie GKO z 8 października 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.72.2015
Należy przy tym zwrócić uwagę, że choć katalog z art. 18c jest oparty na opisach czynów zabronionych z art. 5, 11, 15, 16, 17, 17a ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, to jednak opisy poszczególnych czynów nie są dokładnie takie same. Różnice między tymi uregulowaniami przedstawia tabela 5.
Tabela 5. Różnice między czynami zabronionymi wymienionymi w art. 5, 11, 15, 16, 17, 17a ustawy o dyscyplinie finansów publicznych a czynami opisanymi w pkt 1-13 art. 18c tej ustawy
| Lp. | Opis nieprawidłowości z pkt 1-13 art. 18c ustawy i odniesienie do art. 5, 11, 15, 16, 17, 17a tej ustawy | Różnice w zakresie przedmiotowym uregulowań |
| 1. | Uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego (odniesienie do art. 5) | Uszczuplenie zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego" PWN oznacza zmniejszenie czegoś, ubytek. W kontekście naruszeń dyscypliny finansów publicznych opisanych w art. 5 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych do uszczuplenia wpływów należnych jednostce organizacyjnej sektora publicznego, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego może dojść w wyniku ich:
|
| 2. | Dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki (odniesienie do art. 11) | Odpowiedzialność może być poniesiona jedynie w przypadku dokonania wydatku powodującego przekroczenie limitu ustalonego w planie finansowym jednostki. Zakres ten został ustalony zgodnie z przypisaniem odpowiedzialności za naruszenie kierownikowi jednostki (kontrola zarządcza pierwszego stopnia), nie obejmuje więc dokonania wydatków bez upoważnienia lub z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego ustawą budżetową lub uchwałą budżetową. Ponadto do zakresu przedmiotowego odpowiedzialności nie weszły nieprawidłowości polegające na dokonaniu wydatków z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. |
| 3. | Zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych (odniesienie do art. 15) | Bez różnic |
| 4. | Niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne (odniesienie do art. 16) | Dla poniesienia odpowiedzialności nie ma znaczenia, czy w wyniku opóźnienia w zapłacie zobowiązań doszło do opłacenia przez jednostkę odsetek za zwłokę, kar lub opłat lub oprocentowania niezwróconych w terminie nadpłaconych należności. |
| 5. Nieprawidłowości w udzielaniu zamówień publicznych (odniesienie do art. 17) Odpowiedzialność jest ponoszona tylko za wybrane nieprawidłowości, stanowiące naruszenia dyscypliny finansów publicznych opisane w art. 17 ust. 1b pkt 1, ust. 1ba pkt 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5. | ||
| 6. Nieprawidłowości w udzielaniu koncesji na roboty budowlane lub usługi Odpowiedzialność jest ponoszona tylko za wybrane nieprawidłowości, stanowiące naruszenia dyscypliny finansów publicznych opisane w art. 17a ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, 3, 4 i ust. 3. | ||
| 7. | Działanie lub zaniechanie skutkujące zapłatą ze środków publicznych kary, grzywny lub opłaty stanowiącej sankcję finansową, do których stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (przepis nie ma zastosowania do należności z tytułu składek, do poboru których są obowiązani: Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego) | Przepis nie ma odniesienia do naruszeń dyscypliny finansów publicznych i może dotyczyć różnych naruszeń prawa materialnego. |
Przepis art. 18c ust. 1 pkt 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych stanowiący, że kierownik jednostki może ponieść odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków z zakresu kontroli zarządczej w sytuacji, gdy czynności naruszającej dyscyplinę finansów publicznych, w zakresie gospodarki finansowej lub w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub przygotowaniu tego postępowania albo w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi, dokona osoba nieupoważniona do wykonania tej czynności, został wprowadzony do ustawy o dyscyplinie finansów publicznych nowelizacją z 2011 r. w celu usunięcia luki prawnej. Luka ta polegała na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, jeśli określona czynność stanowiąca naruszenie dyscypliny finansów publicznych została dokonana przez pracownika, który nie był upoważniony do jej wykonania (albo wcale, albo został upoważniony w sposób nieskuteczny), to za takie naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie można było pociągnąć do odpowiedzialności ani tego pracownika, ani kierownika jednostki (ponieważ to nie on faktycznie popełnił czyn zabroniony). Obecnie za takie czynności odpowiada kierownik jednostki, jeśli zostanie wykazane, że nastąpiło to na skutek zaniedbań w zakresie kontroli zarządczej. Zaniedbania w tym przypadku polegają na nieustaleniu zakresów obowiązków pracowników jednostki oraz na nieudzieleniu bądź nieprawidłowym udzieleniu upoważnień do działania pracownikom jednostki.
Przepis art. 18c ustawy o dyscyplinie finansów publicznych jest jedynym przepisem, w którym zakres podmiotowy odpowiedzialności za określone w nim czyny został wyraźnie ograniczony wyłącznie do kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Stąd nie jest możliwe przypisanie odpowiedzialności za określone w nim czyny innym pracownikom jednostki.
Z orzecznictwa
Zakres podmiotowy przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych [przypis autora: obecnie odpowiednikiem tego przepisu jest art. 18c ust. 1 pkt 1 ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych] został ograniczony jedynie do kierownika jednostki - co przesądza o tym, że osoba pełniąca funkcję głównej księgowej nie może zostać uznana winną naruszenia dyscypliny finansów publicznych w oparciu o ten przepis.
Orzeczenie GKO z 22 października 2007 r.,
sygn. akt DF/GKO-4900-49/53/07/2350
Według orzecznictwa GKO z okresu po nowelizacji z 2011 r. zakres podmiotowy art. 18c ustawy o dyscyplinie finansów publicznych odnosi się tylko i wyłącznie do zaniedbań w kontroli zarządczej pierwszego stopnia, która powinna być zapewniana w jednostce organizacyjnej sektora finansów publicznych przez jej kierownika. Nie dotyczy kontroli zarządczej drugiego stopnia (np. sprawowanej w jednostkach samorządu terytorialnego przez zarząd tej jednostki).
Z orzecznictwa
GKO nie podzieliła natomiast poglądów RKO, iż czyn skwalifikowany z art. 16 ust. 2 ustawy obowiązującej w czasie popełnienia zarzucanego czynu, a w czasie orzekania art. 18c ust. 1 pkt 4 ustawy [przypis autora: ustawy o dyscyplinie finansów publicznych], polegający na nieprzekazaniu według stanu na dzień 30 września 2011 r. z rachunku bankowego budżetu Gminy (…) jej jednostkom budżetowym środków ujętych w ich planach finansowych, przez co doprowadzono do powstawania zobowiązań wymagalnych, w tym wobec ZUS z tytuły składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, tj. zobowiązań wymagalnych w kwocie 40 430,84 zł w Szkole Podstawowej Nr (…), 234 369,51 zł w Szkole Podstawowej (…), 135 377,06 zł w Szkole Podstawowej (…), 342 200,22 zł w Zespole Szkół (…), 37 315,80 zł w Przedszkolu Publicznym (…), mógł być popełniony przez Obwinionego, gdyż zarówno w świetle art. 16 ust. 2 ustawy obowiązującej w czasie popełnienia zarzucanego czynu, jak i w czasie orzekania art. 18c ust. 1 pkt 4 ustawy, czyn taki mógł być popełniony wyłącznie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych, a w tym zakresie Obwiniony działał jako Wójt Gminy. Art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wyraźnie w tym zakresie rozgranicza rolę kierownika jednostki sektora finansów publicznych, jak i Wójta, w związku z tym w powyższym zakresie (…) został uniewinniony.
Orzeczenie GKO z 11 grudnia 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/98/99/14
II. Zasady ponoszenia odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych
W rozdziale 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych zostały zawarte zasady ponoszenia odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Należą do nich zasady:
- określoności czynu,
- odpowiedzialności za czyn zawiniony (z uwzględnieniem okoliczności wyłączających winę, takich jak błąd co do prawa i niepoczytalność),
- niedziałania prawa wstecz,
- priorytetu stosowania ustawy nowej (z odstępstwem dopuszczającym stosowanie ustawy wcześniejszej, jeśli jest względniejsza dla sprawcy czynu),
- ustalania czasu popełnienia naruszenia,
- odpowiedzialności członków organów kolegialnych,
- odpowiedzialności pracowników wykonujących polecenie,
- niezależności odpowiedzialności (w tym możliwości dochodzenia odszkodowania),
- okoliczności wyłączających bezprawność czynu (kwota minimalna, zdarzenie losowe),
- oceny stopnia szkodliwości naruszenia dla finansów publicznych (z wyłączeniem dochodzenia odpowiedzialności za czyny o znikomej szkodliwości).
1. Art. 19 - Podstawowe zasady ponoszenia odpowiedzialności
Art. 19. 1. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia.
2. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
3. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi także osoba, która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych.
4. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do czynów, o których mowa w art. 18c.
Zasady ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostały określone w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych. Są to zasady ponoszenia odpowiedzialności za czyn:
- określony ustawą (tzw. zasada określoności czynu),
- określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia (tzw. zasada niedziałania prawa wstecz),
- zawiniony.
Aby móc przypisać odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zgodnie z tymi zasadami, należy kolejno:
- wykazać, że popełniony czyn w chwili jego popełnienia był jednym z czynów zabronionych określonych w art. 5-18c ustawy o dyscyplinie finansów publicznych,
- sprawca czynu mieści się w katalogu podmiotowym odpowiedzialności określonym w art. 4-4a ww. ustawy,
- naruszenie było zawinione przez sprawcę czynu.
Z orzecznictwa
Zwrot "czynu nie popełniono" określa sytuacje, w której określone zdarzenie nie miało miejsca, albo zaistniałe zdarzenie nie jest czynem w rozumieniu prawa materialnego. Może także oznaczać przypadek, w którym naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostało wprawdzie popełnione, ale nie popełniła go osoba, której postawiono zarzuty. Zwrot "czynu nie popełniono" powinien być rozumiany jako brak zdarzenia faktycznego, wypełniającego znamiona któregoś z naruszeń dyscypliny finansów publicznych wskazanych w art. 5-18c ustawy [przypis autora: ustawy o dyscyplinie finansów publicznych], a w analizowanym przypadku art. 11 i art. 18 pkt 2 ustawy. Brak znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych w czynie (...) zachodzi wówczas, gdy czyn miał miejsce, jednakże nie zawiera wszystkich ustawowych znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Chodzi zarówno o wypełnienie znamion przedmiotowych, jak i podmiotowych w zakresie zawinienia.
Orzeczenie GKO z 10 listopada 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.35.2016
Z orzecznictwa
Badanie kwestii winy nastąpić może dopiero po pozytywnym przesądzeniu, że określonemu zachowaniu przypisać można cechę bezprawności. Główna Komisja Orzekająca podtrzymuje tu pogląd wyrażony we wcześniejszym orzecznictwie (por. orzeczenie GKO z 18 października 2007 r., sygn. akt. DF/GKO-4900-55/59/07/2486). Należy stwierdzić, że przypisanie winy jest oceną, której można dokonać tylko w stosunku do zachowań bezprawnych. Jeżeli zatem organ orzekający uznaje, że zachowanie było zgodne z prawem, nie ma podstaw do analizowania, czy zachowanie to było zawinione. Stwarzać to może bowiem wrażenie, że nawet w sytuacji, gdyby zachowanie było zgodne z prawem, to i tak konieczne byłoby rozpatrywanie kwestii winy.
Orzeczenie GKO z 7 marca 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.142.2015
1.1. Zasada odpowiedzialności za czyn określony ustawą
Zgodnie z zasadą określoności czynu czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych musi być określony przez ustawę w czasie jego popełnienia. Innymi słowy nikt nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które nie jest określone w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych. Przepisy tej ustawy, ustalające zakres przedmiotowy odpowiedzialności, wyliczają enumeratywnie czyny zabronione. Katalog tych czynów jest zamknięty i nie może być rozszerzany w drodze interpretacji.
Z orzecznictwa
Nie każde naruszenie zasad publicznej gospodarki finansowej wynikających z przepisów ustawowych jest zgodnie z wolą ustawodawcy zagrożone odpowiedzialnością z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Katalog czynów karalnych wymieniony w art. 138 uofp z 1998 r. [przypis autora: obecnie w art. od 5 do 18c ustawy o dyscyplinie finansów publicznych] jest katalogiem zamkniętym, w związku z czym przypisanie odpowiedzialności może mieć miejsce tylko w przypadku popełnienia czynu w nim expressis verbis sformułowanego.
Orzeczenie GKO z 21 kwietnia 2005 r.,
sygn. akt DF/GKO/Odw.-107/145/2004/1325
Z orzecznictwa
Powszechnie przyjmowanym w polskiej współczesnej kulturze prawnej celem wykładni jest ustalenie rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w przepisach (...), tak więc prowadzona wykładnia nie może prowadzić do rozszerzenia rzeczywistego zakresu interpretowanej normy.
Orzeczenie GKO z 19 stycznia 2006 r.,
sygn. akt DF/GKO/Odw.-85/112/RN-27/2005/716
Naruszenie dyscypliny finansów publicznych można popełnić poprzez:
- działanie podjęte niezgodnie z przepisami prawa,
- zaniechanie wykonania czynności nakazanej przepisami prawa.
Naruszeniem dyscypliny finansów jest każde jedno działanie lub zaniechanie niezgodne z przepisami prawa materialnego i wyczerpujące znamiona czynu zabronionego, określone w przepisach ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, a nie zespół takich samych czynów popełnionych przez obwinionego, w przypadku popełnienia przez niego kilku lub nawet kilkunastu naruszeń jednej normy prawnej.
Z orzecznictwa
Ustawodawca w art. 11 (zarówno w ust. 1, jak i 2) uondfp posługuje się pojęciem "wydatku" a nie "wydatków". Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest więc dokonanie wydatku ze środków publicznych, a nie wydatków (...). Oznacza to, że w przypadku przypisania odpowiedzialności za szereg wydatków konieczne jest wskazanie tych wydatków w orzeczeniu (chociażby w sposób tabelaryczny). Trzeba także określić czas popełnienia poszczególnych czynów (dokonania poszczególnych wydatków, czy też dopuszczenia do ich dokonania). Jest to niezbędne do prawidłowego ustalenia osób odpowiedzialnych za dokonanie poszczególnych wydatków oraz ewentualnie terminów przedawnienia poszczególnych czynów.
Orzeczenie GKO z 3 lutego 2011 r.,
sygn. akt BDF1/4900/114/126/10/3313
Z orzecznictwa
Ustawa nakazuje ustalić winę i sposób działania sprawcy w odniesieniu do każdego popełnionego czynu, a nie generalnie w stosunku do wielu czynów wyczerpujących znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jest mało prawdopodobne, że obwinieni w każdym przypadku przekroczenia upoważnienia do dokonywania wydatku działali z tych samych pobudek i w tych samych okolicznościach. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie zezwala na łączne przypisywanie winy i umyślności lub nieumyślności działania sprawcy w stosunku do wielu czynów. Każdy z nich musi być pod tym kątem rozpoznany odrębnie. (...) Ewentualne uznanie odpowiedzialności obwinionego będzie wymagało precyzyjnego określenia przypisywanego czynu - szeregu czynów - wraz ze wskazaniem czasu i sposobu ich popełnienia oraz jednoznacznej kwalifikacji prawnej (zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i z uondfp).
Orzeczenie GKO z 12 października 2006 r.,
sygn. akt DF/GKO/Odw-4900-68/85-86/06/2058
Prawidłowe rozróżnienie czynów polegających na działaniu od czynów polegających na zaniechaniu ma znaczenie dla określenia czasu popełnienia czynu oraz jego sprawcy. Nieprawidłowe jest przekształcanie czynów opisanych w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych jako czyny polegające na zaniechaniu działania nakazanego prawem w czyny polegające na działaniu niezgodnym z normą prawną.
Z orzecznictwa
Czyn został wskazany jako złożenie rozliczenia środków unijnych z opóźnieniem, ale stanowił on w swej istocie czyn z zaniechania i tak też jest sformułowany w przepisie penalizującym dane zachowanie, tj. art. 13 pkt 7 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zwanej dalej ustawą. Zachowaniem penalizowanym w tej regulacji jest "niedokonanie w terminie przez otrzymującego lub wykorzystującego środki publiczne lub środki przekazane ze środków publicznych, związane z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, rozliczenia tych środków". Co warte podkreślenia, gdyż często bywa mylnie odczytywane w pracach organów związanych z dyscypliną finansów publicznych - zachowaniem penalizowanym nie jest samo złożenie rozliczenia, a co za tym idzie osobą odpowiedzialną nie jest osoba składająca sprawozdanie czy rozliczenie. Naruszenie polega na zaniechaniu powodującym zwłokę jaka poprzedza złożenie sprawozdania, więc odpowiedzialność ponoszą osoby uprawnione do złożenia sprawozdania i niekorzystające ze swego uprawnienia (niewykonujące obowiązku) mimo upływu terminu do wykonania obowiązków sprawozdawczych. Jest to okoliczność tyle istotna (...), iż wpływa na ustalenie osoby odpowiedzialnej za naruszenie.
Orzeczenie GKO z 25 listopada 2013 r.,
sygn. akt BDF1/4900/59/63/13/RWPD-60425
(podobnie także orzeczenie GKO z 8 czerwca 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.58.2015)
1.2. Zasada niedziałania prawa wstecz
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Oznacza to, że przy ocenie, czy dane działanie lub zaniechanie sprawcy stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, należy odnosić się do stanu prawnego, jaki obowiązywał w chwili popełnienia czynu, czyli nie można pociągnąć nikogo do odpowiedzialności za czyn, który w momencie jego popełniania nie stanowił naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a stał się takim dopiero po jego popełnieniu na skutek zmian wprowadzonych do obowiązujących przepisów.
1.3. Zasada ponoszenia odpowiedzialności za czyn zawiniony
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia, przy czym winy tej nie można jej przypisać, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
Z orzecznictwa
Aby obwiniony mógł odpowiadać za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Komisja Orzekająca musiałaby ustalić, że czyn został popełniony w sposób zawiniony.
Orzeczenie GKO z 1 grudnia 2005 r.,
sygn. akt DF/GKO/Odw.-64/85-86/RN-23-24
Z orzecznictwa
Przypisanie odpowiedzialności wymaga wskazania argumentów przemawiających za możliwością uznania zachowania Obwinionego za zawinione. Należy podkreślić jako sprawę oczywistą, że nie wystarczy wskazanie tylko okoliczności przedmiotowych, wskazujących na zaistnienie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Okoliczności te mają bowiem znaczenie dla ustalenia bezprawności czynu, nie są zaś wystarczające dla określenia zachowania obwinionego jako zawinionego. Jest to istotne o tyle, że - jak stwierdziła Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z 20 stycznia 2014 r. (BDF1/4900/93/98/13/RWPD-95446, opubl. w systemie LEX nr 1527421) - brak możliwości jednoznacznego ustalenia winy uwalnia od odpowiedzialności nawet wówczas, gdy od strony formalnej wypełnione zostały przesłanki czynu określonego w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Orzeczenie GKO z 11 maja 2015 r.,
sygn. akt BDF1/4900/121/128/14; BDF1.4800.45.2015
Z orzecznictwa
Zawinienie jest warunkiem ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Kwestia ta musi być rozważona wprost już w orzeczeniu komisji pierwszej instancji, aby mogła stać się przedmiotem ewentualnej weryfikacji w trakcie postępowania odwoławczego.
Orzeczenie GKO z 18 listopada 2013 r.,
sygn. akt BDF1/4900/71/75/13/RWPD-68488
Z orzecznictwa
Warunkiem ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest to, aby działanie lub zaniechanie wypełniające znamiona deliktów finansowych, określonych w art. 5-18c ustawy, miało charakter zawiniony. Zasadę tę wyraża ust. 2 art. 19 ustawy, zgodnie z którym odpowiedzialność ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. (...) Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. O winie, będącej podmiotową podstawą odpowiedzialności, można mówić wówczas, gdy uzasadnione jest postawienie sprawcy nieprawidłowości zarzutu z popełnienia czynu zabronionego, przy czym zarzut ten oparty jest na możliwości dania posłuchu normie prawnej.
Orzeczenie GKO z 12 listopada 2012 r.,
sygn. akt BDF1/4900/95/95/12/2651
Udowodnienie sprawcy czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych popełnienia go w sposób zawiniony polega na postawieniu mu zarzutu, że w sytuacji gdy obiektywnie rzecz biorąc miał możliwość zachowania się zgodnego z obowiązującą normą prawną, nie uczynił tego. Aby udowodnić winę, należy:
- stworzyć idealny wzorzec osoby kompetentnej, wykonującej w danej jednostce organizacyjnej obowiązki określonego rodzaju (czyli wykazującej się wiedzą i doświadczeniem koniecznym do zajmowania określonego stanowiska w jednostce organizacyjnej bądź do wykonywania określonych obowiązków),
- stwierdzić, że przy zachowaniu należytej staranności przez taką wzorcową osobę w konkretnych okolicznościach, w jakich doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, można było go uniknąć.
Przypisanie winy polega więc na dokonaniu oceny, czy w sytuacji, w jakiej działał sprawca czynu, idealny, wzorcowy pracownik jednostki (osoba) upoważniony do dokonania określonych obowiązków zachowałby się zgodnie z obowiązującym prawem, czy również by je złamał, ponieważ obiektywnie rzecz biorąc nie miał możliwości uniknięcia naruszenia.
Z orzecznictwa
Przede wszystkim subiektywne poczucie winy nie ma zasadniczo znaczenia, ponieważ relacja psychiczna zawsze pozostaje niezbadana do końca i nie jest możliwe jej udokumentowanie w stopniu wystarczającym dla zapewnienia sprawiedliwego i równego dla wszystkich orzekania. Tymczasem zgodnie z art. 19 ust. 2 uondfp odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Problem ten został przez doktrynę prawa rozwiązany w ten sposób, iż konieczne jest przede wszystkim ustalenie elementów zobiektywizowanych (ujemna ocena, zarzucalność), czyli możliwości przypisania negatywnej oceny zachowania Obwinionego wedle kryteriów przeciętnego obserwującego. W orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się na konieczność udokumentowania powinności danego działania oraz możliwości przewidywania istnienia zachowania zgodnego z prawem.
Orzeczenie GKO z 17 października 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.57.2016 orzecznictwa
Nie sposób przypisać sprawcy zamiaru określonego działania, jeżeli inne działanie nie byłoby możliwe i dopuszczalne.
Wyrok NSA z 8 grudnia 1999 r.,
sygn. akt III SA 363-364/99
Z orzecznictwa
Dla przypisania winy kluczowa jest możliwość wskazania prawidłowego wzorca zachowania, a więc z udowodnionych okoliczności musi wynikać, iż w chwili popełnienia czynu istniała możliwość alternatywnego zachowania, które nie naruszałoby prawa i które nie stanowiłoby naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Orzeczenie GKO z 20 stycznia 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/99/103/13/RWPD-129314
Pojęcie winy w odniesieniu do naruszeń dyscypliny finansów publicznych jest oparte na modelu subiektywnym (wina jest cechą sprawcy czynu zabronionego, odpowiada jego stosunkowi do tego czynu).
Z orzecznictwa
Udowodnienie winy sprawcy oznacza m.in. wskazanie określonej świadomości faktycznej i prawnej w czasie popełnienia czynu oraz określonego stosunku sprawcy do popełnionego czynu.
Orzeczenie GKO z 5 czerwca 2008 r.,
sygn. akt DF/GKO/4900/25/23/08/1085
W sytuacji gdy naruszenie zostało popełnione przez kilka osób, stopień zawinienia każdej z tych osób powinien być oceniany indywidualnie.
Jeśli jeden sprawca popełnił kilka - kilkanaście naruszeń, jego winę należy oceniać odrębnie w odniesieniu do każdego naruszenia.
Nie można przypisać winy, jeśli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych (art. 19 ust. 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych).
Zgodnie z definicją podaną w Słowniku PWN przez wykonanie czegoś starannie, w sposób należyty, oznacza wykonanie tego dokładnie, sumiennie, w taki sposób, jak powinno być to wykonane. W procesie przypisywania winy konkretnej osobie wymaganą staranność ocenia się w następującym procesie:
- ustala się wzorzec osoby, typowy dla danego stanowiska w danym typie jednostek, odpowiadający jednostce i osobie obwinionej (np. kierownik jednostki budżetowej, skarbnik gminy, pracownik jednostki sektora publicznego, członek zarządu stowarzyszenia czy fundacji),
- ustala się, w jaki sposób ta wzorcowa osoba wykonywałaby swoje obowiązki, aby można je było uznać za wykonane starannie,
- wzorzec ten porównuje się do działań podjętych przez obwinionego, biorąc pod uwagę okoliczności, w jakich doszło do naruszenia.
Z orzecznictwa
Zgodnie z art. 19 ust. 2 uondfp odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Problem ten został przez doktrynę prawa rozwiązany w ten sposób, iż konieczne jest przede wszystkim ustalenie elementów zobiektywizowanych (ujemna ocena, zarzucalność), czyli możliwości przypisania negatywnej oceny zachowania Obwinionego wedle kryteriów przeciętnego obserwującego. W orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się na konieczność udokumentowania powinności danego działania oraz możliwości przewidywania istnienia zachowania zgodnego z prawem i wtedy zarzut polega na niezachowaniu ostrożności wymaganej w danych okolicznościach.
Orzeczenie GKO z 17 października 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.57.2016
Z orzecznictwa
Podstawowym miernikiem oceny zachowań osób odpowiedzialnych za dobro finansów publicznych jest zachowanie staranności. Obowiązek ten musi być rozpatrywany z punktu widzenia obowiązków na określonym stanowisku czy wykonywanej funkcji.
Orzeczenie GKO z 18 lipca 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.27.2016
Zgodnie z orzecznictwem GKO w praktyce mogą wystąpić różne okoliczności stanowiące o niedochowaniu wymaganej staranności (patrz: tabela 6).
Tabela 6. Niezachowanie należytej staranności w świetle orzecznictwa GKO
| Lp. | Niezachowanie należytej staranności oraz działania, jakie powinny być podjęte, aby uniknąć naruszenia dyscypliny finansów publicznych | Orzeczenie GKO |
| 1. | Nadmierne zaufanie przez kierownika jednostki pracownikom dokonującym czynności związanych z inwentaryzacją oraz przygotowującym sprawozdania - aby uniknąć powstania nieprawidłowości, kierownik jednostki powinien sprawdzać prawidłowość dokonywanych przez pracowników czynności, a nie tylko poprzestać na zaufaniu, że czynności wykonywane przez pracowników zostaną dokonane prawidłowo. | Orzeczenie z 15 czerwca 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.29.2015 |
| 2. | Niewykonanie podstawowych czynności kontrolnych przed podpisaniem list wypłat diet radnych przez wójta gminy i skarbnika gminy nawet w minimalnym zakresie - aby uniknąć naruszenia, wystarczyło zwrócić uwagę, że mimo zmian treści uchwały rady gminy na listach wypłat kwoty diet są takie same jak kwoty wynikające z wyliczeń wynikających z uchwały ustalającej wysokość diet na poziomie 150% podstawy, do tego wystarczyłoby, by obwinieni choć raz dokonali weryfikacji list wypłat, polegającej na porównaniu kwoty wyliczonej diety z treścią uchwały rady gminy odnoszącej się do ustalania wysokości diet radnych obowiązującej w tym czasie. | Orzeczenie z 15 czerwca 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.30.2015 |
| 3. | Niezłożenie wniosku o dokonanie zwiększenia planu wydatków na wynagrodzenia do dysponenta wyższego stopnia w sytuacji, gdy kierownik jednostki zdawał sobie sprawę z tego, że ze względu na przekazanie jednostce do realizacji dodatkowych zadań, z czym wiązało się zwiększenie zatrudnienia, środki zaplanowane na wypłatę wynagrodzeń są niewystarczające - przy czym prowadzone przez kierownika jednostki rozmowy telefoniczne w tej sprawie z kierownictwem jednostki wyższego szczebla nie mogą być uznane za dochowanie wymaganej staranności, ponieważ zmiany planu finansowego jednostki odbywają się w określonym trybie, inicjowanym przez złożenie pisemnego wniosku przez kierownika jednostki do dysponenta środków budżetowych wyższego szczebla. | Orzeczenie z 17 listopada 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.72.2016 |
| 4. | Nieupewnienie się przez obwinioną, po objęciu stanowiska wójta, co do prawidłowości praktyki przyjętej w gminie, że samorządowemu zakładowi budżetowemu przekazywana jest dotacja przedmiotowa, mimo niepodjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie stawek dotacji przedmiotowej - obwiniona jako wójt gminy powinna znać przepisy dotyczące zasad udzielania oraz przekazywania dotacji i przed podpisaniem polecenia przelewu dotacji upewnić się, że postępuje prawidłowo. | Orzeczenie z 10 listopada 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.49.2016 |
| 5. | Nieograniczone zaufanie wójta gminy do służb finansowych, w sytuacji, gdy obwiniona dopiero objęła stanowisko wójta i rozpoczęła współpracę z osobami w nich zatrudnionymi doprowadziło do dokonania wydatku z przekroczeniem upoważnienia zawartego w uchwale budżetowej - aby uniknąć naruszenia obwiniona powinna zachować szczególną ostrożność, zwłaszcza w przypadku obowiązków, których naruszenie wiąże się z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, sprawdzając przed podpisaniem faktury, czy kwota wynagrodzenia w niej wykazana nie przekracza kwoty określonej w zawartej umowie oraz w uchwale budżetowej.
| Orzeczenie z 10 listopada 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.49.2016 |
| 6. | Lekceważący stosunek do przepisów prawa, ograniczających zakres kompetencji wójta gminy do zaciągania zobowiązań do upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej - wójt gminy, zaciągając zobowiązania w ogóle nie przejmował się tym, czy w uchwale budżetowej są zaplanowane środki na dany cel, kierując się przekonaniem, że może zaciągnąć zobowiązanie bo "ma większość w radzie", która w razie potrzeby zmieni plan wydatków. | Orzeczenie z 17 października 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.57.2016 |
| 7. | Powoływanie się przez wójta gminy na nieświadomość tego, że musi złożyć w określonym terminie rozliczenie zaliczkowo przekazanych gminie środków europejskich, w sytuacji gdy wcześniej sam zatwierdził, podpisał i przekazał wniosek o płatność pośrednią, tak więc powinien mieć odpowiednią wiedzę i doświadczenie, które wskazuje na to, że środki otrzymane powinny być rozliczone. | Orzeczenie z 25 listopada 2013 r., sygn. akt BDF1/4900/59/63/13/RWPD-60425 |
| 8. | Powoływanie się przez wójta gminy na to, że nie dochowano terminów przekazywania dochodów pobranych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej do budżetu państwa, ponieważ pracownicy odpowiedzialni za wykonanie tych czynności byli nieobecni z powodu choroby - działanie wójta z wymaganą starannością w takiej sytuacji powinno polegać w szczególności na nasileniu nadzoru i monitorowania wykonywania zadań w celu niedopuszczenia do nieterminowego przekazywania dochodów, w tym na ustaleniu procedur usprawniających wykonywanie tych obowiązków. | Orzeczenie z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt BDF1/4900/98/99/14 |
Za szczególne przypadki interpretacji zasady zachowania wymaganej staranności przez kierowników jednostek sektora finansów publicznych należy uznać sytuacje, w których dochodzi do naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na zaciągnięciu zobowiązania lub dokonania wydatku bez upoważnienia lub z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań (dokonywania wydatków) przez kierownika jednostki, który kierował się przy podejmowaniu decyzji w tym zakresie zaufaniem do głównego księgowego, zobowiązanego do dokonania kontroli wstępnej odpowiednich dokumentów. GKO wskazała w orzecznictwie zarówno, w jakich sytuacjach kierownik jednostki powinien zostać uniewinniony, jak i przypadki, w których ze względu na niezachowanie wymaganej staranności nie może być uniewinniony.
Z orzecznictwa - warunki uniewinnienia
Kluczowym dla rozpoznania sprawy (...) jest fakt uzyskania na każdym dokumencie polecenia dokonania przelewu uprzedniego podpisu głównego księgowego jednostki w połączeniu z procedurami wstępnej kontroli dokonywanych wydatków w postaci narad i zatwierdzania do dalszych prac jedynie tych wydatków, co do których osoba podejmująca decyzje została zapewniona, iż mieszczą się w planie jednostki. Również pozostałe metody i procedury zabezpieczenia poprawności dokonywania wydatków należy ocenić pozytywnie pod względem racjonalnego zarządzania. Te okoliczności dla odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na przekroczeniu upoważnienia do dokonania wydatków, wynikającego z limitów określonych w planie finansowym jednostki, mają znaczenie posiłkowe w tym sensie, iż każą zastanowić się nad kwestią, czy w jakikolwiek sposób kierownik (lub inna osoba zatwierdzająca wydatek) mógł zapobiec przekroczeniu upoważnienia. Procedury zabezpieczające kierownika jednostki przed ryzykiem zaistnienia nieprawidłowości w połączeniu z uzyskaniem podpisu głównego księgowego przed zatwierdzeniem danej operacji do realizacji wskazują, iż nie można przypisać mu winy. Istotą winy jest bowiem zarzucalność danego czynu, przekonanie o nagannym zachowaniu bądź to w formie nieprawidłowego przewidywania skutków bądź w formie niedbałego realizowania obowiązków. Tymczasem stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, podpis głównego księgowego złożony na dokumentach dotyczących danej operacji jest dowodem dokonania przezeń wstępnej kontroli operacji i oznacza m.in. że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Charakter tego przepisu nie jest jednoznaczny. Z jednej strony można uznać, iż wprowadza swoiste domniemanie prawne obowiązujące w relacjach wewnętrznych jednostki. Można również przyjąć, iż stanowi swoiste lex specialis dla przepisów określających zakres podmiotowy odpowiedzialności za dokonanie wydatku z przekroczeniem limitów. Niezależnie jednak od przyjętych konstrukcji fakt uzyskania podpisu głównego księgowego na dokumencie operacji finansowej daje kierownikowi jednostki wiedzę na temat pokrycia danego wydatków w posiadanych środkach. W omawianej sprawie nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby choćby zasugerować kierownikowi, iż przekazana informacja nie odpowiada prawdzie. Jeszcze na początku miesiąca stan wykonania planu wskazywał na istnienie środków na pokrycie wydatku, zastosowane procedury doprowadziły do zapewnienia kierownika, iż zgłaszane są jedynie te wydatki, na które są przeznaczone środki, zaś dokumenty zostały przez księgowego zatwierdzone. Od odpowiedzialności zwalnia dołożenie staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku (art. 19 ust. 2 zdanie drugie ustawy). Przyjęcie, iż kierownik jednostki (ewentualnie inna osoba zatwierdzająca wydatek) miałby w ramach swoich obowiązków kontrolować poprawność czynności objętych zawodowym charakterem pracy głównego księgowego, nawet w przypadku braku sygnałów o takiej potrzebie (wynikających z wcześniejszych sytuacji w jednostce bądź wcześniejszego stanu planu finansowego) byłoby przyjęciem wymogów przekraczających standardy staranności działania, jakie mogą być od kierownika wymagane. Dlatego orzeczenie przypisujące odpowiedzialność Obwinionym nie jest prawidłowe i winno być uchylone.
Orzeczenie GKO z 23 kwietnia 2015 r.,
sygn. akt BDF1/4900/126/133-134/14
Z orzecznictwa - brak podstaw do uniewinnienia
Udowodnienie działania kierownika jednostki w przypadku zaciągania zobowiązania sprowadza się do ustalenia osoby składającej podpis pod treścią umowy lub na dokumencie stanowiącym podstawę do zaciągnięcia zobowiązania (...). Warunkiem przypisania winy jest wskazanie, jakie błędy w procesie decyzyjnym popełnił sprawca. Należy wykazać, że przy dochowaniu należytej staranności było możliwe uniknięcie naruszenia dyscypliny finansów publicznych i następnie odniesienie tych błędów do obiektywnie przyjętego miernika staranności.
Ustalenie, czy dochowano należytej staranności w sytuacji zapewnień ze strony głównej księgowej jednostki o posiadaniu środków na zrealizowanie zobowiązania jest sytuacją szczególną ze względu na ustawowo uregulowane prawa i obowiązki głównego księgowego. Zgodnie z art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych podpis głównego księgowego potwierdza, iż zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Umieszczenie tegoż zapisu po artykule wskazującym na fakt, że za całość gospodarki finansowej jednostki odpowiada kierownik wskazuje, że jest to sytuacja szczególna, w której kierownik ma prawo działać w zaufaniu do głównego księgowego. W zaufaniu lecz nie bezrefleksyjnie, bez ostrożności i nie rezygnując z własnych kompetencji do podejmowania decyzji. Z punktu widzenia GKO oznacza to, iż w przypadku powoływania się na podpis głównego księgowego dla oceny staranności działania po stronie kierownika jednostki, konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy występowały w sprawie jakiekolwiek przesłanki do podjęcia działań w celu dodatkowej weryfikacji posiadania środków na zaciągane zobowiązanie. W (…) sytuacji, gdy układ stanu faktycznego wskazuje, że kierownik powinien dodatkowo sprawdzić rzetelność czynności pracownika winę można mu przypisać. Podejmując decyzję o zawarciu 14 lipca 2015 r. umowy z firmą (…) obejmującą zobowiązanie do wypłaty wynagrodzenia za prace remontowe zniszczonego pożarem obszaru budynku, Obwiniony wiedział, iż nie dokonano zmian w planie finansowym jednostki. Sygnalizując na wcześniejszych etapach zapotrzebowanie na zwiększenie środków wykazał, że wiedział, że bez zwiększenia planu, posiadane środki są niewystarczające. I o ile zrozumiały (choć nieusprawiedliwiony) jest brak pełnej wiedzy dotyczącej kwot posiadanych w danej podziałce klasyfikacji na dzień zawarcia umowy, o tyle powoływanie się na przekonanie, że środki są w pełnej wysokości na zapłatę wynagrodzenia, nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sytuacji nie tylko obiektywnie możliwe ale i wręcz naturalne byłoby zweryfikowanie informacji otrzymanej od głównej księgowej o posiadaniu zabezpieczonych środków na realizację zobowiązania. Wszak, aż do momentu podpisania umowy, Obwiniony wiedział o braku zmian w planie, zatem otrzymane oświadczenie głównej księgowej, jako oczywiście sprzeczne z posiadanymi przezeń informacjami powinno wzbudzić jego wątpliwości. Istotą niedochowania staranności wymaganej od osób odpowiedzialnych za dobro finansów publicznych jest w tej sprawie właśnie ten brak reakcji na sprzeczność posiadanych danych. Z jednej strony wiedza o potrzebie dokonania zmian w planie, z drugiej - informacja o posiadaniu odpowiedniej kwoty w planie, winna skutkować dokonaniem sprawdzenia, która z tych danych jest prawdziwa. Jakikolwiek brak reakcji nie znajduje uzasadnienia i wypełnia znamiona zaniechania w warunkach, w których usprawiedliwione było podjęcie działań.
Orzeczenie GKO z 18 lipca 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.27.2016
2. Art. 20 - Ponoszenie odpowiedzialności przez osoby będące członkami organów kolegialnych
Art. 20. 1. Osoba, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, uczestnicząca w podejmowaniu uchwały zawierającej polecenie lub upoważnienie do popełnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, w przypadku niezgłoszenia sprzeciwu do tej uchwały, odpowiada na zasadach określonych w art. 19 ust. 3.
2. Za zgłoszenie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, uważa się zgłoszenie sprzeciwu do uchwały na piśmie albo ustnie do protokołu, jak również głosowanie przeciwko uchwale w przypadku głosowania imiennego.
Zgodnie z nadrzędną zasadą odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie odpowiadają jednostki sektora finansów publicznych czy ich organy, lecz osoby pełniące odpowiednie funkcje w tych jednostkach i organach. Odpowiednio do tej zasady są ustalone przepisy normujące odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych osób wchodzących w skład organów kolegialnych (art. 4 pkt 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych):
- organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych (np. członkowie: zarządu powiatu - art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zarządu województwa - art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa),
- organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów (np. zarząd spółki prawa handlowego - ustawa z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych).
Odpowiedzialność ww. osób jest skonstruowana odpowiednio do formy, w jakiej podejmowane są decyzje organów kolegialnych - wyrażane w formie uchwał podejmowanych większością głosów ich członków. Przez uczestniczenie w podejmowaniu uchwały uważa się branie udziału w głosowaniu nad tą uchwałą (głosowanie za, głosowanie przeciw, wstrzymanie się od głosowania). Odpowiedzialność osób wchodzących w skład organów kolegialnych dotyczy sytuacji, gdy uczestniczyły one w podejmowaniu uchwały zawierającej polecenie lub upoważnienie do popełnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych i nie zgłosiły wobec tej uchwały sprzeciwu. Przepis art. 20 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych definiuje sprzeciw jako:
- zgłoszenie sprzeciwu do uchwały na piśmie,
- zgłoszenie sprzeciwu do uchwały ustnie do protokołu,
- głosowanie przeciwko uchwale - w przypadku głosowania imiennego (wykluczone jest głosowanie w innej formie, np. poprzez podniesienie ręki, ponieważ w dokumentacji nie odnotowuje się w takim przypadku, kto jak głosował, a więc nie ma możliwości ustalenia, kto dokładnie głosował przeciw uchwale).
Wstrzymanie się od głosu nie stanowi sprzeciwu w rozumieniu ww. przepisu.
Zasady ponoszenia odpowiedzialności ww. osób są takie same jak dla osób, które dopuściły się naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez wydanie polecenia wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych (art. 19 ust. 3 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych).
3. Art. 21 - Czas popełnienia czynu zabronionego
Art. 21. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych uważa się za popełnione w czasie, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był obowiązany. Za czas, w którym sprawca zaniechał działania, uważa się dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić.
Czas popełnienia czynu zabronionego jest ustalany w zależności od tego, w jaki sposób zostało popełnione naruszenie dyscypliny finansów publicznych:
- poprzez działanie w sposób niezgodny z normą prawa,
- poprzez zaniechanie wykonania działania nakazanego przepisami.
3.1. Czas, w którym sprawca działał
W przypadku naruszeń polegających na działaniu uważa się je za popełnione w czasie (dniu), w którym sprawca działał.
Z orzecznictwa
Konieczne jest ustalenie daty naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez określenie dnia, miesiąca oraz roku, w którym doszło do popełnienia poszczególnych czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych (...). Oznaczenie terminu powinno być jednoznaczne.
Orzeczenie GKO z 24 października 2011 r.,
sygn. akt BDF1/4900/91/97/11/2841
Na przykład dla naruszeń wymienionych w przepisach ustawy o dyscyplinie finansów publicznych dniem tym będzie:
- dzień wydania decyzji o umorzeniu, rozłożeniu na raty lub odroczeniu terminu płatności należności - art. 5 ust. 1 pkt 3,
- dzień podjęcia decyzji o przeznaczeniu dochodów pobranych przez jednostkę budżetową na wydatki tej jednostki - art. 7,
- data podpisania umowy o udzielenie dotacji - art. 8 pkt 1,
- data wydania zarządzenia (uchwały) zarządu jednostki samorządu terytorialnego lub zarządzenia kierownika jednostki w sprawie dokonania zmian w budżecie (planie finansowym) - art. 10,
- data opłacenia składek w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia - art. 14,
- data podpisania umowy, z której wynika zobowiązanie pieniężne jednostki sektora finansów publicznych - art. 15,
- data podpisania umowy o udzielenie zamówienia publicznego - art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2,
- data przeprowadzenia spisu z natury niezgodnie ze stanem rzeczywistym - art. 18 pkt 1,
- data podpisania sprawozdania przez kierownika jednostki - art. 18 pkt 2,
- data podpisania nierzetelnego dokumentu przez głównego księgowego - art. 18b pkt 1.
3.2. Czas, w którym sprawca zaniechał działania
Za czas, w którym sprawca zaniechał działania, uważa się dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić.
Z orzecznictwa
W świetle aktualnego brzmienia powołanego przepisu, data popełnienia czynu polegającego na zaniechaniu powinna być oznaczona datą dzienną, nie zaś jako pewien przedział czasu.
Orzeczenie GKO z 11 maja 2015 r.,
sygn. akt BDF1/4900/121/128/14; BDF1.4800.45.2015
Z orzecznictwa
Stosownie do art. 21 zd. 2 ustawy, za czas, w którym sprawca zaniechał działania uważa się dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić. Powyższa regulacja nie pozostawia wątpliwości, iż w przypadku popełnienia naruszeń o charakterze ciągłym ustawodawca wprowadza pewną fikcję polegającą na przyjęciu, iż to naruszenie zostaje popełnione w dniu następującym po upływie terminu, w którym obwiniony powinien podjąć określone działania. (...) GKO jeszcze raz pragnie podkreślić, że w art. 21 zd. 2 ustawy ustawodawca, używając sformułowania "uważa się", wprost dał wyraz, że w przypadku czynów polegających na zaniechaniu działania, określając czas ich popełnienia, należy przyjąć wskazane w tym przepisie uproszczenie. Z woli ustawodawcy "uważa się", że czyn polegający na zaniechaniu działania został popełniony w określonym dniu mimo to że w istocie czyn ten ma charakter ciągły tzn. jest popełniany do dnia podjęcia przez sprawcę działania, do którego był on zobowiązany.
Orzeczenie GKO z 8 października 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.72.2015
Zastosowanie tej reguły nie budzi wątpliwości w przypadku czynów zabronionych, dla których obowiązujące przepisy wyznaczają dokładny termin, w jakim zaniechane działanie powinno być wykonane. Dotyczy to np. naruszeń wymienionych w przepisach ustawy o dyscyplinie finansów publicznych:
- art. 6 pkt 1 - terminy przekazywania dochodów pobranych przez jednostki budżetowe do odpowiedniego budżetu, terminy przekazywania dochodów pobranych przez jednostki samorządu terytorialnego związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej do budżetu państwa,
- art. 6 pkt 2 - terminy przekazania nadwyżki dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku przez oświatowe samorządowe jednostki budżetowe do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, terminy określone w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odprowadzenia nadwyżki środków obrotowych samorządowego zakładu budżetowego do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, termin odprowadzenia nadwyżki środków przez agencję wykonawczą do budżetu państwa,
- art. 8 pkt 2 - terminy rozliczania dotacji udzielonych z budżetu państwa,
- art. 9 pkt 2 - terminy zwrotu dotacji do budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
- art. 14 - terminy odprowadzania składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,
- art. 16 - terminy regulowania zobowiązań określone w przepisach ustawowych, decyzjach administracyjnych, umowach cywilnoprawnych,
- art. 18 pkt 1 - termin, w którym należy przeprowadzić inwentaryzację,
- art. 18 pkt 2 - terminy sporządzania i przekazywania sprawozdań.
W pozostałych przypadkach ustalenie daty popełnienia czynu polegającego na zaniechaniu sprawia poważne problemy praktyczne. Niemniej jednak w orzecznictwie GKO przeważa pogląd, że nawet jeśli przepisy ogólnie obowiązujące nie wskazują dokładnego terminu do wykonania określonych czynności, termin taki należy ustalić, kierując się ogólnymi zasadami wyrażonymi w uofp, które stanowią, że gospodarka finansowa jednostek sektora finansów publicznych powinna być prowadzona w sposób gospodarny, skuteczny i racjonalny. W ten sposób np. GKO przedstawiła zasady ustalania czasu popełniania czynów zabronionych polegających na niedochodzeniu należności.
Z orzecznictwa - czas popełnienia naruszenia polegającego na niedochodzeniu kar umownych
Jak stanowi art. 42 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (...): "Jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania". Uzupełniającą regulację już do samych jednostek samorządu terytorialnego zawiera art. 254 pkt 1) tej ustawy, który stanowi: "W toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej: 1) Ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów". Z powyższych przepisów (a mają one charakter rangi zasad finansów publicznych (...) wynika zatem obowiązek dochodzenia należności przez jednostki sektora finansów publicznych, a w tym konkretnym przypadku przez jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina (…). Oczywiście, przepisy te nie mogą wskazywać konkretnych terminów, gdyż konkretny stan prawny i faktyczny dot. indywidualnej należności może być różny. Z tego stanu prawnego i faktycznego będzie wynikał też pierwszy termin możliwości dochodzenia należności, a terminem naruszenia dyscypliny finansów jest dzień, po upływie terminu, w którym dochodzenie należności powinno nastąpić i wcale nie musi być on wskazany przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli z takiego stanu faktycznego i prawnego zachodziłaby wątpliwość, co do wskazania konkretnego dnia, czego w przypadku zaniechań wymaga art. 21 ustawy, to należy kierować się w zakresie kar umownych tezą wskazaną w orzeczeniu GKO z 29.10.2012 r. wynikającą z akt sprawy o sygnaturze BDF1/4900/92/2423, że można dochodzić odpowiedzialności od pierwszego dnia, kiedy zaczyna się okres, gdy można dochodzić zwrotu kar umownych, a nie dopiero gdy minie okres przedawnienia wymagania roszczenia. Niniejsze orzeczenie GKO potwierdza tę tezę, zgadzając się z oceną prawną strony oskarżycielskiej II instancji, że w niniejszej sprawie jest to dzień 16.09.2011 r., to jest data upływu dwu dni po doręczeniu oświadczenia o odstąpieniu od umowy - 15.09.2011 r., należało podjąć działania zmierzające do dochodzenia należności. Bezwzględnie nie może być to dzień przedawnienia roszczenia, gdyż jest wówczas popełniany zupełnie inny czyn, to jest czyn z art. 5 ust. 3 ustawy.
Orzeczenie GKO z 20 lutego 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/82/87/RN-22/13/RWPD-83732
Czas popełnienia naruszenia polegającego na niedochodzeniu należności cywilnoprawnych (patrz orzeczenie GKO z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt BDF1/4900/68/73/RN-20/13/RWPD-85664, cytowane w części I komentarza, w rozdziale 6.4. Ustalenie czynu zabronionego oraz czasu jego popełnienia).
Szczególnym przypadkiem z punktu widzenia czasu popełnienia naruszenia jest naruszenie z art. 16 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych polegające na niewykonaniu w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat. Czyn ten, zgodnie z art. 21, uważa się za popełniony następnego dnia po upływie terminu zapłaty zobowiązania i od tego dnia liczy się termin przedawnienia jego karalności. Jednak do czasu zapłacenia przez jednostkę sektora finansów publicznych odsetek za zwłokę (kar lub innych opłat) znamiona tego czynu nie są wypełnione, a więc nie można złożyć zawiadomienia bądź wniosku o ukaranie. W praktyce zdarza się, że termin przedawnienia karalności takich czynów (wynoszący 3 lata od dnia ich popełnienia) upływa zanim jednostka opłaci odsetki (kary, opłaty).
Precyzyjne ustalenie czasu popełniania naruszenia polegającego na zaniechaniu wykonania czynności nakazanej prawem ma kluczowe znaczenie dla ustalenia osoby odpowiedzialnej za jego popełnienie. Poza tym według czasu popełnienia naruszenia polegającego zarówno na działaniu, jak i zaniechaniu ustala się:
- czy w ogóle doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych (poprzez ustalenie, czy w czasie gdy sprawca działał lub zaniechał działania, czyn ten stanowił czyn zabroniony),
- jakie przepisy (zgodnie z tzw. regułami międzyczasowymi) powinny być stosowane w czasie orzekania,
- czy doszło do przedawnienia karalności czynu,
- czy sprawca czynu działał w warunkach ponownego naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
4. Art. 22 - Uchylony (wina umyślna i nieumyślna)
Przepis art. 22 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych został uchylony w ramach nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie 11 lutego 2012 r. Uchylenie wiązało się ze zmianą pojęcia zawinienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, gdzie zrezygnowano z rozróżniania sposobu popełnienia czynu zabronionego w sposób umyślny lub nieumyślny.
5. Art. 23 - Okoliczności wyłączające winę
Art. 23. 1. Nieświadomość tego, że działanie lub zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie wyłącza odpowiedzialności, chyba że nieświadomość była usprawiedliwiona.
2. Nie popełnia naruszenia dyscypliny finansów publicznych osoba, która z powodu choroby psychicznej lub innego zakłócenia czynności psychicznych nie mogła w czasie czynu rozpoznać jego znaczenia lub pokierować swoim postępowaniem.
3. Przepisu ust. 2 nie stosuje się, gdy zakłócenie czynności psychicznych zostało spowodowane wprawieniem się w stan nietrzeźwości lub odurzenia w wyniku własnego działania.
Do okoliczności wyłączających winę (a więc powodujących, że nie można przypisać odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jego sprawcy) należą:
- błąd co do prawa,
- niepoczytalność.
5.1. Błąd co do prawa
Odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest ponoszona za popełnienie czynu bezprawnego, czyli w sytuacji gdy na skutek działania lub zaniechania sprawcy zostaje naruszona określona norma prawa materialnego. Nieświadomość tego, że działanie lub zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie wyłącza odpowiedzialności sprawcy tego czynu, chyba że nieświadomość ta była usprawiedliwiona.
Z usprawiedliwioną nieświadomością bezprawności działania (błędem co do prawa) mamy do czynienia wtedy, gdy sprawca dopuszcza się naruszenia dyscypliny finansów publicznych, pozostając w błędnym przekonaniu, że podjęte przez niego działanie lub zaniechanie jest legalne. Przekonanie to musi być usprawiedliwione, przy czym nie dopuszcza się powoływania przez sprawcę naruszenia na nieznajomość obowiązujących przepisów. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada, że nieznajomość prawa szkodzi. Zasada ta jest konsekwentnie stosowana w odniesieniu do osób dysponujących środkami publicznymi.
Z orzecznictwa
Od kierownika jednostki można i należy wymagać znajomości przepisów dotyczących gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych. Osoby na kierowniczych stanowiskach odpowiedzialne za gospodarkę finansową, aby móc wymagać i kontrolować działania podległych pracowników, powinny wpierw same wykazywać się niezbędną wiedzą i posiadać orientację prawną w podstawowych uregulowaniach prawnych obowiązujących daną jednostkę.
Orzeczenie GKO z 8 listopada 2010 r.,
sygn. akt BDF1/4900/86/97/10/2361
Z orzecznictwa
Nieświadomość tego, że działanie lub zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie wyłącza odpowiedzialności, chyba że nieświadomość była usprawiedliwiona. Obwiniony wskazuje, że był przekonany o tym, iż jego działanie jest zgodne z prawem, gdyż w kierowanej przez niego jednostce praktyka dokonywania wydatków przekraczających w danym momencie plan była stosowana od lat i żaden organ kontrolujący działalność finansową jednostki nie stwierdzał w tym zakresie nieprawidłowości. Obwiniony, mając zaufanie do tej praktyki, kontynuował - po objęciu stanowiska kierownika - sposób dokonywania wydatków z przekroczeniem planu finansowego. Po zrealizowaniu tych wydatków - pod koniec danego miesiąca - Obwiniony dokonywał stosownych przeniesień wydatków i doprowadzał do zgodności planu finansowego ze zrealizowanymi wydatkami. Składając powyższe wyjaśnienia Obwiniony jednocześnie przyznaje, że obejmując stanowisko kierownika jednostki nie zapoznał się z podstawowymi przepisami regulującymi gospodarkę finansową jednostek sektora finansów publicznych. (...) Obowiązkiem Obwinionego wynikającym z przyjęcia przez niego funkcji kierownika było zapoznanie się z regulacjami prawnymi dotyczącymi prowadzenia gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych. Obowiązku tego Obwiniony nie wykonał, gdyż ufał, że stosowana w jednostce praktyka jest zgodna z prawem. Należy podkreślić, że gdyby Obwiniony zapoznał się z podstawowymi regulacjami prawnymi dotyczącymi gospodarki finansowej, to nie miałby najmniejszych trudności z ustaleniem, iż stosowana w jednostce praktyka narusza prawo. Mając na uwadze powyższe, teza, iż nieświadomość Obwinionego była usprawiedliwiona nie zasługuje na aprobatę i tym samym art. 23 ust. 1 ustawy nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania.
Orzeczenie GKO z 6 listopada 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/82/85/14
Z orzecznictwa
Swoim działaniem Obwiniona niezgodnie z zasadami określonymi przez Radę Gminy dokonała wypłaty diet, przyjmując, że ma odrębną podstawę do wypłaty tych diet na podstawie własnego zarządzenia, dokonując w konsekwencji wypłaty tych należności bez żadnej podstawy prawnej. Nie ma także w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 23 ustawy, ponieważ jeżeli Obwiniona działała w błędzie, to w żadnym wypadku nie był to błąd usprawiedliwiony w szczególności, że od kierowników jednostek winno się wymagać wysokiej świadomości prawa, w szczególności, że urzędy im podległe dysponują komórkami organizacyjnymi, które mogą rozstrzygać ewentualne wątpliwości w zakresie stosowania prawa. Pomimo powyższego Obwiniona błędnie zinterpretowała § 1 uchwały (...) w sprawie diet radnych (...) oraz należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych krajowych i zagranicznych przysługujących radnym (…) w związku z zarządzeniem (…) w sprawie powołania Gminnej Komisji (…), trudno zatem mówić w tym o usprawiedliwionej nieświadomości skoro nie dochowała należytej staranności w zakresie prawidłowego stosowania prawa wymaganej od kierownika jednostki.
Orzeczenie GKO z 7 grudnia 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.126.2015
Z orzecznictwa
Nieprawidłowa interpretacja przepisów prawa, w szczególności niepotwierdzona przez właściwe do tego organy, nie może uzasadniać działania niezgodnego z prawem.
Orzeczenie GKO z 19 października 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.105.2015
O usprawiedliwionej nieświadomości bezprawności działania można mówić tylko w szczególnych sytuacjach wskazujących na to, że sprawca czynu nie mógł zaznajomić się z przepisami prawa nie ze swojej winy.
Z orzecznictwa
Błąd co do prawa może usprawiedliwiać niejasna lub błędna redakcja przepisu uniemożliwiająca jego zrozumienie i stosowanie, częste i liczne zmiany, vacatio legis na tyle krótkie, że zapoznanie się z brzmieniem nowych regulacji prawnych było w praktyce niemożliwe oraz przynależność naruszonego przepisu prawa do gałęzi prawa o charakterze specjalistycznym.
Wyrok NSA z 10 października 2002 r.,
sygn. akt III SA 3515/00
O tym, czy w danej sprawie nieświadomość bezprawności czynu była usprawiedliwiona, decydują konkretne okoliczności towarzyszące popełnieniu danego czynu o charakterze obiektywnym. Oznacza to, że nieświadomość konkretnego sprawcy czynu może zostać usprawiedliwiona, jeśli postawiony na jego miejscu idealny, wzorcowy dysponent środków publicznych również nie byłby w stanie rozpoznać bezprawności swojego zachowania.
Z orzecznictwa
Spór toczy się natomiast wokół oceny, czy Wójt Gminy (…) posiadał upoważnienie od Rady Gminy do zaciągania zobowiązań na 2015 r. i 2016 r. wynikające z uchwał budżetowych, bądź z uchwał o wieloletniej prognozie finansowej (…). Z projektu uchwały w sprawie WPF na lata 2013-2016 wynika upoważnienie dla Wójta do zaciągania zobowiązań w danym roku budżetowym z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i gdy termin zapłaty upływa w następnym roku do łącznej kwoty 2 000 000 zł (...). W aktach sprawy znajduje się także protokół Sesji Rady Gminy (…) z 24 i 25 stycznia 2013 r., (…), z którego wynika, że w porządku obrad w punkcie 9 zostało przewidziane omawianie projektu WPF Gminy (…) na lata 2013-2016 wraz z odczytaniem opinii RIO w Warszawie, w tym zakresie. Z protokołu wynika również, że projekt uchwały nie został zmieniony w części dotyczącej upoważnienia dla Wójta do zaciągania zobowiązań do 2016 r. Projekt uchwały poddano pod głosowanie i większością głosów został on przyjęty (…). Dołączona na karcie 294 do akt sprawy przedmiotowa uchwała nie zawiera jednak w treści upoważnienia dla Wójta do zaciągania zobowiązań do łącznej kwoty 2 000 000 zł. Ustalony stan faktyczny prowadzi do wniosku, że w obrocie prawnym nie istniała uchwała, która dawała prawo Wójtowi do podpisywania zobowiązania na lata 2014-2016. Należy więc zgodzić się (...), że podpisując przedmiotową umowę Obwiniony zaciągnął tą umową zobowiązanie na lata 2015-2016 bez stosownego upoważnienia Rady Gminy (…). Skład Orzekający GKO na tle stwierdzonego stanu faktycznego wziął jednak pod uwagę okoliczności, w jakich doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Okoliczności te ujawniają, że Wójt posiadający informację na temat treści projektu uchwały Rady Gminy oraz znając opinię RIO w Warszawie, w tej kwestii, a także znając przebieg sesji, na której był omawiany przedmiotowy projekt, miał prawo przypuszczać, że udzielone mu zostało upoważnienie do zaciągania zobowiązań w latach następnych. (...). Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie może świadczyć o tym, że z przyczyn obiektywnych Obwiniony działał w warunkach usprawiedliwionej nieświadomości.
Orzeczenie GKO z 12 grudnia 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.122.2015
5.2. Niepoczytalność
Drugą po błędzie co do prawa okolicznością wyłączającą winę jest niepoczytalność będąca wynikiem przyczyn wymienionych w art. 23 ust. 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych:
- choroby psychicznej (stwierdzonej orzeczeniem lekarskim, np. schizofrenii, choroby afektywnej dwubiegunowej, depresji),
- innego zakłócenia czynności psychicznych (stwierdzonego w opinii biegłych odnośnie do wystąpienia u sprawcy zakłóceń psychicznych wywołanych przez różne schorzenia występujące u sprawcy, takie jak np. nowotwory lub uszkodzenia mózgu w wyniku doznanych urazów bądź wywołanych przez zażywane przez sprawcę leki).
Aby sprawca naruszenia dyscypliny finansów publicznych mógł zostać uwolniony od odpowiedzialności za swój czyn w wyniku uznania go za niepoczytalnego, musi wykazać, że:
- choroba psychiczna lub inne zakłócenie czynności psychicznej wystąpiły u niego w czasie popełnienia czynu,
- choroba lub zakłócenie czynności psychicznych spowodowały, że w czasie popełniania czynu nie mógł rozpoznać jego znaczenia lub pokierować swoim postępowaniem,
- zakłócenie czynności psychicznych, na które powołuje się sprawca, nie było spowodowane jego własnym działaniem (np. dobrowolnym zażyciem narkotyków lub innych środków odurzających - tzw. niepoczytalność zawiniona - art. 23 ust. 3 ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych).
6. Art. 24 - Zasady prawa międzyczasowego
Art. 24. 1. Jeżeli w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia tego naruszenia, stosuje się ustawę nową, z tym że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy.
2. Jeżeli według nowej ustawy określone działanie lub zaniechanie objęte orzeczeniem nie stanowi już naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ukaranie ulega zatarciu z mocy prawa.
Zasady (reguły) prawa międzyczasowego określają sposób postępowania w sytuacjach, gdy między czasem popełnienia czynu a czasem orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych doszło do zmiany przepisów mających wpływ na sytuację obwinionego.
Reguły prawa międzyczasowego wynikające z art. 24 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych dotyczą zmian:
- przepisów ustawy o dyscyplinie finansów publicznych,
- ustaw szczególnych zawierających przepisy prawa materialnego, określające reguły ustalania, poboru i egzekucji należności stanowiących środki publiczne oraz gospodarowania nimi w jednostkach sektora finansów publicznych,
- rozporządzeń wydanych na podstawie tych ustaw,
- aktów prawa miejscowego.
Zmiany przepisów, które powinny być brane pod uwagę, odnoszą się zarówno do zmian całościowych (uchylenie ustawy, rozporządzenia i wprowadzenie nowego), jak i do zmian częściowych, zmieniających tylko określone normy prawne.
ZASADA 1
Pierwsza z zasad prawa międzyczasowego stanowi, że w przypadku zmiany przepisów w okresie, jaki upływa między popełnieniem czynu a orzekaniem w tej sprawie, w czasie orzekania stosuje się ustawę nową, z tym że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy.
Z orzecznictwa
Ocena stanu prawnego z punktu widzenia przepisów art. 24 ust. 1 uondfp, dokonana przez Regionalną Komisję Orzekającą, jest prawidłowa. Zarówno w czasie popełnienia naruszenia, jak i w czasie orzekania przez RKO, obowiązywały te same przepisy dotyczące przypisanego Obwinionemu czynu, w szczególności art. 18 pkt 1 uondfp oraz art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości. W związku z tym do oceny popełnionego czynu RKO słusznie zastosowała przepisy obowiązujące w czasie orzekania, gdyż stan prawny obowiązujący w chwili popełnienia czynu nie był względniejszy dla Obwinionego.
Orzeczenie GKO z 26 czerwca 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/31/36/14
Organ orzekający w związku ze stosowaniem art. 24 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych ma obowiązek:
- ustalenia stanu prawnego obowiązującego w czasie popełnienia czynu i w czasie orzekania,
- stwierdzenia, czy między czasem popełnienia czynu a czasem orzekania zaszły zmiany w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych oraz we wszystkich aktach prawnych, które dotyczą danego naruszenia,
- w przypadku gdy doszło do zmian przepisów - ustalenia, które z nich są względniejsze (łaskawsze, łagodniejsze, korzystniejsze) dla sprawcy.
Z orzecznictwa
Ustawa względniejsza dla sprawcy to taka, która stwarza możliwości korzystniejszej dla interesów obwinionego oceny czynów, skutkując tym samym przyjęciem mniej surowych reguł odpowiedzialności lub zastosowaniem mniej dotkliwych sankcji. Na pojęcie ustawy względniejszej mogą się składać różne okoliczności, które należy każdorazowo oceniać. Mogą do nich należeć użyte w ustawach pojęcia umyślnego lub nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, czy też możliwości, jakie te przepisy dają, co do oceny pod kątem łagodniejszej kary.
Orzeczenie GKO z 22 czerwca 2015 r.,
sygn. skt BDF1.4800.63.2015
Analiza w powyższym zakresie odnosi się do całych zmienionych aktów prawnych i do konkretnego sprawcy i popełnionego przez niego naruszenia.
ZASADA 2
Druga zasada prawa międzyczasowego ma zastosowanie do spraw, w których zostało już wydane orzeczenie. Zgodnie z nią, jeżeli według nowej ustawy określone działanie lub zaniechanie objęte orzeczeniem nie stanowi już naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ukaranie ulega zatarciu z mocy prawa. W praktyce zatarcie ukarania na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych następuje z dniem wejścia w życie nowej ustawy i powoduje:
- zaniechanie wykonania kary w całości lub w części, w jakiej do dnia zatarcia ukarania nie została wykonana,
- uznanie faktu ukarania za niebyłe.
7. Art. 25 - Zbieg odpowiedzialności za czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Art. 25. 1. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od odpowiedzialności określonej innymi przepisami prawa, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.
2. W razie wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo wykroczenie skarbowe, o czyn stanowiący równocześnie naruszenie dyscypliny finansów publicznych, postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zawiesza się do czasu zakończenia postępowania karnego, postępowania w sprawie o wykroczenie albo postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe.
3. W razie prawomocnego skazania za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo wykroczenie skarbowe, będące równocześnie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlega umorzeniu.
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od innych rodzajów odpowiedzialności wynikających z obowiązujących przepisów prawa (art. 25 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych). Oznacza to, że:
- ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie wyklucza poniesienia przez sprawcę czynu konsekwencji na podstawie innych przepisów (np. odnoszących się do odpowiedzialności odszkodowawczej z ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny; dalej: k.c. lub odpowiedzialności pracownika za szkodę wyrządzoną pracodawcy na podstawie ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy; dalej: k.p.),
- uniewinnienie od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie oznacza automatycznie zwolnienia danej osoby z odpowiedzialności na podstawie innych przepisów (np. z odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie obowiązków pracowniczych czy odpowiedzialności odszkodowawczej z k.c lub k.p.).
Z orzecznictwa
Nie istnieje przepis, który dawałby podstawę do niewszczynania postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych lub umorzenia postępowania już wszczętego, w sytuacji kiedy doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na zaniedbaniu obowiązków w zakresie nadzoru, w wyniku którego dopuszczono się zwłoki w regulowaniu zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych powodującej uszczuplenie środków publicznych wskutek zapłaty odsetek za opóźnienie w zapłacie, a sprawca tego czynu - ze względu na odpowiedzialność materialną, jaką ponosi na mocy przepisu art. 114 Kodeksu pracy - naprawił powstałą szkodę przez wpłatę na rachunek pracodawcy (w tym przypadku - jednostki sektora finansów publicznych) kwoty odpowiadającej wartości powstałej szkody.
Orzeczenie GKO z 10 lutego 2003 r.,
sygn. akt DF/GKO/Odw.-133/169/2002
Z orzecznictwa
W aktach sprawy znajduje się "Informacja o wymierzeniu kary porządkowej" Pani (...) (pismo Zastępcy Prezydenta Miasta (...) z 24 listopada 2006 r.), z którego wynika, iż została ona ukarana karą porządkową upomnienia "z powodu nieprzestrzegania ustalonej organizacji i porządku polegającym na braku należytego nadzoru nad całością gospodarki finansowej w III Liceum Ogólnokształcącym poprzez wydatkowanie środków kierowanej przez Panią jednostki z naruszeniem przepisów o wynagradzaniu". W świetle powyższego dokumentu należy więc uznać, iż nie znalazł potwierdzenia podniesiony przez Obwinioną zarzut powtórnej kary upomnienia, za stwierdzone naruszenie dyscypliny finansów publicznych (...). Obwinionej wymierzono karę upomnienia [przypis autora: za naruszenie dyscypliny finansów publicznych], która nie pozostaje w jakimkolwiek związku z karą porządkową upomnienia wymierzoną 24 listopada 2006 r. (...).
Orzeczenie GKO z 26 czerwca 2008 r.,
sygn. akt DF/GKO/4900/82/90/07/3554
Wyjątkiem od ogólnej zasady niezależności postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest sytuacja, gdy naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi jednocześnie przestępstwo lub wykroczenie albo przestępstwo lub wykroczenie karne skarbowe. W takich przypadkach ustawa o dyscyplinie finansów publicznych daje pierwszeństwo postępowaniu karnemu lub w sprawie o wykroczenie albo postępowaniu w sprawie o przestępstwo lub wykroczenie skarbowe.
I tak w razie wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe albo wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, w przypadku czynu stanowiącego równocześnie naruszenie dyscypliny finansów publicznych:
- wszczęte i niezakończone postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zawiesza się do czasu zakończenia postępowania karnego, postępowania w sprawie o wykroczenie albo postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe, albo wykroczenie skarbowe - art. 25 ust. 2 i art. 78a ust. 3 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych,
- w razie prawomocnego skazania za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo wykroczenie skarbowe, będące równocześnie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlega umorzeniu - art. 25 ust. 3 ww. ustawy.
Jeśli natomiast w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zapadło prawomocne orzeczenie przed prawomocnym skazaniem za przestępstwo (wykroczenie) lub przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, nie ma to wpływu na przebieg postępowania karnego/karnego skarbowego.
Czyny zabronione wypełniające jednocześnie znamiona naruszeń dyscypliny finansów publicznych oraz przestępstw, wykroczeń albo przestępstw lub wykroczeń skarbowych zalicza się do trzech głównych kategorii przestępstw (wykroczeń): przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, przeciwko dokumentom oraz przeciwko obrotowi gospodarczemu.
Przykłady czynów stanowiących przestępstwo lub wykroczenie albo przestępstwo lub wykroczenie skarbowe, mogących jednocześnie wypełnić znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przedstawia tabela 7.
Tabela 7. Czyny zabronione wypełniające jednocześnie znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przestępstwa, wykroczenia albo przestępstwa lub wykroczenia skarbowego
| Kategoria przestępstw/wykroczeń lub przestępstw/wykroczeń skarbowych | Podstawa prawna | Opis czynów zabronionych |
| Przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego | art. 228 § 3 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (dalej: k.k.) | Przyjmowanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną korzyści majątkowej lub osobistej w zamian za zachowanie stanowiące naruszenie prawa. |
| art. 230 k.k. | Podejmowanie się pośrednictwa w załatwieniu sprawy w zamian za korzyść majątkową, osobistą lub jej obietnicę, z powołaniem się na wpływy w instytucji państwowej lub samorządowej dysponującej środkami publicznymi. | |
| art. 231 k.k. | Działanie na szkodę interesu publicznego przez funkcjonariusza publicznego, który przekroczył swoje uprawnienia lub nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. | |
| Przeciw dokumentom | art. 270 k.k. | Podrabianie lub przerabianie dokumentu w celu użycia za autentyczny i używanie takiego dokumentu jako autentycznego. Wypełnianie blankietu opatrzonego cudzym podpisem, niezgodnie z wolą podpisanego i na jego szkodę i używanie takiego dokumentu. |
| art. 271 k.k. | Poświadczenie nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne w wystawionym dokumencie przez funkcjonariusza publicznego. | |
| art. 273 k.k. | Używanie dokumentu wystawionego przez funkcjonariusza publicznego poświadczającego nieprawdę. | |
| art. 276 k.k. | Niszczenie, uszkadzanie, czynienie bezużytecznym, ukrywanie lub usuwanie dokumentu. | |
| Przeciwko obrotowi gospodarczemu | art. 296 k.k. | Wyrządzenie znacznej szkody majątkowej jednostce przez osobę uprawnioną do zajmowania się sprawami majątkowymi tej jednostki, na skutek nadużycia udzielonych jej uprawnień lub niedopełnienia ciążących na niej obowiązków. |
| art. 297 k.k. | Posłużenie się przerobionym, podrobionym, nierzetelnym lub poświadczającym nieprawdę dokumentem albo złożenie pisemnego oświadczenia dotyczącego okoliczności o istotnym znaczeniu w celu uzyskania od organu lub instytucji dysponujących środkami publicznymi: pożyczki pieniężnej, poręczenia, gwarancji, akredytywy, dotacji lub subwencji, instrumentu płatniczego lub zamówienia publicznego. | |
| art. 303 k.k. | Wyrządzenie szkody majątkowej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej przez nieprowadzenie dokumentacji działalności gospodarczej albo prowadzenie jej w sposób nierzetelny lub niezgodny z prawdą, w szczególności niszcząc, ukrywając, przerabiając lub podrabiając dokumenty dotyczące tej działalności. | |
| art. 305 k.k. | Udaremnienie lub utrudnienie przetargu publicznego lub też rozpowszechnianie informacji lub przemilczenie istotnych okoliczności mających znaczenie dla zawarcia umowy będącej przedmiotem przetargu albo wchodzenie w porozumienie z inną osobą, działając na szkodę właściciela mienia lub instytucji, na rzecz której przetarg jest dokonywany | |
| art. 82 ustawy z 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy | Uszczuplenie finansów publicznych poprzez nienależną wypłatę, pobranie lub niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji lub subwencji. |
8. Art. 26 - Kwota minimalna jako okoliczność wyłączająca bezprawność czynu
Art. 26. 1. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie określone w art. 5-16, którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania - łącznie w roku budżetowym, kwoty minimalnej.
2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku działania lub zaniechania określonego w art. 18 pkt 2 oraz art. 18b i 18c.
3. Kwotą minimalną w rozumieniu ust. 1 jest kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 592, 908 i 1456), zwanego dalej "przeciętnym wynagrodzeniem".
Wyłączenie bezprawności czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych polega na tym, że w przypadku popełnienia czynów zabronionych, których szkodliwość dla ładu finansów publicznych jest znikoma, nie są one traktowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ustawie o dyscyplinie finansów publicznych instytucja wyłączenia odpowiedzialności ma zastosowanie w przypadku naruszeń, dla których można ustalić ich skutki w wymiarze finansowym, w przypadkach kiedy skutki te są uznawane przez ustawodawcę za niemające większego znaczenia dla zachowania ładu finansów publicznych (art. 5-16 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych). Ponadto przepisy o kwocie minimalnej stosuje się odpowiednio do naruszeń ww. ustawy z art. 18 pkt 2 (naruszenia w zakresie sporządzania sprawozdań), art. 18b (naruszenia w zakresie kontroli wstępnej operacji gospodarczych i finansowych) i 18c (naruszenia w zakresie kontroli zarządczej). Wyłączenie bezprawności czynu ze względu na kwotę minimalną nie ma zastosowania w przypadku naruszeń z art. 17 (naruszenia w zakresie zamówień publicznych), art. 17a (naruszenia w zakresie koncesji), art. 18 pkt 1 (naruszenia w zakresie inwentaryzacji) i art. 18a (zaniechanie audytu).
Kwotę minimalną w przypadku stwierdzenia pojedynczego naruszenia dyscypliny finansów publicznych oblicza się jako kwotę skutków finansowych bezprawnego działania (np. przy bezprawnym umorzeniu należności - jest to umorzona kwota należności głównej wraz z odsetkami za zwłokę) lub zaniechania (np. dla nieustalonych należności - jest to kwota należności głównej). Wątpliwości co do zasad ustalania kwoty skutków finansowych powstały w przypadku naruszenia z art. 16 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, polegającego na zaniechaniu uregulowania w terminie zobowiązań jednostki, czego skutkiem jest opłacenie odsetek, kar lub opłat (a w przypadku nieterminowo zwróconych nadpłat - ich oprocentowanie). Polegały one na tym, czy kwotę minimalną w przypadku tego naruszenia stanowi kwota należności głównej czy też kwota zapłaconych odsetek (opłat, kar, oprocentowania).
Z orzecznictwa
W dotychczasowym orzecznictwie komisji orzekających, jak i GKO kwestia stosowania przytoczonego przepisu w odniesieniu do czynu określonego w art. 16 ust. 1 nie była rozstrzygana jednolicie. W części orzeczeń przyjmowano, iż sformułowanie art. 26 ust. 1 ustawy w brzmieniu "którego przedmiotem są środki finansowe" odnosi się do sumy niewykonanych w terminie zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych, co jest przedmiotem regulacji art. 16 ust. 1 ustawy. W innych orzeczeniach przyjmowano jednak, że sformułowanie "którego przedmiotem są środki finansowe" obejmuje - w kontekście art. 16 ust. 1 ustawy - nie sumę nieuregulowanych zobowiązań jednostki, lecz sumę zapłaconych przez tę jednostkę odsetek od tych zobowiązań. Bardzo wyczerpujące uzasadnienie powyższego stanowiska zawiera orzeczenie GKO z 9 października 2014 r. nr BDF1/4900/46/48-50/RN-9-11/14. Skargę Głównego Rzecznika na powyższe orzeczenie oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2015 r. sygn. akt SA/WA 379/15 w pełni zgadzając się z dokonaną przez GKO w orzeczeniu z 9 października 2015 r. wykładnią art. 26 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy.
Orzeczenie GKO z 12 maja 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.6.2016
W przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania stanowiącego czyn zabroniony kwotę minimalną oblicza się jako łączną kwotę skutków finansowych naruszeń popełnionych w roku budżetowym. Również w tym przypadku w praktyce pojawiły się wątpliwości co do sposobu obliczania kwoty minimalnej - dotyczące sytuacji, gdy w jednym roku w jednostce doszło do kilku różnych czynów zabronionych (np. zaciągnięcia zobowiązań z przekroczeniem upoważnienia, przeznaczenia dochodów przez jednostkę budżetową na wydatki i nieopłacenia w terminie składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne). GKO stanęła na stanowisku, że w takich przypadkach minimalna kwota łączna dotyczy działań lub zaniechań kwalifikowanych z jednego przepisu ustawy o dyscyplinie finansów publicznych.
Z orzecznictwa
Główna Komisja Orzekająca stanęła na stanowisku, że wskazane w art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zastrzeżenie, aby w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania - kwota naruszeń nie przekraczała kwoty minimalnej łącznie w roku budżetowym odnosi się do działań lub zaniechań w ramach jednego zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, rozumianego jako kwalifikacja tych czynów z jednego przepisu ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ocenie GKO, za taką interpretacją przemawia brzmienie początkowej treści przepisu, gdzie mówi się o wyłączeniu karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a więc czynów (działań lub zaniechań) z jednej kwalifikacji prawnej. Z tego względu Główna Komisja Orzekająca nie dokonała łączenia kwot odnoszących się do przypisanych obwinionemu zarzutów z odrębnych kwalifikacji, tj. z art. 8 pkt 3 i art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do uniewinnienia obwinionego od jednego z zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Orzeczenie GKO z 10 maja 2012 r.,
sygn. akt BDF1/4900/30/28/12/571
Wątpliwości co do stosowania kwoty minimalnej dotyczyły także stosowania dyspozycji ust. 2 art. 26 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o kwocie minimalnej do naruszeń określonych w art. 18 pkt 2 tej ustawy.
Z orzecznictwa
GKO stoi na stanowisku, iż pojęcie kwoty minimalnej w odniesieniu do czynu z art. 18 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych dotyczy tylko kwot wykazanych w sprawozdaniu (danych niezgodnych z ewidencją księgową). Nie może natomiast odwoływać się do czynu polegającego na niezłożeniu sprawozdania, ponieważ w tym zakresie nie ma odniesienia, nawet odpowiedniego, do środków finansowych, do którego to pojęcia odwołuje się art. 26 ust. 1 ustawy. Takie stanowisko wyraziła kilkakrotnie GKO w swoich orzeczeniach, a także NSA w Warszawie w wyroku z 3 czerwca 2014 r. oraz z 14 listopada 2014 r. W wyroku z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 599/13 NSA wskazał, iż art. 26 ust. 1 ustawy ma jedynie zastosowanie do czynu polegającego na wykazaniu w sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. We wskazanym wyroku NSA stwierdził m.in., że z "(...) treści art. 26 ust. 2 wynika, że nie jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych takie działanie lub zaniechanie w zakresie naruszenia obowiązku sporządzenia lub nieprzekazania sprawozdania, które poprzez odpowiednie stosowanie art. 26 ust. 1 może być odniesione do treści tego właśnie przepisu. Innymi słowy niesporządzenie i nieprzekazanie sprawozdania nie może być odpowiednio odnoszone do wysokości kwoty minimalnej, o jakiej stanowi art. 26 ust. 1 ustawy. Odniesienie do odpowiedniego stosowania może mieć miejsce tylko do tych przypadków, które wiążą się ze sporządzeniem sprawozdania i wykazaniem w nim danych niezgodnych z faktami. Wówczas można taką wadę sprawozdania konfrontować z treścią art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wiązać ją z wysokością kwoty minimalnej". (...) W wyroku z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1533/13 NSA uznał, iż za błędne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, według którego art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma zastosowanie do wszystkich przypadków spenalizowanych w art. 18 pkt 2 powołanej ustawy. (…) Art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma zastosowanie jedynie do działań i zaniechań, których przedmiotem są "środki finansowe", a więc wymierne kwoty pieniężne. Uwzględniając powyższe, wskazane w art. 18 pkt 2 ustawy delikty finansowe, tj. niesporządzenie sprawozdania w terminie oraz nieprzekazanie sprawozdania w terminie nie mają takiego charakteru, a co za tym idzie, nie może mieć do nich zastosowanie zwolnienie, o jakim mowa w art. 26 ust. 1 ustawy. (…) W wyroku NSA z 14 listopada 2014 r. stwierdzono także, iż dane zawarte w sprawozdaniu stanowią źródło informacji niezbędnej do dokonania oceny poziomu dochodów i wydatków budżetowych w różnych odcinkach czasu oraz kontroli prawidłowości wykonania budżetu w toku i po zakończeniu roku budżetowego, co wymaga zachowania pewnej ciągłości. Stanowi też ważny element planowania finansowego. Dlatego brak prawdziwej i terminowej informacji może wprowadzać w błąd, utrudnić kontrolę i planowanie wydatków i przychodów oraz naruszać zasadę jawności i przejrzystości finansów publicznych. Niewątpliwie - jak stwierdzono to w ww. wyroku NSA - stanowi to jeden z powodów, dla których ustawodawca nie zdecydował się na zniesienie odpowiedzialności za brak złożenia lub nieterminowe złożenie tzw. sprawozdań "zerowych".
Orzeczenie GKO z 10 grudnia 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.12.2015
Kwota minimalna jako okoliczność wyłączająca bezprawność czynu powinna być brana pod uwagę już na etapie decydowania przez odpowiednie organy o złożeniu zawiadomienia lub wniosku o ukaranie. Jeśli okoliczność ta zostanie jednak stwierdzona później, jest ona podstawą do:
- odmowy wszczęcia postępowania,
- umorzenia wszczętego postępowania,
- orzeczenia o uniewinnieniu (jeśli okoliczność ta została stwierdzona po przeprowadzeniu postępowania dowodowego przed organem orzekającym),
(art. 78 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych).
Kwotą minimalną jest kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych; dalej: ustawa o ZFŚS (art. 26 ust. 3 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych). W związku ze zmianami, jakie do ustawy o ZFŚS były wprowadzane od 2013 r., zamrażającymi wysokość kwoty minimalnej, pojawiły się wątpliwości, czy kwotą minimalną w rozumieniu ustawy o dyscyplinie finansów publicznych jest kwota zamrożona, czy też kwota ogłaszana rokrocznie przez Prezesa GUS na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy o ZFŚS. W sprawie tej wypowiedział się Przewodniczący GKO w piśmie z 4 kwietnia 2013 r., które nadal zachowuje aktualność.
Odpowiedź Przewodniczącego GKO:
Warszawa, dnia 4 kwietnia 2013 r.
PRZEWODNICZĄCY
GŁÓWNEJ KOMISJI ORZEKAJĄCEJ
w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny
Finansów Publicznych
BDF1/033/8/ZXZ/2013/RWPD-24350/RD-28892
Redakcja
Rachunkowości Budżetowej
INFOR PL
W odpowiedzi na pismo z dnia 28 marca 2013 r., znak: RB/1/2013, uprzejmie informuję, że - w mojej ocenie - art. 5b ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 592 z późn.zm.) ma zastosowanie także do ustalania w 2013 r. kwoty minimalnej, o której mowa w art. 26 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 168) i dlatego kwota ta wynosi 2917,14 zł.
PRZEWODNICZĄCY
Głównej Komisji Orzekającej
Jan Pyrcak
W efekcie zastosowania ww. wyjaśnienia kwota minimalna obowiązująca w 2017 r. powinna być ustalona zgodnie z art. 5f ustawy o ZFŚS w kwocie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2012 r. - które zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z 18 lutego 2013 r. wynosi 3161,77 zł.
9. Art. 27 - Zdarzenie losowe
Art. 27. 1. Nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku działania lub zaniechania podjętego wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego.
2. Zdarzeniem losowym, o którym mowa w ust. 1, jest zdarzenie wywołane przez czynniki zewnętrzne, którego nie można przewidzieć z pewnością, w szczególności zagrażające bezpośrednio życiu lub zdrowiu ludzi lub grożące powstaniem szkody niewspółmiernie większej niż spowodowana działaniem lub zaniechaniem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych.
Zaistnienie zdarzenia losowego jest przesłanką niedochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ orzekający ma obowiązek badania z urzędu na każdym etapie postępowania, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 27 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych. Jeśli organ orzekający uzna, że tak, jest zobowiązany do:
- odmowy wszczęcia postępowania,
- umorzenia wszczętego postępowania - niezależnie od tego, na jakim jest ono etapie,
(art. 78 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 w związku z art. 27 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych).
Zdarzeniem losowym jest zdarzenie wywołane przez czynniki zewnętrzne, którego nie można przewidzieć z pewnością, a zwłaszcza:
- zagrażające bezpośrednio życiu ludzi,
- zagrażające bezpośrednio zdrowiu ludzi,
- grożące powstaniem szkody niewspółmiernie większej niż spowodowana działaniem lub zaniechaniem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych.
Czynniki zewnętrzne, których nie można z pewnością przewidzieć, to czynniki znajdujące się poza wpływem osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zdarzenie losowe wywołane przez takie czynniki musi być zdarzeniem, które już miało miejsce, a nie dopiero przyszłym i niepewnym (tzn. gdy brak jest możliwości przewidzenia, czy i kiedy do niego dojdzie). Podobnie jest z bezpośredniością zagrożenia zdrowia i życia ludzi - zagrożenia te muszą faktycznie istnieć, a nie być dopiero przewidywane, prawdopodobne w przyszłości.
Z orzecznictwa
Zdaniem Obwinionej [przypis autora: skarbnika gminy, obwinionej za kontrasygnowanie umowy o dostawę sprzętu hydraulicznego do ratownictwa drogowego dla Ochotniczej Straży Pożarnej, mimo że wydatek na ten cel nie był w ogóle ujęty w budżecie gminy], dobro człowieka, jego życie i zdrowie jest czymś najwyższym, najważniejszym bez względu na obowiązujące przepisy, dlatego miała pełne prawo podpisać (parafować) umowę o dostarczenie sprzętu dla OSP Gminy (…), który w tym właśnie celu miał służyć (...) Komisja uznała, że Obwiniona ponosi odpowiedzialność za popełnienie czynu z art. 18 b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (...). W art. 27 ustawy mowa jest o zdarzeniu losowym, które nastąpiło, nie zaś o hipotetycznym, przyszłym i niepewnym zdarzeniu.
Orzeczenie GKO z 28 stycznia 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.160.2015
Tabela 8. Sytuacje występujące w praktyce niebędące zdarzeniem losowym według GKO
| Lp. | Okoliczności przywoływane przez obwinionych nieuznane przez GKO za zdarzenie losowe | Orzeczenie GKO |
| 1. | Groźba wzrostu kosztów inwestycji, wynikająca z przesunięcia jej na okres późniejszy, co mogłoby doprowadzić do utrudnień w jej zakończeniu, z uwagi na warunki pogodowe. | Orzeczenie z 23 lutego 2009 r., sygn. akt BDF/4900/112/101/08/1554 |
| 2. | Dokonywanie wydatków na remont elewacji budynku w celu zapobieżenia zagrożeniu zdrowia i życia przechodniów - nie można by więc kwestionować działań albo zaniechań podejmowanych przez Obwinioną, a ukierunkowanych na bezpośrednią reakcję na zdarzenie losowe, w szczególności ochronę życia lub zdrowia ludzi. W zakresie czynu związanego z remontem elewacji budynku, można by więc teoretycznie dopuścić jako działania niezbędne, (...) prace takie jak: wyłączenie niebezpiecznego terenu przed budynkiem sądu z ruchu pieszych, ustawienie prowizorycznych zabezpieczeń nad wejściami itp. Oczywiste jest, że decyzja o remoncie elewacji (nawet zlecanym do pilnego wykonania) związana jest z procedurą pozyskania wykonawcy, ustalenia zakresu prac i zawarcia umowy, następnie umowa jest wykonywana, wystawiany jest rachunek za wykonane prace, rachunek podlega formalnej akceptacji i dopiero dokonywana jest płatność. Osoba kierująca jednostką sektora publicznych musi posiadać wiedzę, że w przypadku jednoosobowego kierownictwa jednostki, dokonanie niezbędnej zmiany planu finansowego jest oczywiście możliwe w czasie co najmniej nie dłuższym niż wszystkie prace przygotowawcze do zlecenia robót budowlanych, a tym bardziej w czasie krótszym niż upływający do zaakceptowania rachunku za wykonane prace. W ocenie GKO nie ma żadnego związku między koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzi a zapewnieniem w dacie płatności faktury zgodności wykonywanego wydatku z planem finansowym. | Orzeczenie z 14 maja 2012 r., sygn. akt BDF1/4900/39/37/12/940 |
| 3. | Szczególnie trudna sytuacja finansowa szpitala spowodowana strajkiem lekarzy - obwiniony twierdzi, że strajk personelu medycznego był zdarzeniem losowym, jednak nie można przyjąć, że nieterminowe regulowanie zobowiązań wobec kontrahentów i niedokonywanie w terminach wpłat należnych składek jest działaniem podjętym w celu ograniczenia jego skutków. | Orzeczenie z 4 listopada 2010 r., sygn. akt BDF1/4900/79/90/10/2216 |
| 4. | Wykonywanie zadań w zwiększonym wymiarze - trudna sytuacja finansowa jednostki, zlecanie dodatkowych zadań przez władze wyższego szczebla, praktyka stosowana w jednostce przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych czy wreszcie błędy formalno-proceduralne popełnione przez prowadzących rewizję finansowo-gospodarczą, w czasie której stwierdzono przekroczenie dyscypliny finansów publicznych (...). Wykonywanie zadań publicznych - nawet w zwiększonym wymiarze - nie przesądza bowiem o zapobieżeniu szkodzie w mieniu publicznym, usunięciu takiej szkody, czy też ograniczeniu społecznych skutków zdarzenia losowego. | Orzeczenie z 13 maja 2002 r., sygn. akt DF/GKO/Odw.-30/38/2002 |
| 5. | Zakup i montaż monitoringu hali sportowej w celu zabezpieczenia przed zdarzeniami mogącymi zagrażać zdrowiu i życiu ludzi oraz przed dewastacją i kradzieżą mienia - wskazany przepis [przypis autora: art. 27 ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych] w sposób jednoznaczny określa, iż podstawą niedochodzenia odpowiedzialności jest zapobieganie skutkom zdarzeń losowych, a nie zapobieganie wystąpieniu zdarzenia losowego, jak argumentuje to strona odwołująca się. Ponadto w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż montaż monitoringu, ze swej istoty (...) ma zapobiegać wystąpieniu zdarzeń stanowiących konsekwencje działania człowieka, a nie jest działaniem podjętym wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego. | Orzeczenie z 29 października 2012 r., sygn. akt BDF1/4900/94/94/12/2626 |
Ponadto w wyroku NSA z 12 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 305/01, obwiniony powołał się na zaplanowanie zbyt małych środków dla jednostki.
10. Art. 28 - Stopień szkodliwości czynu dla finansów publicznych
Art. 28. 1. Nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy.
1a. Przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych uwzględnia się wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, a także skutki naruszenia.
2. Przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych wywołującego skutki finansowe bierze się pod uwagę w szczególności wysokość skutku finansowego, w tym:
1) wysokość uszczuplonych środków publicznych;
2) kwotę środków publicznych niewpłaconych lub niezwróconych na właściwy rachunek budżetu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych;
3) kwotę środków publicznych wydatkowanych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem albo niezgodnie z przeznaczeniem;
4) wysokość zobowiązań zaciągniętych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem;
5) kwotę zapłaconych odsetek, kar lub opłat albo wypłaconego oprocentowania.
3. Przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych niewywołującego skutków finansowych uwzględnia się w szczególności wagę naruszonych obowiązków oraz sposób i okoliczności ich naruszenia, w tym w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 i 17a - sposób naruszenia zasady uczciwej konkurencji lub zasady równego traktowania wykonawców.
Wszystkie czyny zabronione, wymienione w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych, są szkodliwe dla ładu finansów publicznych. Ustawa ta zakłada, że szkodliwość czynów jest stopniowalna - od czynów o znikomej szkodliwości, poprzez czyny o znacznej szkodliwości aż do rażących naruszeń prawa. Ze stopniem szkodliwości czynu dla ładu finansów publicznych wiążą się dyrektywy wymiaru kary oraz instytucja niedochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku czynów o znikomej szkodliwości. Ustawa o dyscyplinie finansów publicznych nie definiuje poszczególnych stopni szkodliwości czynu, pozostawiając uznanie czynu za szkodliwy w określonym stopniu organowi orzekającemu.
Z orzecznictwa
Określenie stopnia szkodliwości czynu dla finansów publicznych ustawodawca pozostawił organom prowadzącym postępowanie, nie precyzując jednoznacznie tego pojęcia w art. 28 ww. ustawy. Art. 28 ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych nie obliguje komisji orzekającej do określenia progu, poniżej którego działanie lub zaniechanie nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Orzeczenie GKO z 14 maja 2009 r.,
sygn. akt BDF1/4900/17/16/09/644
W ust. 1a-3 art. 28 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych wymienione są przesłanki, jakimi organ orzekający ma się kierować, określając stopień szkodliwości danego czynu. Przesłanki te dzielą się na trzy kategorie.
Kategoria I
Przesłanki uniwersalne, mające zastosowanie przy ocenie szkodliwości wszystkich naruszeń dyscypliny finansów publicznych, do których należą: waga naruszonych obowiązków, sposób, okoliczności i skutki ich naruszenia.
Kategoria II
Przesłanki dodatkowe dotyczące naruszeń dyscypliny finansów publicznych wywołujących niekorzystne skutki finansowe, do których zalicza się w szczególności:
- wysokość uszczuplonych środków publicznych,
- kwotę środków publicznych niewpłaconych lub niezwróconych na właściwy rachunek budżetu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych,
- kwotę środków publicznych wydatkowanych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem albo niezgodnie z przeznaczeniem,
- wysokość zobowiązań zaciągniętych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem,
- kwotę zapłaconych odsetek, kar lub opłat albo wypłaconego oprocentowania.
Kategoria III
Przesłanki dodatkowe dotyczące naruszeń dyscypliny finansów publicznych niewywołujących skutków finansowych, do których zalicza się w szczególności:
- wagę naruszonych obowiązków oraz sposób i okoliczności ich naruszenia,
- w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 i 17a - sposób naruszenia zasady uczciwej konkurencji lub zasady równego traktowania wykonawców.
Z orzecznictwa
Treść art. 28 ustawy wskazuje na możliwość niedochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jednak przy ocenie sposobu i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych należy brać pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych towarzyszących temu naruszeniu. Odniesienie szkodliwości naruszeń wyłącznie do finansowego wymiaru czynu jest błędem, zwłaszcza, że okoliczności wskazane w art. 28 ustawy mają charakter katalogu przykładowego. Rozstrzygając sprawę, organ orzekający na równi ma uwzględnić wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia oraz skutki naruszenia.
Orzeczenie GKO z 24 października 2013 r.,
sygn. akt BDF1/4900/48/53/13/RWPD-49748
Ocena szkodliwości naruszenia dla ładu finansów publicznych w sytuacji, gdy jeden obwiniony dopuścił się kilku różnych czynów, powinna być dokonywana dla każdego z tych czynów oddzielnie.
Z orzecznictwa
Nawet w sytuacjach, gdy jednym postępowaniem objętych jest kilka różnych naruszeń dyscypliny finansów publicznych, ocena stopnia szkodliwości powinna być przeprowadzona odrębnie dla każdego z nich, a stwierdzenie znikomej szkodliwości pojedynczego czynu - powinno pociągać za sobą umorzenie postępowania w jego zakresie.
Orzeczenie GKO z 20 listopada 2006 r.,
sygn. akt DF/GKO-4900-65/8206/1980
Przykłady przesłanek branych pod uwagę przez organy orzekające przy ocenie stopnia szkodliwości czynu dla finansów publicznych przedstawia tabela 9.
Tabela 9. Przykłady przesłanek branych pod uwagę przy ocenie stopnia szkodliwości czynu dla finansów publicznych
| Orzeczenie GKO | Opis czynu zabronionego | Przesłanki brane pod uwagę przy ocenie stopnia szkodliwości czynu dla finansów publicznych |
| Orzeczenie z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt BDF1.4800.45.2016 | Zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia | O znacznej szkodliwości dla finansów publicznych świadczą:
|
| Poniesienie wydatków bez upoważnienia | ||
| Orzeczenie z 10 listopada 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.49.2016 | Przekazanie dotacji przedmiotowej samorządowemu zakładowi budżetowemu mimo niepodjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie stawek dotacji przedmiotowej | O znacznej szkodliwości dla finansów publicznych świadczą:
|
| Dokonanie wydatków bez upoważnienia i niezgodnie z obowiązującymi przepisami (w kwocie wyższej niż zaciągnięte zobowiązania) | O znacznej szkodliwości dla finansów publicznych świadczą:
| |
| Nieprowadzenie audytu | ||
| Orzeczenie z 14 grudnia 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.139.2015 | Zaciągnięcie zobowiązań i dokonanie wydatków bez upoważnienia oraz z przekroczeniem upoważnienia | O znikomym stopniu szkodliwości czynu nie decyduje fakt, że obwiniony - kierownik jednostki, dokonując wydatków bez upoważnienia i z przekroczeniem zakresu upoważnienia "działał w pełnym zaufaniu do pracowników". Okoliczność ta może być brana pod uwagę przede wszystkim w ocenie kwestii winy, nie zaś szkodliwości dla finansów publicznych. O znikomej szkodliwości czynu nie świadczy także fakt, że jednostka posiadała w ogóle środki finansowe na pokrycie zobowiązań (wydatków), ponieważ istotne jest, że powinna je posiadać w odpowiednich paragrafach, z których finansowane są określone wydatki. Za znikomo szkodliwe nie można uznać obu czynów z tego względu, że zaciągnięte zobowiązania i dokonane wydatki stanowiły niewielki procent środków przewidzianych w planie na wydatki w poszczególnych rozdziałach, ponieważ należy oceniać wysokość kwot środków publicznych wydatkowanych bez upoważnienia lub z przekroczeniem zakresu upoważnienia oraz wysokość zobowiązań zaciągniętych bez upoważnienia lub z przekroczeniem zakresu upoważnienia. Ostatnim argumentem niepozwalającym na uznanie czynów za szkodliwe w stopniu znikomym jest waga naruszonych zasad. Naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11 i 15 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych charakteryzują się wysokim stopniem szkodliwości dla finansów publicznych, ze względu na "naruszenie zasady planowości jako podstawowej zasady rządzącej finansami publicznymi". |
| Orzeczenie z 22 czerwca 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.63.2015 | Nieterminowe regulowanie należności gminy | Nie może być za znikomo szkodliwe dla finansów publicznych traktowane notoryczne regulowanie po terminie wielu różnych należności, w tym także składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne pracowników, traktowane jako sposób na ratowanie finansów gminy, w sytuacji gdy:
Nietrafiony jest także argument o braku uszczuplenia środków publicznych w przypadku opłacania odsetek za nieterminowe regulowanie zobowiązań wobec budżetu państwa, budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego czy innych jednostek sektora finansów publicznych (jako że kwoty te ostatecznie i tak pozostają w sektorze publicznym). Opłacanie takich odsetek narusza ład finansów publicznych i obciąża dodatkowo budżet gminy. |
| Orzeczenie z 14 maja 2015 r., sygn. akt BDF1/4900/113/119/14;BDF1.4800.51.2015 | Dokonanie wydatków z przekroczeniem zakresu upoważnienia | Za nieznacznie szkodliwe dla finansów publicznych uznane zostało dokonanie wydatków z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego planem finansowym jednostki, w sytuacji gdy:
|
| Orzeczenie z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.160.2015 | Nierzetelne wykonanie obowiązku kontroli wstępnej, co doprowadziło do zaciągnięcia zobowiązania i dokonania wydatku bez upoważnienia | Za nieznacznie (ale bardziej niż znikomo) szkodliwe dla finansów publicznych uznane zostało złożenie przez skarbnika gminy podpisu na umowie, a następnie na fakturze na dostawę sprzętu, mimo że w budżecie nie było zaplanowanych wydatków na ten cel, ponieważ:
|
| Orzeczenie z 29 sierpnia 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.42.2016 | Wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnie z ewidencją księgową | Brak skutków finansowych naruszenia nie stanowi automatycznie o jego znikomej szkodliwości dla finansów publicznych. Prawidłowe sporządzanie sprawozdań ma służyć rzetelnemu przedstawianiu obrazu gminy organom nadzoru. Do nieprawidłowego wykazania danych w sprawozdaniu doszło w okolicznościach obciążających wójta gminy, który tak poważnie zaniedbał swoje obowiązki, że w jednostce doszło do prowadzenia rachunkowości niezgodnie z przepisami (za co jednostka została ukarana prawomocnym wyrokiem sądu rejonowego). |
| Orzeczenie z 8 października 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.72.2015 | Wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnie z ewidencją księgową | Za czyn o znikomej szkodliwości zostało uznane wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej ze względu na to, że obwiniona po upływie pięciu dni złożyła korektę tego sprawozdania. W efekcie GKO uznała, że ponieważ błędne sprawozdanie zostało bardzo szybko wyeliminowane, przełożeni obwinionej mieli prawidłowy obraz gospodarki finansowej kierowanej przez nią jednostki. |
| Orzeczenie z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.21.2016 | Przeprowadzenie inwentaryzacji niewłaściwą metodą | Nie można uznać za znikomo szkodliwy dla finansów publicznych czyn polegający na zinwentaryzowaniu gruntów niewłaściwą metodą. Mimo braku skutków finansowych - naruszenie to dotyczy jednego z kluczowych obowiązków kierownika jednostki w zakresie rachunkowości. Przeprowadzenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z metodą wskazaną w uor podważa rzetelność sprawozdania finansowego jednostki. |
| Orzeczenie z 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt BDF1/4900/26/25/09/946 | Przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonania zmiany w budżecie | Większość czynów wskazanych w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych nie wywołuje skutków w postaci uszczuplenia środków publicznych - ich szkodliwość ma charakter samoistny, ponieważ godzą one w ustalony i chroniony prawnie reżim finansów publicznych. Szkodliwość czynu polegającego na dokonaniu przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zmiany w budżecie gminy w zakresie, do którego nie posiadał on upoważnienia, jest bardzo poważna, ponieważ czyn ten godzi w zasadę podziału kompetencji budżetowych między organem stanowiącym a wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego ustaloną w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. |
Okoliczności świadczące o znikomej szkodliwości naruszenia dla finansów publicznych bierze się pod uwagę z urzędu na każdym etapie postępowania i w związku z tym:
- nie wszczyna się postępowania,
- postępowania wszczęte umarza się - niezależnie od tego, na jakim są etapie
(art. 78 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 w związku z art. 28 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych).
Z orzecznictwa
Przepis art. 28 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy, ma charakter uniwersalny i znajduje zastosowanie przy badaniu każdego z naruszeń (...). Brak takiego badania jest niewątpliwie uchybieniem w postępowaniu.
Orzeczenie GKO z 16 października 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/69/69/14
11. Art. 29 - Zasady ponoszenia odpowiedzialności przez pracowników wykonujących polecenia przełożonych
Art. 29. 1. Osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych wskutek wykonania polecenia przełożonego albo kierownika jednostki, albo dysponenta środków publicznych, organu nadzorującego lub organu założycielskiego, nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli przed wykonaniem polecenia zgłosiła pisemnie zastrzeżenie i, pomimo tego zastrzeżenia, otrzymała pisemne potwierdzenie wykonania polecenia albo polecenie nie zostało odwołane albo zmienione. W tym przypadku odpowiedzialność ponosi osoba, która podpisała się pod pisemnym poleceniem wykonania polecenia, a przy braku takiego dokumentu - osoba, która wydała polecenie.
2. Osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych wskutek wykonania uchwały organu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli przed wykonaniem uchwały zgłosiła pisemnie zastrzeżenie i pomimo tego zastrzeżenia otrzymała pisemne potwierdzenie wykonania uchwały lub uchwała nie została uchylona albo zmieniona; w tym przypadku odpowiedzialność ponosi każdy z członków organu, który podpisał się pod pisemnym potwierdzeniem wykonania uchwały, a w razie braku takiego dokumentu - każdy z członków organu, który nie zgłosił sprzeciwu do uchwały, która nie została uchylona albo zmieniona.
Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, do którego doszło na skutek wykonania polecenia wydanego pracownikowi jednostki przez:
- jego przełożonego,
- kierownika jednostki,
- dysponenta środków publicznych,
- organ założycielski,
- organ nadzorujący,
zostały osobno uregulowane w odniesieniu do poleceń wydanych przez organy jednoosobowe i kolegialne. Generalnie w obu przypadkach, jeżeli do naruszenia dyscypliny finansów publicznych doszło na skutek wykonania przez pracownika jednostki sektora finansów publicznych polecenia wydanego mu przez przełożonego, to pracownik ten nie będzie ponosił odpowiedzialności, jeśli:
- przed wykonaniem polecenia (uchwały zawierającej takie polecenie) zgłosił pisemne zastrzeżenia,
- mimo tych zastrzeżeń otrzymał pisemne potwierdzenie wykonania polecenia (uchwały) albo polecenie (uchwała) nie zostało zmienione lub odwołane.
Do uwolnienia się przez pracownika od odpowiedzialności obie ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie. Pracownik w celu uniknięcia odpowiedzialności nie może się powoływać np. na ustne zgłoszenie zastrzeżeń czy wątpliwości bądź też na fakt, że przepisy stanowią, że pracownik musi wykonywać polecenia przełożonego (np. art. 25 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, który stanowi, że do obowiązków pracownika samorządowego należy sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego).
Jeśli pracownik, który wykonał polecenie, skutecznie uwolnił się od poniesienia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na skutek jego wykonania, odpowiedzialność za naruszenie poniesie osoba, która wydała polecenie, a mianowicie w przypadku:
- polecenia wydanego przez bezpośredniego przełożonego albo kierownika jednostki, albo przez organ jednoosobowy - ten przełożony (albo kierownik jednostki, albo osoba pełniąca funkcję dysponenta środków publicznych, organu nadzorującego lub organu założycielskiego), który podpisał się pod pisemnym poleceniem wykonania polecenia, a przy braku takiego dokumentu - osoba, która wydała polecenie,
- uchwały organu kolegialnego - każdy z członków organu, który podpisał się pod pisemnym potwierdzeniem wykonania uchwały, a przy braku takiego dokumentu - każdy z członków organu, który nie zgłosił sprzeciwu do uchwały, która nie została uchylona albo zmieniona.
12. Art. 30 - Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych a odpowiedzialność odszkodowawcza
Art. 30. Ukaranie osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ogranicza praw Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych do dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę.
Jeśli w wyniku naruszenia dyscypliny finansów publicznych dojdzie do powstania szkody w mieniu Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, ukaranie osoby odpowiedzialnej za to naruszenie nie wyłącza możliwości dochodzenia odszkodowania. Odszkodowanie w takim przypadku może obejmować faktyczny uszczerbek oraz tzw. utracone korzyści (tzn. korzyści, których mógłby się spodziewać pokrzywdzony, gdyby nie wyrządzono szkody w jego mieniu).
Ustalając zasady odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną na skutek naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ustawa o dyscyplinie finansów publicznych nie przewiduje możliwości niedochodzenia odpowiedzialności wobec sprawców, którzy sami uznają swoją winę i naprawią szkodę powstałą na skutek ich bezprawnego działania lub zaniechania w mieniu Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych.
Z orzecznictwa
Fakt, iż sprawca czynu, polegającego na dopuszczeniu się zwłoki w regulowaniu zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych, w wyniku czego doszło do uszczupleniu finansów publicznych poprzez zapłatę odsetek karnych - naprawił szkodę, wpłacając na rachunek pracodawcy kwotę odpowiadającą poniesionej przez jednostkę szkodzie - nie stanowi okoliczności uzasadniającej niewszczynanie postępowania lub umorzenie postępowania już wszczętego, powinien być jednak wzięty przez komisję orzekającą pod uwagę przy wymiarze kary jako okoliczność przemawiająca na korzyść obwinionego.
Orzeczenie GKO z 10 lutego 2003 r.,
sygn. akt DF/GKO/Odw.-133/169/2002
III. Kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz ich wymiar
Katalog kar za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obejmuje:
- upomnienie,
- naganę,
- karę pieniężną,
- zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.
Katalog kar za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określony w art. 31 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, jest zamknięty - co oznacza, że nie można wymierzyć kary innego rodzaju bądź w innym wymiarze niż określone w tej ustawie.
1. Art. 31 - Rodzaje kar wymierzanych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Art. 31. 1. Karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są:
1) upomnienie;
2) nagana;
3) kara pieniężna;
4) zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.
2. Karę pieniężną wymierza się w wysokości od 0,25 do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego - należnego w roku, w którym doszło do tego naruszenia.
3. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 2, karę pieniężną wymierza się w wysokości od 0,25 do pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia.
4. Karę zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi wymierza się na okres od roku do 5 lat.
Kary w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych zostały uszeregowane w kolejności od najłagodniejszej (upomnienie) do najbardziej dolegliwej (zakaz pełnienia funkcji).
Karę pieniężną wymierza się w wysokości od 0,25 do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego - należnego w roku, w którym doszło do tego naruszenia. Ten sposób określenia wysokości kary dotyczy pracowników otrzymujących wynagrodzenie zarówno w jednostkach sektora finansów publicznych, jak i w jednostkach spoza tego sektora. W przypadku osób, które dopuściły się naruszenia dyscypliny finansów publicznych, działając w imieniu jednostek spoza sektora finansów publicznych a niezatrudnionych w nich na podstawie umowy o pracę (np. na podstawie umowy zlecenia, o dzieło czy innych nienazwanych), a także wykonujących prace nieodpłatnie, wymiar kary pieniężnej ustala się w wysokości od 0,25 do pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia. Przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, zostało zdefiniowane jednolicie na potrzeby tej ustawy w art. 26 ust. 3 - zgodnie z którym jest to kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o ZFŚS.
Kara pieniężna jest ustalana w odniesieniu do roku, w którym doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jeżeli sytuacja materialna i życiowa osoby ukaranej zmieniła się w czasie od popełnienia naruszenia do czasu orzekania (np. obniżono jej wynagrodzenie lub została zwolniona z pracy i pozostaje bezrobotna), ustalenie adekwatnej do możliwości osoby ukaranej wysokości kary należy do komisji orzekającej.
Wymiar kary polegającej na zakazie pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi wynosi od roku do 5 lat.
2. Art. 32 - Skutki ukarania karami nagany i zakazu pełnienia funkcji
Art. 32. 1. Ukaranie karą nagany lub karą pieniężną wywołuje, określone w odrębnych przepisach, skutki wynikające z ujemnej lub negatywnej oceny kwalifikacyjnej.
2. Ukaranie karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi wyklucza, przez czas określony w orzeczeniu o ukaraniu, możliwość:
1) pełnienia funkcji:
a) kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego,
b) członka zarządu,
c) skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego,
d) kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu lub planu finansowego
- jednostki sektora finansów publicznych;
2) reprezentowania interesów majątkowych Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych;
3) członkostwa w organach stanowiących, nadzorczych i wykonawczych państwowych i samorządowych osób prawnych.
3. Ukaranie karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi nie ogranicza prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) na wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Ukaranie karą nagany lub karą pieniężną wywołuje skutki wynikające z ujemnej lub negatywnej oceny kwalifikacyjnej, przy czym obowiązek dokonywania takiej oceny pracowników musi wynikać z odrębnych ustaw. Generalnie dotyczy on wybranych grup pracowników jednostek sektora finansów publicznych na podstawie przepisów:
- art. 20 ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych - zgodnie z którymi okresowym ocenom kwalifikacyjnym podlegają urzędnicy państwowi zatrudnieni na podstawie mianowania,
- art. 27 ustawy o pracownikach samorządowych - zgodnie z którym pracownicy samorządowi zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych (w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych) podlegają okresowej ocenie,
- art. 76 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli - zgodnie z którym okresowej ocenie kwalifikacyjnej podlegają mianowani kontrolerzy,
- art. 8 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury - zgodnie z którym urzędnicy i inni pracownicy sądów i prokuratury podlegają okresowym ocenom kwalifikacyjnym.
Skutkiem otrzymania ujemnej (negatywnej) oceny kwalifikacyjnej dwa razy z rzędu jest rozwiązanie z pracownikiem, który otrzymał taką ocenę, stosunku pracy w drodze wypowiedzenia.
Konsekwencją orzeczenia kary zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi jest wykluczenie na okres od roku do pięciu lat możliwości:
- pełnienia przez osobę ukaraną funkcji: kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego, członka zarządu, skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego, kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu lub planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych,
- reprezentowania przez osobę ukaraną interesów majątkowych Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych,
- członkostwa osoby ukaranej w organach stanowiących, nadzorczych i wykonawczych państwowych i samorządowych osób prawnych.
Ukaranie karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi nie ogranicza prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) na wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
3. Art. 33 - Ogólne dyrektywy wymiaru kar
Art. 33. 1. Organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według swojego uznania, w granicach określonych w ustawie, uwzględniając stopień szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych, stopień winy, a także cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego.
1a. Wymierzając karę za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wywołujące skutki finansowe, organ orzekający bierze pod uwagę również relację wysokości skutku finansowego do:
1) wysokości kwoty wydatków albo kosztów określonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych lub
2) wysokości kwoty środków publicznych przekazanych do wykorzystania lub dysponowania w roku budżetowym podmiotowi niezaliczanemu do sektora finansów publicznych.
2. Wymierzając karę, organ orzekający uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.
3. Okoliczności wpływające na wymiar kary uwzględnia się tylko co do osoby, której dotyczą.
W art. 33 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych zostały sformułowane:
- ogólne dyrektywy wymiaru kary (ust. 1),
- dyrektywy wymiaru kary za naruszenia, których skutkiem jest uszczuplenie środków publicznych (ust. 1a),
- okoliczności mające wpływ na wymiar kary (ust. 2 i 3).
3.1. Ogólne dyrektywy wymiaru kary oraz dyrektywy wymiaru kary za naruszenia, których skutkiem jest uszczuplenie środków publicznych
Organ orzekający wymierza karę wedle swego uznania w granicach określonych w ustawie (tzw. zasada swobody wymierzania kary). Oznacza to, że przy wymierzaniu kary organ orzekający kieruje się wyłącznie przepisami prawa, które regulują kwestie związane z rodzajami kar, ich wymiarem i zasadami doboru kary do popełnionego naruszenia. Nie jest natomiast w tym względzie związany niczyimi poleceniami, wskazaniami, instrukcjami ani nie powinien podlegać mniej lub bardziej formalnym naciskom ze strony innych organów państwowych czy samorządowych, obwinionych, ich obrońców itp.
Z orzecznictwa
Członkowie komisji orzekających są niezawiśli w zakresie orzekania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i podlegają tylko przepisom prawa. Orzekają w granicach określonych ustawą oraz na mocy przekonania opartego na ocenie dowodów, rozstrzygają samodzielnie nasuwające się zagadnienia prawne i nie są związani rozstrzygnięciami innych organów, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu (art. 45 ust. 1 i 2 uondfp). Wskazana w ww. przepisie zasada polega na "pełnej niezależności od wszelkich wpływów i nacisków zewnętrznych oraz na uwolnieniu członka komisji od obawy przed osobistymi konsekwencjami z powodu wydanego orzeczenia".
Orzeczenie GKO z 22 października 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.98.2015
Komisja nie jest związana propozycją wymiaru kary zawartej we wniosku o ukaranie.
Orzeczenie GKO z 14 maja 2015 r.,
sygn. akt BDF1/4900/113/119/14; BDF1.4800.51.2015
Przy wymiarze kary organ orzekający musi uwzględnić stopień szkodliwości naruszenia dla finansów publicznych, przy czym w przypadku naruszeń wywołujących skutki finansowe stopień szkodliwości jest oceniany dodatkowo w odniesieniu do wysokości kwoty:
- wydatków albo kosztów określonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych lub
- środków publicznych przekazanych do wykorzystania lub dysponowania w roku budżetowym podmiotowi niezaliczanemu do sektora finansów publicznych.
Reguła powyższa ma zastosowanie nie tylko do tzw. naruszeń skutkowych (np. art. 16 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych - gdzie do naruszenia dochodzi wyłącznie jeśli zaistnieje skutek w postaci opłacenia przez jednostkę odsetek/opłat/kar za nieterminowe uregulowanie zobowiązań), ale do wszystkich naruszeń, których skutkiem jest uszczuplenie środków publicznych.
Nie każde naruszenie dyscypliny finansów publicznych powoduje powstanie skutków finansowych, jednak każde jest szkodliwe dla ładu finansów publicznych.
Z orzecznictwa
Nie budzi wątpliwości pogląd, że o szkodliwości czynu dla finansów publicznych przesądza nie tylko wymiar finansowy stwierdzonych nieprawidłowości. Szkodliwość czynu tkwi w samym fakcie naruszenia ładu finansów publicznych. Dotyczy to m.in. takich naruszeń, które nie wymagają dla ich stwierdzenia wykazania jakiejkolwiek szkody. W przypadku inwentaryzacji, szkodliwość tkwi w zniekształceniu rzeczywistego obrazu majątku jednostki. Z kolei w zakresie sprawozdań z realizacji procesów gromadzenia i wydatkowania środków szkodliwość polega na zniekształceniu obrazu stanu finansów jednostki. O tym, że wspomniane naruszenia nie mają cechy znikomej szkodliwości decyduje już sam fakt ujęcia ich w ustawie jako stypizowanych naruszeń dyscypliny finansów publicznych.
Orzeczenie GKO z 15 czerwca 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.29.2015
Przy wymiarze kary uwzględnia się stopień szkodliwości naruszenia dla ładu finansów publicznych - przy czym stopień ten ustala się dla konkretnego naruszenia, a nie czynu zabronionego w ogóle.
Z orzecznictwa
Ustawodawca przyjął, iż szkodliwość czynu dla ładu finansów jest stopniowalna. Przyjął, iż stopniowalna jest szkodliwość tego co ustawa określa jako czyn. Innymi słowy właśnie działania lub zaniechania penalizowane ustawą podlegają ocenie czy występuje w nich szkodliwość dla ładu finansów w stopniu wyższym niż znikomy, niż nieznaczny itd. Nie można zatem zasadnie twierdzić, iż sam fakt, iż określone zachowanie wypełnia znamiona czynu penalizowanego oznacza, iż jest to szkodliwe tak dalece, iż wymaga wymierzenia kary.
Orzeczenie GKO z 12 maja 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.114.2015
Z orzecznictwa
Samo naruszenie przepisów czy poszczególnych zasad gospodarki finansowej tymi przepisami opisanych nie może być "z góry" uznane jako rażące. Wprawdzie przepisy ustawy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, to jednak nie zwalnia to rzeczników czy organy orzekające od szczegółowego wykazania w odniesieniu do poszczególnych czynów dlaczego uznają (bądź nie), że z rażącą szkodliwością mamy do czynienia.
Orzeczenie GKO z 12 grudnia 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.59.2016
Jeśli obwiniony popełnił kilka-kilkanaście naruszeń, które są objęte łącznym postępowaniem, pod uwagę należy brać szkodliwość dla finansów publicznych wszystkich tych naruszeń rozpatrywanych łącznie, a nie każdego z osobna.
Z orzecznictwa
Komisja Orzekająca pierwszej instancji, rozstrzygając o karze, wskazała, że "stopień szkodliwości dla finansów publicznych winien być oceniany odrębnie, w odniesieniu do poszczególnych czynów popełnionych przez Obwinionego" (...). W ocenie GKO, powyższe stwierdzenie jest sprzeczne z jedną z dyrektyw wymiaru kary, zawartą w art. 37 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z którym sprawcy, który dopuścił się kilku czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a sprawa o te czyny jest objęta jednym postępowaniem, wymierza się jedną karę za wszystkie czyny. GKO interpretuje powyższy przepis jako nakazujący uwzględniać wielość czynów objętych jednym postępowaniem i przypisanych obwinionemu jako "całościową" podstawę uwzględniania okoliczności wpływających na wymiar kary. W oczywisty sposób popełnienie wielu czynów, nawet jeżeli jednostkowo nie są one szczególnie istotne finansowo, musi być oceniane inaczej niż popełnienie jednego naruszenia (nawet jeżeli jego wymiar finansowy jest większy). Jednym bowiem z głównych celów postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest zapobieganie naruszeniom zasad dysponowania środkami publicznymi. Wielokrotne ich naruszanie (nawet jeżeli dotyczy stosunkowo niewielkich kwot) może bowiem świadczyć o lekceważącym stosunku do obowiązujących w tym zakresie norm. Słusznie rzecznik dyscypliny finansów publicznych pierwszej instancji zwraca uwagę na czyny związane z dokonywaniem wydatków bez upoważnienia lub przekroczeniem jego zakresu oraz zaciągania zobowiązań z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego planem finansowym. Ich wielość może bowiem świadczyć o nagannej praktyce zaciągania zobowiązań i realizacji wydatków bez uprzedniej weryfikacji zakresu upoważnienia w planie finansowym z przeświadczeniem, że przy niewielkich kwotach z pewnością uda się go następczo zmodyfikować. Takie działanie z całą pewnością zasługuje na surową ocenę z punktu widzenia szkodliwości takich czynów dla ładu finansów publicznych.
Orzeczenie GKO z 12 września 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.46.2016
Kara za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma być wymierzana z uwzględnieniem stopnia winy. Ustawa o dyscyplinie finansów publicznych nie zawiera unormowań w zakresie stopni winy, w nauce prawa natomiast wyróżnia się następujące stopnie winy:
- umyślną - z którą mamy do czynienia wtedy, kiedy sprawca chciał popełnić czyn zabroniony (zamiar bezpośredni) lub też przewidując możliwość jego popełnienia - godził się na to (zamiar ewentualny),
- nieumyślną - z którą mamy do czynienia wtedy, gdy sprawca nie miał zamiaru popełnienia czynu zabronionego, popełnił go jednak na skutek niezachowania przez niego ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia tego czynu przewidywał (lekkomyślność) albo mógł przewidzieć (niedbalstwo).
Przy ustalaniu stopnia winy sprawcy naruszenia organ orzekający powinien ocenić możliwości sprawcy w zakresie:
- rozpoznania właściwego znaczenia czynu,
- samodzielnego podjęcia decyzji o zachowaniu się zgodnym lub niezgodnym z obowiązującym prawem,
- faktycznego kierowania swoim własnym postępowaniem przy realizacji podjętej decyzji.
Stopień winy ocenia się odrębnie dla każdego czynu popełnionego przez sprawcę. Jeśli postępowanie obejmuje więcej niż jeden czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, niedopuszczalne jest selektywne, losowe czy też oparte na innym przekonaniu składu orzekającego przypisanie winy za wszystkie czyny na podstawie ustalenia winy w przypadku wybranych (orzeczenie GKO z 24 lutego 2011 r., sygn. akt BDF1/4900/129/147/10/3866). Każdy czyn musi zostać rozpatrzony odrębnie pod kątem możliwości przypisania sprawcy winy. Zabronione jest łączne przypisywanie winy do wielu czynów, bez szczegółowego przeanalizowania każdego z nich (orzeczenie GKO z 12 października 2006 r., sygn. akt DF/GKO-4900-68/85-86/06/2058).
Ostatnia ogólna dyrektywa wymiaru kary nakazuje organowi orzekającemu uwzględniać:
- społeczne oddziaływanie kary (tzw. prewencja generalna),
- cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ukaranie ma osiągnąć w stosunku do ukaranego (tzw. prewencja indywidualna).
W ramach prewencji generalnej organy orzekające powinny w taki sposób dobierać kary, aby kształtować w społeczeństwie:
- właściwe postawy w zakresie gospodarowania mieniem publicznym, z naciskiem na bezwzględne przestrzeganie prawa i racjonalne, oszczędne i gospodarne dysponowanie środkami publicznymi i mieniem publicznym,
- poczucie, że nieprzestrzeganie norm prawnych wiąże się z poniesieniem odpowiedzialności za ich złamanie.
Natomiast prewencja indywidualna polega na takim doborze kary dla danego obwinionego, aby:
- uświadomić mu, że ponosi odpowiedzialność za popełnienie zabronionego czynu,
- zapobiec na przyszłość powtórnemu popełnieniu przez niego czynu zabronionego, za który wymierzono mu karę,
- zapobiec na przyszłość naruszaniu przez niego norm regulujących gospodarkę finansową jednostek sektora finansów publicznych.
Z orzecznictwa
GKO podziela w pełni stanowisko Rzecznika, iż w niniejszej sprawie sam fakt uznania Obwinionej za odpowiedzialną naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie spełni ani celu w zakresie społecznego oddziaływania, jak i celu zapobiegawczego i dyscyplinującego. W czasie postępowania przed Komisją Orzekającą I instancji, Obwiniona nie wykazała się świadomością ciążących na niej, jako kierowniku jednostki obowiązków, co ewidentnie świadczy o braku należytej staranności, która winna ją charakteryzować. Słusznie zauważył Rzecznik, że skoro w trakcie postępowania nie sposób doszukać się w postawie Obwinionej zrozumienia wobec postawionych jej zarzutów, to wnioskować należy, że nie spełniło ono swej roli w prewencji indywidualnej. (…) Odstąpienie od wymierzenia kary jest instytucją, która powinna mieć zastosowanie tylko w wypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Ponadto w ocenie GKO odstąpienie (...) od wymierzenia kary utwierdzi Obwinioną w przekonaniu, że nie ma potrzeby zmiany podejścia do pełnionych obowiązków, bowiem brak odpowiedniej wiedzy i należytej staranności w pełnieniu funkcji Wójta jest okolicznością łagodzącą dla stwierdzonych naruszeń dyscypliny finansów publicznych w zakresie sprawozdawczości budżetowej.
Orzeczenie GKO z 1 grudnia 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/95/97/RN-26/14
3.2. Okoliczności mające wpływ na wymiar kary
W ust. 2 i 3 art. 33 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych zostały wymienione okoliczności mające wpływ na wymiar kary, które stosuje się jako uzupełnienie ogólnych dyrektyw wymiaru kary. Należą do nich:
- motywy działania (motywy, którymi kierował się sprawca, dokonując naruszenia, zasługujące na uwzględnienie, np. dobro publiczne, poprawne funkcjonowanie jednostki, albo potępienie - np. chęć osiągnięcia własnej korzyści materialnej kosztem kierowanej jednostki),
- sposób działania (np. uporczywe i powtarzające się łamanie przepisów, bezwzględne dążenie do osiągnięcia korzyści osobistych, w tym majątkowych, kosztem kierowanej jednostki),
- okoliczności działania lub zaniechania (np. to, czy w czasie popełnienia czynu sprawca miał możliwość właściwego rozpoznania jego charakteru i pokierowania swoim postępowaniem, czy działał pod presją, czy nie wystąpiły nagłe zdarzenia zagrażające zdrowiu i życiu ludzi lub powstaniem znacznej szkody materialnej),
- właściwości i warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (np. jej charakter, poziom rozwoju intelektualnego, wykształcenie, doświadczenie zawodowe i życiowe, stosunek do innych ludzi, prawidłowa samoocena, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, stosunki rodzinne, stan zdrowia, warunki materialne),
- zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (np. popełnianie kolejnych naruszeń tego samego rodzaju; podjęcie działań w celu naprawienia szkód wywołanych naruszeniem, w tym wpłacenie uszczuplonych środków publicznych; podjęcie działań mających na celu zapobieżenie występowaniu tego samego rodzaju naruszeń w przyszłości).
Z orzecznictwa
Reguły wymiaru kary całościowo określają przepisy ujęte w rozdziale 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Art. 33 ust. 2 istotnie wskazuje na warunki osobiste sprawcy oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych jako na przesłanki, które należy uwzględnić, dokonując wymiaru kary. Nie są to jednak jedyne przesłanki. Punktem wyjścia w wymiarze kary jest ocena istoty samego naruszenia wyrażana w szczególności przez stopień szkodliwości naruszenia dla finansów publicznych. (...) Powtarzalność naruszeń, wymiar finansowej szkody dla finansów publicznych oraz charakter czynów muszą być wzięte pod uwagę przy ustalaniu wymiaru kary. (...) Przyznanie się Obwinionego do popełnienia naruszeń oraz podjęcie po ich ujawnieniu działań zmierzających do usunięcia ich skutków - nie są okolicznościami tak istotnymi oraz nietypowymi, aby mogły stanowić przeciwwagę dla cech samych czynów. Nie zmienia to faktu, że są to okoliczności podlegające ocenie zgodnie z art. 36 ust. 2 pkt 3 ustawy. Tezy odwołania mogłyby prowadzić do wniosku, że wystąpienie którekolwiek z przesłanek określonych w art. 36 ust. 2 niejako automatycznie wpływać ma na wymiar kary. Przesłanki te muszą być przez organ orzekający dostrzeżone i zbadane, ale w ocenie GKO łącznie z wszystkimi innymi okolicznościami popełnienia czynu oraz właściwościami sprawcy, zgodnie z dyspozycją art. 33 ustawy.
Orzeczenie GKO z 26 września 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.44.2016
Delikty finansowe godzące w dobra chronione przez prawo i naruszające zasadnicze reguły dysponowania środkami publicznymi i gospodarowania mieniem komunalnym należy obwarować surowymi sankcjami, co jednak nie oznacza, że przesłankę tę należy stosować w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy oraz sytuacji sprawcy.
Orzeczenie GKO z 12 grudnia 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.59.2016
Zgodnie z zasadą indywidualizacji kary okoliczności wpływające na wymiar kary uwzględnia się tylko co do osoby, której dotyczą. Zasada ta ma zastosowanie w sytuacjach, gdy jednego naruszenia dyscypliny finansów publicznych dopuściła się więcej niż jedna osoba.
Z orzecznictwa
W postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obwiązuje zasada podmiotowości, czyli uwzględniania wszystkich okoliczności naruszenia, oceny motywów działania konkretnego sprawcy czynu, co może prowadzić do innych rozstrzygnięć w zakresie odpowiedzialności poszczególnych osób, nawet popełniających podobne czyny.
Orzeczenie GKO z 13 maja 2013 r.,
sygn. akt BDF1/4900/7/9/13/292/RWPD-32640
4. Art. 34 - Dyrektywy wymiaru kary zakazu pełnienia funkcji
Art. 34. 1. Karę określoną w art. 31 ust. 1 pkt 4 wymierza się w przypadku rażącego naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
2. Karę określoną w art. 31 ust. 1 pkt 4 można wymierzyć również w przypadku ponownego ukarania za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Z art. 34 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych wynika, że w przypadku:
- rażącego naruszenia dyscypliny finansów publicznych organ orzekający ma obowiązek wymierzenia kary zakazu pełnienia funkcji,
- ponownego ukarania za naruszenie dyscypliny finansów publicznych organ orzekający może wymierzyć karę zakazu pełnienia funkcji.
Ustawa o dyscyplinie finansów publicznych nie definiuje pojęcia "rażące naruszenie dyscypliny finansów publicznych". Ocena, czy w danym przypadku doszło do rażącego naruszenia, należy do organów orzekających.
Orzeczenie kary zakazu pełnienia funkcji w przypadku ponownego ukarania za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma zapobiegać zajmowaniu stanowisk związanych z dysponowaniem środkami publicznymi przez osoby, które notorycznie nie przestrzegają podstawowych zasad regulujących prowadzenie gospodarki finansowej jednostek sektora publicznego.
Kara zakazu pełnienia funkcji ma charakter marginalny. W latach 2013-2016 orzeczono ją w stosunku do dwóch osób (jednej w 2013 r. i jednej w 2015 r. - dane ze Sprawozdania z działalności Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych oraz zbiorczego sprawozdania z działalności komisji orzekających pierwszej instancji w 2016 r.).
5. Art. 34a - Dyrektywy wymiaru kary nagany i kary pieniężnej
Art. 34a. Karę pieniężną albo karę nagany można wymierzyć w szczególności w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znaczny, z tym że jeżeli wskutek naruszenia:
1) nie została wpłacona lub zwrócona należność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych w znacznej wysokości,
2) bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia zaciągnięto zobowiązanie lub dokonano wydatku w znacznej wysokości,
3) zapłacono ze środków publicznych odsetki, kary lub opłaty albo oprocentowanie w znacznej wysokości,
4) udzielono zamówienia publicznego z istotnym naruszeniem zasady uczciwej konkurencji lub zasady równego traktowania wykonawców
- wymierza się karę pieniężną.
Dyrektywy wymiaru kary nagany i kary pieniężnej wskazują, że każdą z tych kar można wymierzyć w sytuacji, gdy stopień szkodliwości dla ładu finansów publicznych popełnionego naruszenia jest znaczny, a dla określonych naruszeń nie wystąpiły skutki negatywne w postaci:
- znacznego uszczuplenia środków publicznych (przez brak ich wpłaty lub wydatkowanie),
- zaciągnięcia zobowiązania w znacznej wysokości,
- udzielenia zamówienia publicznego z istotnym naruszeniem zasad uczciwej konkurencji lub równego traktowania wykonawców.
Jeśli negatywne istotne skutki wymienione w art. 34a nastąpiły, organ orzekający musi obligatoryjnie wymierzyć karę pieniężną.
Ustalenie, czy w danej sprawie doszło do znacznego uszczuplenia środków, zaciągnięcia zobowiązania w znacznej wysokości czy udzielenia zamówienia publicznego z istotnym naruszeniem zasad udzielania, dokonuje organ orzekający, posiłkując się ogólnymi zasadami określonymi w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych.
6. Art. 35 - Dyrektywy wymiaru kary upomnienia
Art. 35. Karę upomnienia można wymierzyć w szczególności w przypadku, gdy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znaczny.
Kara upomnienia jest najłagodniejszą z katalogu kar za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jej orzeczenie nie wiąże się z dalej idącymi skutkami - takimi, jak ujemna ocena kwalifikacyjna ukaranego. Zgodnie z orzecznictwem GKO karę upomnienia wymierza się w szczególności gdy właściwości i warunki obwinionego przemawiają na jego korzyść. Dotyczy to zwłaszcza:
- postawy obwinionego, który po stwierdzeniu nieprawidłowości nie kwestionował faktu ich zaistnienia ani swojego zawinienia, a także podjął działania zmierzające do ich usunięcia,
- faktu, że obwiniony nie był wcześniej karany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ma pozytywną opinię o sposobie wywiązywania się ze swoich obowiązków służbowych oraz że był wyróżniony za swoją pracę i pracę jednostki, którą kierował
- co uprawdopodabnia tezę, że kara upomnienia odegra rolę zapobiegawczą i dyscyplinującą, przyczyniając się do umocnienia właściwej postawy oraz wytworzy przekonanie, że naruszenie ustalonego porządku prawnego spotyka się z odpowiednią reakcją, co spełni cele tej kary w zakresie jej społecznego oddziaływania (orzeczenie GKO z 7 maja 2015 r., sygn. akt BDF1/4900/117/124.14; BDF1.4800.40.2015).
7. Art. 36 - Nadzwyczajne złagodzenie kary
Art. 36. 1. W przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpić od jej wymierzenia.
2. Jako okoliczności łagodzące można uwzględnić w szczególności:
1) działanie lub zaniechanie ze szczególnych pobudek lub w szczególnych warunkach zasługujących na uwzględnienie, w tym w celu zapobieżenia szkodzie w mieniu publicznym;
2) wyróżnianie się przed popełnieniem naruszenia dyscypliny finansów publicznych wzorowym spełnianiem obowiązków zawodowych;
3) przyczynienie się do usunięcia szkodliwych następstw naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub podjęcie o to starań.
3. Odstąpienia od wymierzenia kary nie stosuje się:
1) wobec sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych popełnionego w czasie, gdy nie uległo zatarciu prawomocnie orzeczone ukaranie za inne naruszenie dyscypliny finansów publicznych;
2) w przypadku gdy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest rażący.
4. W przypadku gdy w związku z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych nastąpiło uszczuplenie środków publicznych w znacznej wysokości, można odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli przed wydaniem orzeczenia środki wyrównujące to uszczuplenie zostały w całości wpłacone lub zwrócone na rzecz Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej właściwej jednostki sektora finansów publicznych.
Organy orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych mogą w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie zastosować instytucję nadzwyczajnego złagodzenia kary:
- wymierzając karę łagodniejszego rodzaju,
- odstępując od wymierzenia kary.
Nadzwyczajne złagodzenie kary lub odstąpienie od jej wymierzenia jest fakultatywne i zależy wyłącznie od uznania organu orzekającego.
Zarówno nadzwyczajne złagodzenie kary, jak i odstąpienie od jej wymierzenia mogą być stosowane, gdy zajdzie jedna lub obie przesłanki wymienione w art. 36 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, tj.:
- przesłanka przedmiotowa - szczególne uwzględnienie rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych,
- przesłanka podmiotowa - szczególne uwzględnienie właściwości i warunków osobistych sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
W art. 36 ust. 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych zostały wymienione przykładowe okoliczności łagodzące, jakie mogą brać pod uwagę organy orzekające przy odstąpieniu od wymierzenia kary lub jej złagodzeniu. Katalog ten nie jest zamknięty (świadczy o tym użycie słowa "w szczególności"), co oznacza, że mogą być brane pod uwagę także inne okoliczności. Przykłady takich okoliczności zostały wymienione w tabeli 10.
Tabela 10. Okoliczności brane pod uwagę przez organy orzekające przy nadzwyczajnym złagodzeniu kary i odstąpieniu od wymierzenia kary
| Orzeczenie GKO | Zastosowana instytucja nadzwyczajnego złagodzenia kary | Przesłanki wzięte pod uwagę przez organ orzekający |
| Orzeczenie z 9 listopada 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.120.2015 - w sprawie dokonania wydatków z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z planu finansowego jednostki | Odstąpienie od wymierzenia kary | GKO zgodziła się z przesłankami przyjętymi przez Komisję Orzekającą I instancji przy odstąpieniu od wymierzenia kary. Komisja Orzekająca I instancji, biorąc pod uwagę okoliczności popełnienia czynu, wskazała, że w okresie popełnienia czynów poprzez Obwinionych wystąpiły trudności z otrzymywaniem środków finansowych w kwotach i terminach określonych przez jednostkę. Spowodowało to niestabilność finansową, utrudniało prace i planowanie poszczególnych wydatków, bowiem terminy otrzymywania środków z Ministerstwa Finansów były często zmieniane. Jak wynika z wyjaśnień o zmianie terminów i wielkości kwot dowiadywano się nawet co kilka godzin. Nawał pracy oraz nerwowa sytuacja spowodowały, że na czas nie dokonano zmiany planu finansowego. Skupiono się na tym, by terminowo realizować płatności związane z zobowiązaniami jednostki i nie dopuścić do wystąpienia zobowiązań wymagalnych i zapłaty odsetek za nieterminowe płatności. Ponadto Komisja Orzekająca I instancji uwzględniła także to, że:
|
| Orzeczenie z 19 października 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.105.2015 - w sprawie wykazania w sprawozdaniu danych niezgodnych z ewidencją | Odstąpienie od wymierzenia kary | GKO zgodziła się z przesłankami przyjętymi przez Komisję Orzekającą I instancji przy odstąpieniu od wymierzenia kary. RKO odstąpiła od wymierzenia kary obwinionemu, biorąc pod uwagę jego wyjaśnienia, w których wskazał, że sprawozdania podpisywał w dobrej wierze, zgodnie z posiadaną w tym okresie wiedzą o prawidłowości dokonanych w sprawozdaniach zapisów. Podnosił ponadto, że w momencie gdy powzięto wiedzę o błędnej wykładni przepisów, stosowanej w jednostce, odstąpiono od jej stosowania, czego konsekwencją było prawidłowe sporządzanie sprawozdań w okresie późniejszym. RKO uwzględniła także fakt, że obwiniony nie był wcześniej karany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. |
| Orzeczenie z 8 października 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.106.2015 - w sprawie niezłożenia w terminie sprawozdań | Odstąpienie od wymierzenia kary | GKO uznała za trafne rozstrzygnięcie o odstąpieniu od wymierzenia kary burmistrzowi miasta, uwzględnia ono bowiem, że stopień naruszenia finansów publicznych nie był znaczny, a jednocześnie wskazuje, że nie można lekceważyć obowiązujących zasad w zakresie sprawozdawczości i jawności finansów publicznych. Komisja Orzekająca I instancji odstąpiła od wymierzenia kary, mając na uwadze w szczególności rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych, do których zaliczyła niewielkie uchybienie terminowi sprawozdań składanych przez Urząd Miejski. Komisja uwzględniła także fakt, że obwiniony:
|
| Orzeczenie z 27 listopada 2014 r., sygn. akt BDF1/4900/94/96/14 - w sprawie wykazania w sprawozdaniu danych niezgodnie z ewidencją | Odstąpienie od wymierzenia kary | GKO odmiennie od Komisji I instancji oceniła stopień winy obwinionego, mający wpływ na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie odstąpienia od ukarania na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych. Odstępując od ukarania obwinionego, GKO wzięła pod uwagę, że:
|
| Orzeczenie z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt BDF1/4900/17/22/13/RWPD-6976 - w sprawie niedokonania w terminie przez klub sportowy zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy | Odstąpienie od wymierzenia kary | GKO nie podzieliła argumentów RKO leżących u podstaw wymierzenia obwinionemu kary pieniężnej. GKO uwzględniła okoliczności sprawy (trudną sytuację klubu sportowego po rezygnacji z funkcji poprzedniego prezesa) oraz motywy, którymi kierował się obwiniony, przyjmując funkcję sekretarza (obwiniony będący trenerem kierował się troską o dalsze funkcjonowanie klubu i dlatego przyjął na siebie obowiązki, których wagi sobie nie uświadamiał, przyjmując, że nie wiążą się z nimi jakiekolwiek działania i odpowiedzialność). Poza tym GKO uwzględniła fakt, że obwiniony pełnił funkcję sekretarza klubu społecznie, nie pobierając za to żadnego wynagrodzenia. |
| Orzeczenie z 17 listopada 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.72.2016 - w sprawie dokonania wydatków z przekroczeniem upoważnienia zawartego w planie finansowym jednostki | Odstąpienie od wymierzenia kary | GKO uznała za trafne rozstrzygnięcie o odstąpieniu od wymierzenia kary kierownikowi jednostki obwinionemu o dokonanie wydatków z przekroczeniem planu finansowego jednostki. Komisja Orzekająca I instancji przy odstąpieniu od wymierzenia kary kierowała się tym, że:
|
Zgodnie z dyspozycją ust. 3 i 4 art. 36 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych odstąpienia od wymierzenia kary nie stosuje się obligatoryjnie:
- wobec sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych popełnionego w czasie, gdy nie uległo zatarciu prawomocnie orzeczone ukaranie za inne naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
- w sytuacji gdy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest rażący,
- w sytuacji gdy w związku z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych nastąpiło uszczuplenie środków publicznych w znacznej wysokości, a przed wydaniem orzeczenia środki wyrównujące to uszczuplenie nie zostały w całości wpłacone lub zwrócone na rzecz Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej właściwej jednostki sektora finansów publicznych.
8. Art. 37 - Kara łączna
Art. 37. Sprawcy, który dopuścił się kilku czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a sprawa o te czyny jest objęta jednym postępowaniem, wymierza się jedną karę za wszystkie czyny.
Aby organ orzekający mógł wymierzyć karę łączną, muszą być spełnione jednocześnie dwie przesłanki:
- przesłanka 1 - sprawca musiał dopuścić się co najmniej kilku czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych (więcej niż dwóch - na podstawie definicji słowa "kilka", które, zgodnie ze słownikiem "Języka języka polskiego" PWN oznacza w sposób przybliżony liczbę większą niż 2 i mniejszą niż 10),
- przesłanka 2 - sprawa o te czyny jest objęta jednym postępowaniem.
Karę łączną stosuje się zarówno wtedy, gdy sprawca wielokrotnie dopuścił się naruszenia tej samej normy prawnej (np. w ciągu roku budżetowego zaciągnął trzy zobowiązania w kwocie przekraczającej limity wynikające z planu finansowego jednostki), jak i wtedy, gdy popełnił kilka różnych czynów zabronionych (np. dokonał wydatku z przekroczeniem planu, opłacił po terminie obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne i zaniechał przeprowadzenia inwentaryzacji).
Przy spełnieniu ww. przesłanek wymierzenie kary łącznej jest obligatoryjne. Do organu orzekającego należy ustalenie rodzaju kary i jej wymiaru, ponieważ ustawa o dyscyplinie finansów publicznych nie precyzuje odrębnych dyrektyw wymiaru kary łącznej.
IV. Przedawnienie oraz zatarcie ukarania
Ustawa o dyscyplinie finansów publicznych przewiduje przedawnienie:
- karalności czynu - które powoduje, że po upływie wskazanego czasu nie można wszcząć postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a postępowanie wszczęte podlega umorzeniu,
- wykonania kary - które powoduje, że nie można wykonać orzeczonej kary.
Z kolei istotą zatarcia ukarania jest uznanie ukarania za niebyłe.
1. Art. 38 - Przedawnienie karalności
Art. 38. 1. Karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu.
2. W razie stwierdzenia nieważności prawomocnego postanowienia lub orzeczenia komisji orzekającej w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje po upływie 2 lat od dnia stwierdzenia nieważności prawomocnego postanowienia lub orzeczenia.
3. W razie uchylenia prawomocnego postanowienia lub orzeczenia komisji orzekającej w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje po upływie 2 lat od dnia uchylenia prawomocnego postanowienia lub orzeczenia.
4. W razie wznowienia postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zakończonego prawomocnym postanowieniem lub orzeczeniem, karalność ustaje po upływie 2 lat od dnia wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.
Ogólny termin przedawnienia karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych wynosi 3 lata od daty jego popełnienia. Zgodnie z zasadami określonymi w art. 21 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, w przypadku naruszeń polegających na działaniu, datą popełnienia naruszenia jest dzień, w którym sprawca działał w sposób niezgodny z normą prawną, natomiast w przypadku naruszeń polegających na zaniechaniu wykonania czynności nakazanej prawem - dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić. Reguły te mają zastosowanie w odniesieniu do wszystkich czynów zabronionych wymienionych w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych, także w odniesieniu do czynu z art. 16 tej ustawy - polegającego na niewykonaniu w terminie zobowiązania jednostki sektora publicznego, którego skutkiem jest zapłata odsetek, opłat lub kar.
Z orzecznictwa
Fakt, że czyn określony w art. 16 ust. 1 uondfp staje się naruszeniem dyscypliny finansów publicznych dopiero, jeśli w wyniku niewykonania zobowiązania dojdzie do zapłaty odsetek za opóźnienie, nie ma wpływu na sposób liczenia biegu przedawnienia karalności. Termin przedawnienia karalności także w tym przypadku liczyć należy od pierwszego dnia po ustaniu czynu, zgodnie z regułą określoną w art. 38 ust. 1 uondfp [przypis autora: obecnie jest to art. 21 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych], a nie od momentu wystąpienia jego skutku. Gdyby ustawodawca chciał, by w przypadku naruszenia "skutkowego" termin przedawnienia karalności rozpoczynał bieg od momentu wystąpienia skutku popełnionego czynu, ustanowiłby wyjątek od zasady określonej w art. 38 ust. 1 uondfp, tak jak uczynił to w odniesieniu do przestępstw skutkowych w kodeksie karnym (...). Prawdą jest, że prowadzi to do przedawnienia karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 16 ust. 1 uondfp i uniknięcia odpowiedzialności, jeśli przedłuży się termin zapłaty odsetek o co najmniej 3 lata po zapłacie należności, oraz że rozwiązanie takie może budzić wątpliwości, co do jego słuszności, jednak wprowadzanie nowych, nie znanych ustawie, terminów przedawnienia karalności naruszeń dyscypliny finansów publicznych przez organy pełniące funkcję oskarżyciela i organy orzekające nie jest dopuszczalne. Organy te mają stosować prawo, a nie je tworzyć.
Orzeczenie GKO z 17 lutego 2011 r.,
sygn. akt BDF1/4900/113/124-125/RN-27-28/10/3259
Ogólny termin przedawnienia karalności czynu może być przedłużony o 2 lata w przypadku wszczęcia przed upływem podstawowego okresu przedawnienia postępowania wyjaśniającego przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Przedawnienie karalności czynu w takich przypadkach wynosi lat 5 od daty popełnienia czynu.
Z orzecznictwa
W niniejszej sprawie zatwierdzenie list płac, obejmujących dodatkowe roczne wynagrodzenie, obejmujących wypłaty również na rzecz osób, które nie były do nich uprawnione, miało miejsce w od 3 marca 2010 r. do 22 marca 2010 r. W okresie trzech lat od tej daty nastąpiło wszczęcie postępowania, co spowodowało, że termin przedawnienia karalności czynów objętych zarzutem przedłużył się do pięciu lat od daty ich popełnienia. Termin przedawnienia najpóźniej popełnionego z czynów upłynął 21 marca 2015 r.
Orzeczenie GKO z 22 czerwca 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.65.2015
Modyfikacja ogólnego terminu przedawnienia może nastąpić także w przypadku postępowań szczególnych. Karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje z upływem dwóch lat od dnia:
- stwierdzenia nieważności prawomocnego postanowienia lub orzeczenia komisji orzekającej,
- uchylenia prawomocnego postanowienia lub orzeczenia komisji orzekającej,
- wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem lub orzeczeniem.
Przedawnienie karalności czynu następuje z mocy prawa. Przedawnienie jest okolicznością wyłączającą orzekanie, którą bierze się pod uwagę na każdym etapie postępowania (zgodnie z art. 78 ust. 1 pkt 3 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, gdy nastąpiło przedawnienie karalności czynu, nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza).
2. Art. 39 - Przedawnienie wykonania kary
Art. 39. 1. Nie można wykonać kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeżeli od dnia uprawomocnienia się orzeczenia upłynęły 2 lata.
2. Przedawnienie wykonania kary nie biegnie w okresie wstrzymania z urzędu jej wykonania, wskutek zaskarżenia do sądu prawomocnego orzeczenia zgodnie z art. 169, a w przypadku kary pieniężnej także w okresie odroczenia tej kary lub jej spłaty w ratach.
Ustawa o dyscyplinie finansów publicznych przewiduje jednakowy termin przedawnienia dla wszystkich kar - wynoszący 2 lata od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o ukaraniu. Zawieszenie biegu przedawnienia następuje w odniesieniu do:
- wszystkich rodzajów kar - w okresie wstrzymania z urzędu ich wykonania, wskutek zaskarżenia prawomocnego orzeczenia do sądu administracyjnego,
- kary pieniężnej - w okresie jej odroczenia lub jej spłaty w ratach.
Zawieszenie biegu przedawnienia oznacza, że nie jest ono liczone w okresie zawieszenia, po odwieszeniu biegnie dalej. W efekcie ogólny 2-letni termin przedawnienia zostaje przedłużony o okres zawieszenia.
3. Art. 40 - Zatarcie ukarania z mocy prawa
Art. 40. 1. Zatarcie ukarania za naruszenie dyscypliny finansów publicznych następuje z mocy prawa, jeżeli od dnia wykonania kary lub przedawnienia jej wykonania upłynęły 2 lata.
2. W razie odstąpienia od wymierzenia kary zatarcie ukarania z mocy prawa następuje po upływie roku od dnia uprawomocnienia się orzeczenia.
3. Z chwilą zatarcia ukarania uważa się je za niebyłe.
Zatarcie ukarania z mocy prawa następuje:
- po upływie 2 lat od dnia wykonania kary lub przedawnienia jej wykonania,
- po upływie roku od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o odstąpieniu od wymierzenia kary,
- w dniu wejścia w życie nowej ustawy, zgodnie z którą określone działanie lub zaniechanie objęte orzeczeniem nie stanowi już naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 24 ust. 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych).
Z chwilą zatarcia ukarania uważa się je za niebyłe, co oznacza, że:
- w świetle prawa osoba ukarana jest traktowana tak, jakby nigdy nie była ukarana (np. w przypadku popełnienia kolejnego czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych osoba, której ukaranie uległo zatarciu, jest traktowana jak osoba niekarana),
- adnotacje o ukaraniu są usuwane z rejestru ukaranych oraz wszystkich innych dokumentów (m.in. z akt pracowniczych).
4. Art. 41 - Zatarcie ukarania na wniosek
Art. 41. Na wniosek ukaranego lub jego przełożonego, pozytywnie zaopiniowany przez Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, minister właściwy do spraw finansów publicznych może postanowić o zatarciu ukarania za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przed upływem terminu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2.
Zatarcie ukarania na wniosek jest szczególnym rozwiązaniem, które przewiduje możliwość zatarcia ukarania przed upływem terminów przewidzianych w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych. Wniosek o wcześniejsze zatarcie ukarania może być złożony do ministra właściwego do spraw finansów publicznych przez ukaranego lub jego przełożonego, po uprzednim zaopiniowaniu przez Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Wydanie opinii negatywnej przez Głównego Rzecznika kończy sprawę. Natomiast w przypadku opinii pozytywnej minister właściwy do spraw finansów publicznych, po rozpatrzeniu sprawy, może zadecydować o wcześniejszym zatarciu ukarania lub wydać w tej sprawie decyzję odmowną.
Aneks do PRB 6/2017
1 czerwca 2017 r. weszły w życie zmiany ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, wprowadzone ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz.U. z 2017 r. poz. 933). Zmianie uległy znamiona czynów zabronionych wymienionych w art. 5, 11 i 15 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych (zmiany zaznaczono pogrubioną czcionką).
Art. 5. 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
1) nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
2) niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
3) niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności;
4) (uchylony).
2. (uchylony).
3. Przepisy ust. 1 nie mają zastosowania do należności z tytułu składek, do poboru których są obowiązani Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
4. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w ust. 1, wykonanie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa.
Art. 11. 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.
2. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych dokonanie wydatku ze środków publicznych na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa.
Art. 15. 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych.
2. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa.
Komentarz do zmian: Wszystkie wprowadzone zmiany są konsekwencją znowelizowania ww. ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp), do której został dodany art. 54a, umożliwiający zawieranie przez jednostki sektora finansów publicznych ugód w sprawach spornych należności cywilnoprawnych. W dotychczasowym stanie prawnym jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane do ustalania, pobierania i dochodzenia przypadających im należności cywilnoprawnych, w razie sporu co do istnienia lub wysokości tych należności, były zmuszone kierować sprawy na drogę sądową, nawet wtedy gdy prawdopodobieństwo wygranej było nikłe albo szacowane koszty postępowania sądowego były wyższe lub niewiele niższe niż dochodzona należność. Aby umożliwić jednostkom sektora publicznego racjonalne postępowanie w zakresie dochodzenia spornych należności cywilnoprawnych, do uofp wprowadzono przepis o treści:
Art. 54a. 1. Jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego.
2. Ocena skutków ugody nastąpi, w formie pisemnej, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego albo arbitrażowego.
W konsekwencji dodanie do uofp powyższych uregulowań skutkowało koniecznością znowelizowania przepisów ustawy o dyscyplinie finansów publicznych w taki sposób, aby prawidłowe dokonanie oceny sytuacji i zawarcie ugody (w przypadku gdy w rezultacie jej zawarcia dojdzie do zmniejszenia należności przypadających jednostkom sektora publicznego lub do zmiany wysokości zobowiązań albo do dokonania wydatków przez te jednostki) nie było zagrożone odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zawierane ugody muszą być zgodne z przepisami prawa, czyli z art. 54a uofp. A zatem do naruszenia dyscypliny finansów z art. 5, art. 11 i art. 15 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych będzie dochodziło, jeśli:
- zawarcie ugody nie zostanie poprzedzone przeprowadzeniem oceny jej skutków,
- ugoda zostanie zawarta, mimo że jej skutki nie będą korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego lub arbitrażowego (czyli wbrew wynikowi oceny jej skutków)
Izabela Motowilczuk
magister administracji, były wieloletni inspektor kontroli gospodarki finansowej w regionalnej izbie obrachunkowej, autor licznych publikacji z zakresu finansów i rachunkowości jednostek sektora publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem samorządowych jednostek organizacyjnych
Podstawy prawne
-
Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 168; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 933)
-
Ustawa z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 2164; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 933)
-
Ustawa z 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1920)
-
Ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1047; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 1089)
-
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 1089)
-
Ustawa z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 570)
-
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 814; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 935)
-
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 486; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 935)
-
Ustawa z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1578; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 1089)
-
Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 459; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 933)
-
Ustawa z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1666; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 962)
-
Ustawa z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1137; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 966)
-
Ustawa z 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 2137; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 1089)
-
Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 902; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 60)
-
Ustawa z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 800; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 208)
-
Ustawa z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1511; ost.zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 2261)
-
Ustawa z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 524)
-
Ustawa z 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 246)
-
Rozporządzenie Ministra Finansów z 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1015; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 699)
-
Rozporządzenie Ministra Finansów z 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1773)
-
Rozporządzenie Ministra Finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1766)
-
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 971; ost.zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1625)
-
Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 18 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i w drugim półroczu 2012 r. (M.P. z 2013 r. poz. 107)
