Finansowanie zadania zleconego środkami własnymi JST

STAN FAKTYCZNY: Województwo samorządowe uchwałą z 11 września 2017 r. w sprawie zmian w planie wydatków budżetu województwa na 2017 r. dokonało zmian w planie wydatków budżetu na ten rok. Zgodnie z załącznikiem do uchwały rozwiązano rezerwę ogólną w kwocie 100 000 zł i zwiększono plan wydatków z Działu 750 "Administracja publiczna" o kwotę 100 000 zł z przeznaczeniem na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej finansowanych środkami własnym,i w tym na:

• wytwarzanie i dostarczanie dokumentów praw jazdy dla personelu przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych - kwota 30 000 zł,
• egzaminy dla kandydatów na przewodników turystycznych i pilotów wycieczek - kwota 16 000 zł,
• integrację środowisk kombatantów - kwota 24 000 zł,
• realizację postanowień sądowych w sprawie przyjęcia do szpitala psychiatrycznego osoby chorej psychicznie - kwota 10 000 zł,
• realizację umów z lekarzami specjalistami w dziedzinie psychiatrii upoważnionymi do oceny zasadności zastosowania przymusu bezpośredniego w stosunku do osób chorych psychicznie - kwota 20 000 zł.

Kolegium regionalnej izby obrachunkowej uchwałą z 15 września 2017 r. orzekło o nieważności tej uchwały, uznając, iż istotnie narusza ona art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: ustawa o dochodach JST) w związku z:

• art. 1 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami,
• art. 2a, art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych,
• art. 7³ ust. 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego,
• art. 6 ust. 3, art. 18 ust. 10 pkt 2 i art. 46 ust. 2b ustawy z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego,
• art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp).

W uzasadnieniu swej uchwały RIO wskazało, że w wyniku tej zmiany wszystkie zadania, które uchwała województwa samorządowego finansowała środkami własnymi województwa w łącznej kwocie 100 000 zł, są zadaniami z zakresu administracji rządowej.

Poznaj przepisy…

Art. 49 ust. 1, 5 i 6 ustawy o dochodach JST:

1. Jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. (…)

5. Dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań.

6. W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym".

Art. 249 uofp:

1. W terminie 21 dni od dnia podjęcia uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego: (...)

2) opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel w roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa.

KOMENTARZ: Na realizację wskazanych zadań województwo samorządowe powinno otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej całkowitą ich realizację. W przypadku nieotrzymania dotacji umożliwiającej pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań jednostce samorządu terytorialnego (dalej: JST) przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych w postępowaniu sądowym.

W omawianym stanie faktycznym doszło do naruszenia art. 49 ust. 1, 5 i 6 ustawy o dochodach JST. Jednostka samorządu terytorialnego, której zlecono zadania z zakresu administracji rządowej, otrzymuje z budżetu dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dotacje te powinny być przekazywane w wysokości umożliwiającej pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań.

W sytuacji gdy dotacja celowa nie umożliwia pełnego wykonania zadań zleconych, należy uznać, że nie została przekazana zgodnie z wymogami ustalonymi w art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach JST. Zgodnie z art. 49 ust. 6 powołanej ustawy, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w postępowaniu sądowym. Jest to więc samodzielna podstawa dla wystąpienia z pozwem o zapłatę na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań. Tym samym niedopuszczalne jest nawet czasowe, finansowanie zadań zleconych środkami własnymi.

Zadania zlecone są wykonywane przez JST obok zadań własnych i mają one charakter ogólnopaństwowy. Zadania te gmina, powiat, województwo wykonują nie w imieniu własnym, ale w imieniu administracji rządowej. Tryb zlecenia tych zadań i zabezpieczania na ten cel środków finansowych określa ustawa. Środki na ten cel nie mogą pochodzić z innego źródła, jak tylko określonego w ustawie - art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach JST (patrz ramka: Poznaj przepisy). Treść tego przepisu jest jednoznaczna i - wbrew stanowisku województwa, jego interpretacja rozszerzająca nie jest możliwa. Dotyczy to także innych szczebli JST, mianowicie gmin, których w Polsce jest najwięcej, a także powiatów.

Posługując się przykładem gminy - zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, nałożonych na gminę ustawami, należą między innymi zadania z zakresu ewidencji ludności i dowodów osobistych oraz aktów stanu cywilnego .

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku zlecenia zadań z zakresu administracji rządowej, gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonywania tych zadań. Zasady ustalania wysokości dotacji doprecyzowuje w art. 129 ustawa o finansach publicznych: Kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz na zadania zlecone odrębnymi ustawami określają dysponenci części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Podobny zapis zawiera art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach JST: Kwoty dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju.

Stosownie do art. 249 ust. 1 pkt 2 uofp, kwoty dotacji celowych przyznawanych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami stanowią podstawę opracowania planów finansowych tych zadań. Tak więc kwoty ujęte w planie finansowym na realizację poszczególnych zadań, muszą być zgodne z wielkością przyznanych dotacji.

OSOBY ODPOWIEDZIALNE: W konsekwencji stwierdzonych nieprawidłowości kolegium regionalnej izby obrachunkowej po zbadaniu doręczonej uchwały sejmiku województwa w sprawie zmian w planie wydatków budżetu województwa na 2017 r. stwierdziło jej nieważność. Odpowiedzialność za ten stan rzeczy ponosi bezpośrednio organ stanowiący województwa, czyli sejmik województwa.

Podstawy prawne

• art. 49 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1453)

• art. 8 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 935)

• art. 129, art. 249 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 1529)

Adam Błaszko

radca prawny, członek kolegium regionalnej izby obrachunkowej, wcześniej członek samorządowego kolegium odwoławczego, były pracownik izby i urzędu skarbowego