KOMENTARZ: Pracodawcy prowadzący działalność w formie jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych mają obowiązek tworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych (dalej: ZFŚS) niezależnie od liczby zatrudnianych pracowników (art. 3 ust. 2 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych; dalej: ustawa o ZFŚS). Fundusz ten jest tworzony z corocznego odpisu podstawowego, naliczanego w stosunku do przeciętnej liczby zatrudnionych (dla pracowników zatrudnionych we wszystkich jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego - na podstawie art. 5 ust. 1-3 ustawy o ZFŚS, dla nauczycieli i emerytowanych nauczycieli zatrudnionych w jednostkach należących do systemu oświaty - na podstawie art. 53 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela; dalej: Karta Nauczyciela) oraz zwiększeń fakultatywnych funduszu i odpisu (art. 5 ust. 4-5a ustawy o ZFŚS). Wydatki z tytułu tych odpisów obciążają koszty działalności pracodawców samorządowych (art. 6 ust. 1 ustawy o ZFŚS), w przypadku samorządowych jednostek budżetowych, stanowiąc wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dalej: uofp), w przypadku samorządowych zakładów budżetowych, będąc pokrywane z przychodów tych zakładów (art. 15 ust. 1 uofp).

Obowiązujące przepisy przewidują, że:

● środki ZFŚS mają być gromadzone na odrębnym rachunku bankowym danej jednostki organizacyjnej (art. 12 ustawy o ZFŚS),

● administrowanie ZFŚS należy do obowiązków danego pracodawcy tworzącego fundusz (art. 10 ustawy o ZFŚS),

● zasady i warunki korzystania z usług i świadczeń finansowanych z ZFŚS oraz zasady przeznaczania środków ZFŚS na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej określa pracodawca w regulaminie ustalanym po uzgodnieniu ze związkami zawodowymi lub - w przypadku gdy w danej jednostce nie działa zakładowa organizacja związkowa, uzgadnianym z pracownikiem wybranym przez załogę do reprezentowania jej interesów (art. 8 ust. 2 ustawy o ZFŚS),

● pracodawcy mogą prowadzić wspólną działalność socjalną na warunkach określonych w umowie - która w szczególności określa przedmiot wspólnej działalności, zasady jej prowadzenia, sposób rozliczeń oraz tryb wypowiedzenia i rozwiązania umowy, a także może określać warunki odstąpienia od jej stosowania oraz odpowiedzialność stron z tego tytułu (art. 9 ustawy o ZFŚS),

● w przypadku jednostek zaliczanych do systemu oświaty - organ prowadzący szkołę (także przedszkole) może tworzyć służbę socjalną powołaną do gospodarowania ZFŚS (art. 53 ust. 4 Karty Nauczyciela).

Tworzenie centrum usług wspólnych, na podstawie uregulowań zawartych w art. 10a-10d ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: ustawa o samorządzie gminnym), nic nie zmienia w zakresie podanych wyżej uregulowań. W ramach centrum obsługi wspólnej może być zapewniona obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna ZFŚS poszczególnych jednostek organizacyjnych objętych wspólną obsługą, obejmująca w szczególności obowiązki poszczególnych pracodawców, polegające na obsłudze przyjmowania i rozpatrywania wniosków o udzielenie świadczeń socjalnych czy na prowadzeniu ewidencji księgowej ZFŚS. Powołane wyżej przepisy nie mogą być jednak podstawą do wydania przez wójta gminy zarządzenia o "połączeniu ZFŚS" poszczególnych podległych jednostek organizacyjnych gminy, tak samo jak postanowienie o prowadzeniu wspólnej obsługi podległych jednostek organizacyjnych nie stanowi o ich organizacyjnym połączeniu.

Konsekwencją nieprawidłowego "połączenia ZFŚS" było w skontrolowanej jednostce naruszenie przepisów ustawy o ZFŚS, dotyczących zasad tworzenia zakładowych funduszy socjalnych przez poszczególnych pracodawców samorządowych. W ramach połączenia funduszy:

● zostały zlikwidowane rachunki ZFŚS założone przez poszczególne jednostki budżetowe i samorządowy zakład budżetowy, a środki z tych rachunków zostały przekazane odpowiednio na rachunek ZFŚS urzędu gminy (z rachunków gminnego ośrodka pomocy społecznej - dalej: GOPS - oraz zakładu gospodarki komunalnej) oraz rachunek gminnego zespołu ekonomiczno-administracyjnego szkół, dalej: GZEASZ (z rachunków przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów),

● dysponentami ww. wspólnych rachunków połączonych ZFŚS byli: wójt gminy oraz dyrektor GZEASZ, którzy przyznawali świadczenia pracownikom zarówno kierowanych przez nich jednostek, jak i jednostek podległych, których ZFŚS uległy połączeniu, na podstawie regulaminu połączonych funduszy, nadanego jednostronnie dla wszystkich pracowników podległych jednostek przez wójta gminy, bez uzgodnień ze związkami zawodowymi i przedstawicielami pracowników,

● na rachunki połączonych ZFŚS nie przekazano w 2016 r. prawidłowo naliczonego odpisu podstawowego, ponieważ wójt gminy w ramach oszczędności środków budżetowych zadecydował, że odpis dla połączonych funduszy urzędu gminy, GOPS oraz zakładu budżetowego - ma zostać naliczony i przekazany w kwocie odpowiadającej odpisowi podstawowemu dla pracowników urzędu gminy, natomiast w przypadku jednostek oświatowych - odpisowi podstawowemu dla nauczycieli i emerytowanych nauczycieli oraz pracowników GZEASZ (w odpisie nie uwzględniono pracowników jednostek oświatowych niebędących nauczycielami - takich, jak: kucharki, woźni, sprzątaczki, pracownicy administracyjni),

● dokonano niezgodnego z prawem połączenia ksiąg rachunkowych jednostek obsługujących i obsługiwanych, gdzie ewidencja stanu i zmian ZFŚS oraz należności ZFŚS z tytułu udzielonych świadczeń zwrotnych była prowadzona łącznie w księgach rachunkowych jednostek obsługujących dla pracowników tych jednostek oraz pracowników jednostek podległych, których fundusze zostały połączone w taki sposób, że konto syntetyczne 851 "Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych" i konto syntetyczne 234 "Pozostałe rozrachunki z pracownikami" oraz ewidencja analityczna do tego konta według pracowników, w zakresie pożyczek udzielonych z ZFŚS - dla funduszy urzędu gminy, GOPS i zakładu budżetowego - była prowadzona w księgach rachunkowych urzędu gminy, natomiast dla funduszy jednostek oświatowych - w księgach rachunkowych GZEASZ,

● w ewidencji księgowej nie wyodrębniono analitycznie środków poszczególnych połączonych funduszy oraz operacji mających wpływ na zmniejszenie i zwiększenie tych funduszy.

OSOBY ODPOWIEDZIALNE: Za powstanie nieprawidłowości odpowiada wójt gminy, który wydał zarządzenie w sprawie połączenia funduszy świadczeń socjalnych dla podległych gminie jednostek budżetowych oraz zakładu budżetowego bez podstawy prawnej oraz wymusił na kierownikach podległych jednostek organizacyjnych oraz ich służbach księgowych jego wykonanie. Do powstania nieprawidłowości przyczynili się także kierownicy jednostek organizacyjnych, skarbnik gminy oraz główny księgowy GZEASZ, którzy nie odmówili na piśmie wykonania zarządzenia wójta gminy niezgodnego z obowiązującym prawem. Odmowa taka mogła być podstawą do uzyskania opinii prawnych na temat zgodności z prawem zarządzenia wójta gminy, które w efekcie mogło zostać unieważnione przez wójta, zanim doszłoby do kolejnych naruszeń prawa w efekcie jego wykonywania.

PODSUMOWANIE: Utworzenie centrum usług wspólnych dla gminnych jednostek organizacyjnych nie ma żadnego wpływu na prowadzenie przez te jednostki działalności socjalnej. Jednostki objęte wspólną obsługą nadal mają obowiązek tworzenia własnych ZFŚS, przekazywania odpowiednich kwot z tytułu odpisu na ZFŚS oraz otworzenia odrębnego rachunku bankowego dla gromadzenia środków tego funduszu. Centrum usług wspólnych - w ramach przejmowania obsługi finansowej, w tym obowiązków z zakresu prowadzenia rachunkowości jednostek obsługiwanych, przejmuje jedynie obowiązki dotyczące prowadzenia ewidencji księgowej operacji gospodarczych w zakresie tworzenia i rozdysponowania środków funduszy tych jednostek (ponieważ zgodnie z art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku powierzenia centrum usług wspólnych obowiązków z zakresu rachunkowości - są one przekazywane w całości). Przy tym operacje dotyczące poszczególnych ZFŚS - muszą być ewidencjonowane w księgach rachunkowych jednostek je tworzących, a nie w księgach rachunkowych jednostki obsługującej. Oczywiście, jednostki organizacyjne, dla których jest tworzone centrum usług wspólnych, mogą postanowić o prowadzeniu wspólnej działalności socjalnej - zależy to jednak od poszczególnych pracodawców, którzy mogą podjąć w sposób suwerenny taką decyzję i nie mogą być w żaden sposób zmuszani do przyjęcia takiego rozwiązania. Poza tym należy mieć na uwadze, że wspólne prowadzenie działalności socjalnej nie oznacza połączenia zakładowych funduszy świadczeń socjalnych jednostek zawierających umowę o wspólnym prowadzeniu działalności socjalnej, ani tym bardziej przejęcia ich funduszy przez jednostkę sprawującą obsługę w ramach centrum usług wspólnych oraz przejęcia kompetencji poszczególnych pracodawców do zarządzania funduszem przez kierownika jednostki obsługującej. Zakres prowadzenia wspólnej działalności socjalnej oraz sposób dokonywania rozliczeń z tego tytułu pomiędzy poszczególnymi jednostkami powinny wynikać z zawartych umów. Odpowiednio do postanowień umownych poszczególne jednostki powinny zorganizować prowadzenie swoich ksiąg rachunkowych w taki sposób, aby były w nich wyodrębnione w prawidłowy sposób wszystkie operacje odzwierciedlające przepływ środków funduszy na wspólną działalność socjalną oraz rozliczenie ich wykorzystania. n

IZABELA MOTOWILCZUK

magister administracji, były wieloletni inspektor kontroli gospodarki finansowej w regionalnej izbie obrachunkowej, autor licznych publikacji

PODSTAWY PRAWNE

● art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1-5a, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9, art. 10, art. 12 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 800)

● art. 53 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 191; ost.zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1010)

● art. 11 ust. 1, art. 15 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost.zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1257)

● art. 10a-10d ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 446)

W kolejnym numerze omówimy bezpodstawne udzielenie dotacji celowej spółce komunalnej.