Brak uchwał obniżających pensje samorządowców

Z dniem 19 maja 2018 r. utraciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Zastąpiono je rozporządzeniem z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które z tym dniem weszło w życie. Nowe przepisy kształtują poziom wynagrodzenia niektórych samorządowców na niższym poziomie od dotychczasowego. Oznacza to konieczność dostosowania wysokości ich wynagrodzenia do nowego stanu prawnego.

Istota zmian polega na ukształtowaniu poziomu wynagrodzenia niektórych pracowników samorządowych na niższym poziomie. Przepisy rozporządzenia z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (dalej: rozporządzenie z 2018 r.) stanowią, że nowe stawki wynagrodzenia obowiązują od 1 lipca 2018 r. Obniżenie poziomu wynagrodzenia dotyczy w szczególności:

• wójtów (burmistrzów, prezydentów miast),
• starostów,
• marszałków województw,

a także zastępcy wójta, (burmistrza, prezydenta miasta), wicestarosty, wicemarszałka województwa. Obniżenie wynagrodzeń wynoszące około 20% dotyczy więc pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru oraz niektórych pracowników zatrudnionych na podstawie powołania.

Ustalanie i zmiana wynagrodzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta

Ustalanie wynagrodzenia wójta należy do właściwości rady gminy. Rada gminy ustala wynagrodzenie wójta w drodze uchwały. Jeżeli zatem wynagrodzenie zasadnicze wójta zostało ustalone w wysokości przekraczającej kwotę wynagrodzenia obowiązującą od 1 lipca 2018 r., to konieczne jest wydanie nowej uchwały, określającej stawkę wynagrodzenia mieszczącą się w przedziale kwotowym, wskazanym w tabelach stanowiących załącznik do rozporządzenia z 2018 r.

Prawo rady gminy do ustalenia wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie oznacza jednak dowolności w tym zakresie. W szczególności - jak zaznaczono wcześniej - wynagrodzenie musi mieścić się w stawkach określonych w rozporządzeniu z 2018 r. Ponadto ustalenie wynagrodzenia powinno nastąpić z uwzględnieniem zakazu o dyskryminacji i respektowania zasad równego traktowania w zatrudnieniu.

ZAPAMIĘTAJ!

Podjęcie uchwały nie będzie konieczne, w sytuacji gdy wynagrodzenie zasadnicze wójta nie przekracza maksymalnego wynagrodzenia określonego w rozporządzeniu.

Jeżeli wynagrodzenie wójta mieści się w "widełkach", to spełnione są wymogi prawne, a rada gminy nie jest zobowiązana do ustalania wynagrodzenia na nowo. Tym samym zachowane zostają nowe warunki wynagrodzenia określone w przepisach rozporządzenia z 2018 r. Obowiązek podjęcia uchwały powstaje tylko wtedy, gdy dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze wójta przekracza maksymalną stawkę wynagrodzenia zasadniczego określoną w nowych przepisach. Innymi słowy, rada powinna podjąć uchwałę o ustaleniu wynagrodzenia, jeżeli wynagrodzenie zasadnicze ustalone na mocy dotychczasowej uchwały przez radę gminy wykracza poza maksymalną stawkę wynagrodzenia zasadniczego określoną w rozporządzeniu z 2018 r.

Warto zasygnalizować, że nowe rozporządzenie nie zmieniło dotychczasowych stawek dodatku funkcyjnego tej grupy pracowników samorządowych, co oznacza, że mogą one pozostawać na dotychczasowym, niezmienionym poziomie.

Rada gminy kształtuje wynagrodzenie wójta

Uchwała podejmowana przez radę gminy nie ma charakteru deklaratoryjnego. Przepisy rozporządzenia z 2018 r. (jak również te, które obowiązywały w poprzednim stanie prawnym) określają jedynie przedział kwotowy na poszczególnych stanowiskach zajmowanych przez pracowników samorządowych. Nie stanowią one jednak "ustalenia" wynagrodzenia wójta - gdyż należy to do wyłącznej kompetencji rady gminy. Uchwała podejmowana przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: ustawa o samorządzie gminnym) ma charakter konstytutywny - a więc kształtujący prawo wójta do otrzymywania wynagrodzenia w wysokości określonej przez organ stanowiący.

Trudno zgodzić się z poglądem, że przepisy rozporządzenia mogą zastąpić uchwałę rady gminy w przypadku jej niepodjęcia. Prawo do określonego wynagrodzenia nie powstaje bowiem z mocy prawa, lecz jest ustalane przez organ wskazany przepisami rangi ustawowej (patrz: Z orzecznictwa).

Z ORZECZNICTWA

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 873/04), odebranie radzie gminy kompetencji ustalenia wynagrodzenia dla pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby ustalone jej kompetencje.

Wyrok NSA z 9 listopada 2004 r.. sygn. akt: OSK 873/04

W art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym następuje wskazanie organu właściwego do ustalenia wysokości wynagrodzenia wójta i jednocześnie przyznanie temu organowi prawa do kształtowania wynagrodzenia wójta w granicach wskazanych w art. 36 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa o pracownikach samorządowych). Przepis ten stanowi, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Kompetencje rady gminy do ustalania wynagrodzenia wójta wskazane są również w art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

Sposób zmiany wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru

W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd o możliwości zmiany, w tym obniżenia, wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru. Jakkolwiek przepisy ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (dalej: k.p.) nie regulują tej materii wprost, jednakże pogląd taki jest prezentowany przez orzecznictwo. Przykładowo, w wyroku z 9 czerwca 2008 r. (sygn. akt II PK 330/07) Sąd Najwyższy stwierdził, że zmiana (obniżenie) przez radę gminy wynagrodzenia burmistrza nie wymaga jego zgody. Ponadto, jak zwrócił uwagę Sąd Najwyższy, do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru nie stosuje się przepisu art. 42 k.p. Przepis art. 42 k.p., określający sposób wypowiadania warunków pracy i płacy, stosuje się jedynie do umownych stosunków pracy, do których przepisy kodeksowe w zakresie stosunków pracy z wyboru nie odsyłają. Jak zwraca uwagę Sąd, nie oznacza to jednak, że stosunek pracy na podstawie wyboru musi pozostać niezmienny i niewzruszalny. Stosunek pracy z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy - ponieważ jest związany z pełnioną funkcją publiczną. Tym samym, z uwagi na specyfikę statusu prawnego osoby zajmującej stanowisko burmistrza, stosunek pracy na podstawie wyboru wymaga odmiennego traktowania aniżeli stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Jeżeli więc do rady gminy należy ustalenie wynagrodzenia burmistrza, to do niej należy również zmiana tego wynagrodzenia. Jednostronna zmiana (w tym obniżenie) wynagrodzenia burmistrza może być dokonywana przez radę gminy w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie będą miały zastosowania w tym przypadku przepisy kodeksowe o skutkach niewyrażenia zgody na zaproponowaną obniżkę, której konsekwencją jest rozwiązanie umowy o pracę. Stosunek pracy nawiązany na podstawie wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu - art. 73 § 2 k.p. Dlatego też przepisy o wypowiadaniu warunków zatrudnienia w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru nie mogą być stosowane wprost. Nie sposób bowiem przyjąć, że wskutek nieprzyjęcia nowej propozycji wynagrodzenia stosunek pracy wójta ulega rozwiązaniu, tak jak ma to miejsce w przypadku osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Wójt nie może zatem odmówić przyjęcia nowych warunków wynagrodzenia, choćby były one mniej korzystne od dotychczasowych.

Termin wejścia w życie uchwały obniżającej wynagrodzenie wójta

W związku z rozporządzeniem z 2018 r. w praktyce powstały wątpliwości co do terminu wejścia w życie uchwał określających wynagrodzenie wójta, w wysokości dostosowanej do nowych przepisów. Przypomnieć należy, że nowe stawki obowiązują od 1 lipca 2018 r., podczas gdy rozporządzenie weszło w życie z 19 maja 2018 r. Oznacza to, że istnieje niespełna 1,5-miesięczny termin pomiędzy wejściem w życie rozporządzenia a początkiem terminu obowiązywania nowych stawek wynagrodzenia. Powstaje zatem pytanie, czy wobec wójta należy zastosować odpowiednie przepisy dotyczące zmiany warunków zatrudnienia. W tej kwestii zauważalne są poglądy opowiadające się za obowiązywaniem uchwały od 1 lipca 2018 r., jak również stanowiska prezentujące odmienne zapatrywanie, opierające się na dotychczasowym dorobku orzeczniczym.

W przedmiotowej materii istniejące orzecznictwo sądowe wskazuje na konieczność zastosowania w takiej sytuacji uprzedzenia o obniżeniu wynagrodzenia - równego okresowi wypowiedzenia.

Z ORZECZNICTWA

Rada miasta może obniżyć wynagrodzenie burmistrza ustalone na początku jego kadencji - lecz z zachowaniem okresu równego okresowi wypowiedzenia. Systemowa analiza przepisów prawa pracy (w rozumieniu art. 9 k.p.) prowadzi do wniosku, że zasadą (prawa pracy) jest konieczność zachowania odpowiedniego okresu między wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika a skutkiem, w postaci obniżenia wynagrodzenia. W zależności od źródła uprawnienia płacowego jest to realizowane różnymi metodami. W przypadku gdy uprawnienie płacowe pracownika wynika z aktów prawnych powszechnie obowiązujących, wówczas rolę taką spełniają odpowiednie przepisy przejściowe ustanawiające ich vacatio legis.

Ponadto skoro do stosunku pracy z wyboru nie można stosować wprost art. 42 k.p., a jest w nim dopuszczalne jednostronne obniżenie przez pracodawcę wynagrodzenia pracownika, to może ono nastąpić tylko z zachowaniem okresu uprzedzenia równego okresowi wypowiedzenia.

Wyrok Sądu Najwyższego z 9 października 2006 r., sygn. akt II PK 27/06

Wypowiedzenie zmieniające jest czynnością prawną złożoną, nie ma więc przeszkód, aby w drodze analogii w takiej sytuacji stosować ten przepis, ale wyłącznie w zakresie ustanawiającym zachowanie okresu wypowiedzenia co do wywołania skutku w postaci obniżenia wynagrodzenia pracownika. Oczywiście zmiana wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru może również nastąpić na podstawie porozumienia stron.

Należy zasygnalizować, że wskazana okoliczność odpowiedniego stosowania przepisów kodeksowych w odniesieniu do stosunku pracy z wyboru nie jest jedyną wskazaną w orzecznictwie.

Z ORZECZNICTWA

Pracownikowi zatrudnionemu na podstawie wyboru odwołanemu ze stanowiska z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym przysługują roszczenia przewidziane w art. 56 i 59 k.p. - tj. dotyczące uprawnień pracownika w razie niezgodnego z prawem rozwiązania przez pracodawcę umowy o pracę bez wypowiedzenia.

Wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia 1994 r., sygn. akt I PZP 50/94

Niepodjęcie uchwały przez radę gminy

Z pola widzenia nie można jednak stracić faktu, że - jak to zaznaczono wcześniej - to rada gminy jest organem wyłącznie właściwym do określenia wynagrodzenia wójta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.  Uchwały tej nie może zastąpić zwłaszcza tzw. zarządzenie zastępcze wojewody, które wydawane jest w okolicznościach wskazanych w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. W przedstawionej sprawie wojewoda nie dysponuje mechanizmem wymuszającym przyjęcie przez radę gminy stosownej uchwały. Element władczego oddziaływania na radę gminy został określony w art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć należy, że nie przysługuje on jednak wojewodzie - jako organowi nadzoru, lecz Sejmowi, działającemu na wniosek Prezesa Rady Ministrów. W razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm - na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję.

Ten szczególny środek represji może być jednak stosowany w ściśle określonych przypadkach, przede wszystkim w sytuacji więcej niż jednokrotnego naruszenia Konstytucji lub ustaw. Zauważyć przy tym należy, że przepis ten nie odnosi się do innych aktów normatywnych - jak np. rozporządzenia.

Przykładem innego środka nadzoru jest ustanowienie zarządu komisarycznego. Zarząd komisaryczny może być ustanowiony w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zarząd komisaryczny może być ustanowiony na okres nie dłuższy niż dwa lata, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję.

Odnosząc się do przedstawionych możliwości, należy zauważyć, że trudno jest osadzić brak uchwały rady gminy w sprawie ustalenia wynagrodzenia wójta w kategoriach stanowiących podstawę do skorzystania z powyższych środków nadzoru. Wyegzekwowanie podjęcia uchwały w powyższej materii może więc w praktyce nastręczać trudności.

Wnioski końcowe

Jak zaznaczono wcześniej, w praktyce obserwuje się różne stanowiska w przedmiocie zmian wynagrodzenia osób pełniących funkcje z wyboru. Zdaniem niektórych autorów, konieczne jest w tej sytuacji podjęcie uchwały przez radę gminy z zastosowaniem okresu równego okresowi wypowiedzenia, a zaniechanie takiego obowiązku może skutkować poddawaniem spraw o obniżenie wynagrodzenia do rozstrzygnięcia przez sądy. Z drugiej strony stanowisko przedstawiane przez niektóre organy nadzoru wskazuje na konieczność podjęcia uchwały z datą od 1 lipca 2018 r. Z artykułu opublikowanego w "Dzienniku Gazeta Prawna" nr 153 z 2018 r. (Wojna o zarobki samorządowców może pogrążyć skarbników) wynika, że niektóre organy nadzoru stoją na stanowisku, iż wypłacenie od 1 lipca 2018 r. wyższego wynagrodzenia, niż przewidują przepisy nowego rozporządzenia, wiązać się będzie z reperkusjami ze strony RIO, oraz niewykluczone, że również ze strony resortu finansów. Weryfikacja stawek wynagrodzenia następować będzie w ramach kompleksowej kontroli gospodarki finansowej w samorządach. Jak wskazano w artykule, przedstawiciele RIO będą prowadzić kontrole pod kątem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

PODSTAWY PRAWNE

• art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 98a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 994; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1432)

• art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260)

• art. 9, art. 42, art. 56, art. 59 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 917; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1076)

• załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936)

©℗

AGATA PISZKO

prawnik, członek stowarzyszenia audytorów wewnętrznych IIA Polska; posiada wieloletnie doświadczenie w zakresie organizacji i zarządzania oświatą