Problem braku odpowiednich środków na pokrycie kosztów zadań zleconych samorządom nie jest nowy. Z całą mocą dał on o sobie znać jednak dopiero na przełomie dekad, gdy w wyniku perturbacji w światowej gospodarce jednostki samorządu terytorialnego (JST) zaczęły się borykać z problemami finansowymi.

Przyczyny problemów

Praprzyczyna problemów z finansowaniem zadań zleconych pojawiła się jednak dużo wcześniej. Wynikają one z braku zaufania do JST. By ją znaleźć, należy sięgnąć do początku lat 90. w przypadku gmin oraz przełomu wieków w przypadku powiatów i województw. Tworzono wtedy samorząd, nie mając doświadczenia w zakresie sposobu liczenia kosztów świadczenia usług. Wielkość środków przekazywanych samorządom opierała się na tzw. etatyzacji. Chodzi tu o mechanizm polegający na szacowaniu liczby etatów niezbędnych do wykonywania określonych zadań i przekazywaniu odpowiednich do ustaleń kwot. Ten mechanizm funkcjonuje do dziś.

Problemem były też różne punkty startu poszczególnych JST, a przeliczanie środków odbywało się według tego samego wskaźnika, przez co nastąpiła jeszcze większa polaryzacja.

Duży wpływ wywarły również zmiany demograficzne, w jednych przybywało ludności, w innych wręcz odwrotnie. W rezultacie, przy braku modyfikacji wskaźników, w różnych JST na to samo zadanie przeznaczane są kwoty, które różnią się per capita nawet kilkukrotnie.

Obecna sytuacja

Jak pokazują badania, w wielu powiatach dotacja pokrywa 50%-75% kosztów zadania zleconego, i to tylko w odniesieniu do wynagrodzeń pracowników, a nie pełnego kosztu świadczenia usługi, takich jak koszty przesyłek pocztowych, wynajem pomieszczeń itp.

Znany jest także przypadek problemów finansowych województwa mazowieckiego, które wykonuje zadania zlecone na podstawie wyceny z 2006 roku. Tylko w tym roku będzie ono musiało dopłacić 4-5 mln zł. Skala niedofinansowania zadań w tym przypadku wynosi między 50% a 80%. Z podobnymi problemami muszą się borykać również inne województwa, a także gminy.

Po stronie samorządów stoi ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, która szczeblowi centralnemu nakazuje pełne pokrycie kosztów zadań zleconych. Co ciekawe, podobnych zapisów brakuje w ustawach z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim, choć istnieje raczej niepisana reguła o podobnym traktowaniu JST wyższych szczebli, a brak stosownych zapisów traktowany jest jako niedopatrzenie ustawodawcy. Potwierdzają to wyroki sądów, według których brak pełnego pokrycia kosztów zadań zleconych przez szczebel centralny jest naruszeniem przepisów o dochodach JST.

Całą sytuację komplikuje dodatkowo stanowisko regionalnych izb obrachunkowych (RIO). Na przykład mazowiecka RIO przyjęła, że niedopuszczalne jest ujmowanie w planie finansowym dopłat do zadań zleconych. Mamy zatem do czynienia z dość absurdalną sytuacją. Z jednej strony, ich nierealizowanie jest naruszeniem prawa, z drugiej jednak, wpisanie do budżetu kosztów tych zadań ponoszonych przez stronę samorządową jest również nielegalne, ponieważ stanowi naruszenie przepisów o finansach publicznych. Taka sytuacja prowadzi do zaciemnienia obrazu finansów publicznych oraz utrudnia wykazanie, jakie koszty w rzeczywistości są ponoszone przez stronę samorządową.

Argumenty wojewodów

Sprawa prezentuje się inaczej z punktu widzenia reprezentantów administracji centralnej, jakimi są wojewodowie. Powołują się oni na zapisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które mówią o racjonalności i efektywności wydatków. Pojawia się zarzut, że gdyby te same zadania były wykonywane przez urzędy wojewódzkie, odbywałoby się to znacząco taniej. Tak stało się z zadaniami, które wróciły do kompetencji wojewody. Są one wykonywane taniej niż wtedy, gdy znajdowały się w pieczy marszałka. Wszystko to przy zamrożeniu płac na poziomie z 2007 roku i ciągłego przyrostu liczby decyzji administracyjnych. Jak się podkreśla, możliwe jest to dzięki wykorzystaniu nowoczesnych metod zarządzania: poprzez cele, poprzez pomiar obciążenia pracą na każdym stanowisku oraz wdrażanie elektronicznego systemu zarządzania dokumentów. W konsekwencji możliwe staje się obniżanie jednostkowego kosztu wdrażania decyzji.

Wyzwania

Sytuacja wymaga zmian. Eksperci jako wysoce pożądaną podają konieczność wystandaryzowania usług publicznych w Polsce w zakresie zadań zleconych. W wypowiedziach przedstawicieli Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (MAC) pojawiają się sygnały o potrzebie tworzenia jakościowych standardów wykonywania zadań zleconych oraz wyceny związanych z nią nakładów pracy i kosztów. Te z kolei miałyby na odpowiednim poziomie być pokrywane. Wstępem do tego działania była rekonstrukcja systemu dotacji na zadania zlecone z zakresu ewidencji ludności i spraw cywilnych. Dotychczasową kwotę podzielono w proporcji 75% do 25%. Każda JST otrzymuje obecnie trzy czwarte dotychczasowej dotacji. Dla tych z kolei, którzy wykażą się większą liczbą zadań z zakresu spraw cywilnych, przekazane zostanie pozostałe 25%. Wyceniono przy tym godzinę pracy urzędnika i obiecano zapłatę za wszelkie decyzje bez limitów.

Podkreśla się jednak, że standaryzacja musi być przeprowadzona z punktu widzenia zadaniowego, a nie na podstawie elementów kosztowych, gdyż takie podejście utrudnia poznanie efektu wydatkowania środków. Tego typu działania pozwalają na uniknięcie zawyżania kosztów w samorządach.

Interesujące rezultaty przynoszą również ankiety przeprowadzane wśród wojewodów. Wyniki okazują się dość zaskakujące. Według nich nie istnieje jednolita lista zadań zleconych w województwach. Zarówno wojewodowie, jak i marszałkowie mają w swojej dyspozycji różne wykazy.

Kolejne zagadnienie dotyczyło możliwości przesunięć zadań zleconych między szczeblami administracji. Według deklaracji, około 70% zadań może bez żadnych przeszkód zostać przekazanych województwom jako ich zadania własne, 20% z nich powinno znaleźć się na szczeblu urzędów wojewódzkich, zaś około 10% można przekazać na poziom powiatu.

Pod rozwagę należy także wziąć celowość niektórych wydatków, szczególnie gmin. Częstym przykładem, który pojawia się w publicznych dyskusjach, są urzędy stanu cywilnego. Wiele z nich, szczególnie w małych gminach, wydaje na tyle mało decyzji (nawet zaledwie po kilka w miesiącu), że dopłacanie do funkcjonowania każdego z nich wydaje się finansowo nieuzasadnione. Sposobem może być zawiązywanie porozumień i wspólne wykonywanie zadań.

Nie do ominięcia w kontekście wykonywania zadań zleconych i ich ewentualnego przekształcenia na zadania własne jest również rekonstrukcja systemu dochodów JST. Coraz powszechniej pojawia się postulat wprowadzenia PIT-u samorządowego. Niektóre pomysły zakładają przekazywanie wszystkich dochodów osiąganych w pierwszej grupie podatkowej do samorządu. Zapis ten uzyskał poparcie MAC. Pojawia się także postulat, by JST w niewielkich widełkach mogły regulować wysokość stawek tej daniny, co pozwoliłoby zwiększyć identyfikację mieszkańców z samorządami.

Więcej sporów rodzi VAT. Z jednej strony, pojawiają się głosy, że dywersyfikacja dochodów jest dobra, z drugiej z kolei, że jest to podatek niezwiązany z samorządem, podatny na zmiany koniunktury i wyłudzenia. Pod rozwagę poddawane są także pomysły powrotu podatków od darowizn i spadków oraz od czynności cywilnoprawnych na szczebel centralny ze względu na łatwiejszą regulację.

RAFAŁ OSIŃSKI

Autor jest ekonomistą specjalizującym się w tematyce finansów samorządowych