Wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 886/15

Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska- Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. j. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1731/14 w sprawie ze skargi K. Sp. j. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz K. sp. j. z siedzibą w L. kwotę 2650 (dwa tysiące sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1731/14, oddalił skargę K. R. i S. M. Sp. j z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 2 listopada 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego I w L. powiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o ujawnieniu nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadu w postaci uszkodzonego pojazdu marki S. O., o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], sprowadzonego przez Spółkę K. R. i S. M. sp. j. z siedzibą w L. z USA do Polski. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego Główny Inspektor Ochrony Środowiska w dniu 3 grudnia 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem w postaci ww. pojazdu o kodzie 16 01 04* przez ww. Spółkę, będącą odbiorcą odpadu odpowiedzialną za jego nielegalne międzynarodowe przemieszczanie. Następnie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. wezwał stronę do oddania ww. odpadu do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub do przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów.

W dniu 18 lipca 2011 r. Spółka poinformowała Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o fakcie zagospodarowania przedmiotu postępowania załączając zaświadczenie o demontażu pojazdu. W wyniku powyższych zdarzeń Główny Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadami przywiezionymi nielegalnie. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż z uwagi na zagospodarowanie przedmiotu postępowania, postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu zagospodarowania nielegalnie przemieszczonego odpadu stało się bezprzedmiotowe.

W dniu 5 grudnia 2011 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił R. M. i S. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nielegalny przywóz do Polski odpadów w postaci pojazdu marki S. O., o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...]. Następnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakładającą solidarnie na R. M. i S. M. - jako odbiorców odpadu przywiezionego nielegalnie, bez dokonania zgłoszenia - karę pieniężną w wysokości 50.000 zł. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 32 ust. 1 i art. 34 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy w zw. z art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów.

Po rozpatrzeniu odwołania R. M. i S. M., działając na podstawie art. 132 § 1 k.p.a Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję z dnia [...] maja 2012 r. którą w pkt 1 uchylił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakładającą solidarnie na R. M. i S. M. - jako odbiorców odpadów przywiezionych nielegalnie, bez dokonania zgłoszenia - karę pieniężną w wysokości 50.000 zł., natomiast w pkt 2 nałożył na K. - R. i S. M. sp. j. z siedzibą w L. administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 000 zł jako odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie, nielegalnie, bez dokonania zgłoszenia.

Następnie - po rozpoznaniu odwołań złożonych przez R. M. i S. M. oraz firmę K. - R. i S. M. sp. j. z siedzibą w L. od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r - Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nakładającą karę pieniężną na spółkę jawną K. - R. i S. M. z siedzibą w L. i w całości umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.

W dniu 13 marca 2013 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Spółkę K. R. i S. M. sp. j. z siedzibą w L., w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Następnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wydał decyzję z dnia [...] września 2013 r. nakładającą na Spółkę - jako odbiorcę odpadu przywiezionego nielegalnie, bez dokonania zgłoszenia - karę pieniężną w wysokości 50.000 zł. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 32 ust. 1 i art. 34 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy w zw. z art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, zarzucając organowi naruszenie wszystkich przepisów wymienionych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w toku kontroli celnej zgromadzono dla przedmiotowego pojazdu dokumenty: kopia dokumentu SAD, kopia opinii nr [...] z dnia 02.10.2009 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę samochodowego, kopia faktury zakupu ww. pojazdu na terytorium USA z dnia 18 sierpnia 2009 r., kopia dokumentu Salvage Certificate wydanego przez władze stanu Nowy Jork w USA wraz z uwierzytelnionym tłumaczeniem. Na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że odbiorcą odpadów była Spółka "K." - R. i S. M. sp. j. z siedzibą w L.. Wskazano, że przedmiot postępowania to uszkodzony pojazd, którego uszkodzeniu uległy zasadnicze elementy pojazdu. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej z dnia 2 października 2009 r., sporządzoną przez rzeczoznawcę samochodowego wynika, że pojazd ten posiada rozległe uszkodzenia m.in. nadwozia lakierowanego z liczną listą części do wymiany. Ponadto z tłumaczenia dokumentu Salvage Certificate wynika, że posiada on wpis "Nie należy przyjmować zaświadczenia jako dowodu własności dla celów rejestracji o ile pojazd oraz jego główne wyposażenie nie spełnia oczekiwań klienta dotyczących praw własności ich posiadacza". W świetle powyższego organ wskazał, że przedmiotowy dokument nie stanowi odpowiednika dowodu rejestracyjnego przedmiotowego pojazdu, który pozwalałyby na zarejestrowanie przedmiotowego pojazdu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.), a co za tym idzie, który pozwalałyby na dopuszczenie tego pojazdu do ruchu na terytorium Polski.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że faktem jest, że w rzeczywistości ww. podmiot z terenu USA zbył na rzecz Spółki uszkodzony pojazd mając świadomość, iż nie nadaje się on do użytkowania zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Przedmiot ten został zbyty na rzecz Spółki na terenie USA, gdzie nie dokonano naprawy i nie uzyskano dla pojazdu aktu własności uprawniającego do rejestracji pojazdu, co spowodowało, że pojazd na terenie USA utracił możliwość użytkowania zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Organ zaznaczył, że przywołane dowody i okoliczności w przedmiotowej sprawie dowodzą wystąpienia przesłanki "pozbycia się", a tym samym przedmiotowy pojazd stanowi odpad zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Wyżej opisany stan przedmiotu postępowania stanowi podstawę do zakwalifikowania go do kategorii Q2 - "produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym" określonej w załączniku nr 1 do ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Skargą K. R. i S. M. sp. j. z/s w L. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, tj. decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r.; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak jednoznacznego rozstrzygnięcia przejawiający się w ogólnikowym stwierdzeniu o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną bez określenia choćby daty sprowadzenia odpadu i jego rodzaju w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie zawierała także tych konkretów dotyczących spornego samochodu zakwalifikowanego jako odpad, nie odniesienie się do zawartego w uzasadnieniu odwołania twierdzenia o możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, brak w ustaleniach faktycznych informacji o wszystkich wydanych w sprawie decyzjach, w tym w szczególności decyzji z [...] stycznia 2013 r., i jej wpływie na dalszy bieg prowadzonego postępowania administracyjnego; art. 62 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. przez prowadzenie dwóch różnych postępowań, w których wydano dwie decyzje nakładające na skarżącą spółkę dwie kary pieniężne w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do prowadzenia jednego postępowania i wydanie jednej (a nie dwóch decyzji) ustalającą karę na minimalnym ustawowym poziomie 50.000 zł (zamiast 2 x 50.000zł) z uwagi na ten sam stan faktyczny (import samochodów uznanych za odpady dokonany w stosunkowo krótkim odstępie czasu przed wszczęciem postępowania w obu sprawach); art. 7, 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wskutek nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie określonym w piśmie z dnia 25 stycznia 2012 r.; art. 32 ust. 1 i art. 34 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 12 lipca 2006 r. ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że istnieją podstawy do nałożenia kary administracyjnej. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że podstawą stosowania odpowiedzialności administracyjnej jest czyn bezprawny, niekoniecznie zaś zawiniony. Odnosząc się do uznania strony skarżącej za odbiorcę odpadów, Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie. W świetle przytoczonej wyżej definicji legalnej odbiorcy odpadów, nie można mieć wątpliwości, iż strona skarżąca była odbiorcą odpadów, przywiezionych nielegalnie z terytorium USA na terytorium Polski. Zgodnie z art. 2 pkt 14 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 odbiorcą jest każda osoba lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie jest podmiot, do którego odpady są przesłane w celu odzysku lub unieszkodliwienia, ale z naruszeniem przepisów rozporządzenia (WE) 1013/2006. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, strona skarżąca w sposób prawidłowy została uznana przez organ za podmiot, do którego zostały przemieszone nielegalnie odpady. Odpady te były własnością skarżącej. Sąd zwraca uwagę, że definicja ustawowa odbiorcy odpadów powinna być interpretowana przede wszystkim w kontekście warunków określających sposoby posługiwania się jej treścią na gruncie przepisów ww. ustawy w powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach.

W ocenie Sądu dokonana kwalifikacja przedmiotowego pojazdu jako odpad jest prawidłowa. Mając na względzie definicję odpadu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach Sąd podniósł, że jednym z podstawowych elementów przesądzających o tym, że dany przedmiot czy substancja staje się odpadem jest zachowanie dotychczasowego posiadacza, polegające na pozbyciu się tego przedmiotu lub substancji. Dla oceny, czy zaszło "pozbycie się" danego przedmiotu, istotna jest także ocena przyczyn zastosowania tego zmienionego sposobu wykorzystania i intencji, które skłoniły posiadacza do tej zmiany. Może to być np. nieprzydatność lub niemożliwość wykorzystania w dotychczasowy sposób. W świetle regulacji prawnych i wywodów, mając za podstawę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo zostało ustalone, iż przywieziony przez stronę skarżącą z USA do Polski pojazd był w stanie uszkodzonym. Z dokumentu o nazwie Certificate of Salvage for a Vehicle wydanego przez władze stanu Pensylwania w USA wynika, że posiada on wpis "Brak możliwości rejestracji" oraz " W przypadku ubiegania się o wydanie aktu własności dla pojazdów zrekonstruowanych należy posłużyć się formularzem MV-426B. Wyżej wymieniony pojazd nie może być używany na drogach publicznych dopóki nie zostanie wydany wspomniany dokument". Zgodzić się należy z organem, że przedmiotowy dokument nie stanowi odpowiednika dowodu rejestracyjnego przedmiotowego pojazdu, który pozwalałby na zarejestrowanie pojazdu zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, a przede wszystkim, który pozwalałby na dopuszczenie tego pojazdu do ruchu na terytorium Polski. W związku z powyższym właściwie organ przyjął, że z uwagi na brak możliwości zarejestrowania przedmiotowego pojazdu na terytorium Polski, wskazany pojazd nie mógł być użytkowany z pierwotnym przeznaczeniem. Pojazd ten został zbyty na rzecz strony skarżącej z terenu USA, gdzie nie dokonano naprawy i nie uzyskano aktu własności uprawniającego do rejestracji pojazdu. Powyższe spowodowało, że pojazd na terenie USA utracił możliwość użytkowania zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Świadczy to o braku możliwości użytkowania pojazdu, zarówno na terytorium USA jak i Polski. Słusznie zakwalifikowano więc ten pojazd do jednej z kategorii odpadów, a dokładnie do kategorii Q2 - produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym oraz uznano, że wolą właściciela było pozbycie się pojazdu. Ponadto jest to pojazd, który organ zaliczył - z przyczyn wskazanych w decyzji - do kodu 160104* (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy) - jako odpad niebezpieczny. Ponadto Sąd zauważył, że omawiane zagadnienie, tj. czy przedmiotowy pojazd jest odpadem, rozstrzygnął już Główny Inspektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2011 r., w którym zobowiązano skarżącego do przekazania przedmiotowego pojazdu jako odpadu do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu oraz w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. umarzającej to postępowanie. Przedmiotowa decyzja - wobec faktu niezasakarżenia jej przez skarżącego w drodze odwołania (tym samym i niezaskarżenia ww. postanowienia) - stała się ostateczna. W związku z powyższym organy orzekające w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej są związane ostatecznymi orzeczeniami organów, w których już rozstrzygnięto, iż sporny pojazd jest odpadem. Jednocześnie wskazać należy, że poniesione przez stronę skarżącą opłaty celne za wyżej wymieniony pojazd nie zmieniło niczego w prawnej kwalifikacji tego przedmiotu jako odpadu sprowadzonego do Polski z naruszeniem przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1, art. 34 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy Sąd wskazał, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż karę pieniężną nakłada się na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia. Zatem jego konstrukcja obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej na odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie, a więc na każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały nielegalnie przemieszczone odpady. W myśl art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006 "nielegalne przemieszczanie" oznacza przemieszczanie odpadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym, właściwym organom. Przemieszczenie odpadów dokonane bez stosownego zgłoszenia, określa się mianem nielegalnego, bez względu na intencje (zamiar) strony. W stanie objętym zakresem regulacji art. 32 ust. 1 ustawy kara stosowana jest automatycznie, tutaj wina nie jest przesłanką zaistnienia odpowiedzialności administracyjnej.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzja ta nie stanowiła merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą Spółkę w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w odniesieniu do odpadu w postaci przedmiotowego pojazdu. Umorzenie postępowania nastąpiło z uwagi na to, że zostało wszczęte w stosunku do osób niebędących odbiorcami odpadu, ponieważ odbiorcą była spółka K. - R. i S. M. sp. j., a nie osoby fizyczne, czyli R. M. i S. M.. Organ wydając powyższą decyzję nie dokonał rozstrzygnięcia w sprawie, która byłaby rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Według strony skarżącej wydanie dwóch decyzji nakładających dwie kary po 50.000 zł każda, narusza art. 62 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. Zdaniem Sądu przepis art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów obliguje organ w nim wskazany do wszczęcia takiego postępowania w każdym przypadku, gdy doszło do nielegalnego sprowadzenia odpadów bez dokonania zgłoszenia. Pojazd marki M., objęty innym postępowaniem Łódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, był przedmiotem przemieszczania z USA do Polski w innym czasie, tj. w dniu 1 marca 2010 r., dokonanym na podstawie innego zgłoszenia celnego i przemieszczany w innej jednostce transportowej (kontenerze) niż pojazd marki S. O. objęty niniejszym postępowaniem. Zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, były to przemieszczenia nielegalne zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, jednak były to dwa odrębne transporty, z których każdy z osobna powinien być poprzedzony zastosowaniem procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody. W takiej sytuacji, w przypadku każdego z powyższych zdarzeń prowadzone były odrębne postępowania w trybie przepisów art. 25 i 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, co skutkowało wszczęciem dwóch odrębnych postępowań w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy. Sąd podzielił stanowisko organu, że nałożenie na skarżącą Spółkę jednej decyzji ustanawiającą karę pieniężną w wysokości 50.000 zł obejmującą łącznie działanie Spółki jako odbiorcy odpadów w postaci dwóch pojazdów, będących przedmiotem dwóch odrębnych nielegalnych przemieszczeń, byłoby działaniem organu sprzecznym z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu, w badanej sprawie, organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, a rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości i stanowi odzwierciedlenie stanu faktycznego, w związku z powyższym nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Skargą kasacyjną K. R. i S. M. sp. j. z siedzibą w L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi skarżącej Spółki i zaakceptowanie poglądu prawnego wyrażonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że wydana wcześniej decyzja z [...] stycznia 2013 r. uchylająca pierwszą decyzję nakładającą karę administracyjną na spółkę K. i umarzająca postępowanie, nie stanowiła merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą w niniejszej sprawie i w związku z tym nie umożliwiała wydania decyzji, która była przedmiotem kontroli WSA w Warszawie,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. oraz 62 k.p.a. przez niezasadną aprobatę stanowiska GIOŚ o możliwości prowadzenia w sprawie dwóch różnych postępowań, w których wydano dwie decyzje nakładające na skarżącą spółkę dwie kary pieniężne w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do prowadzenia jednego postępowania i wydanie jednej (a nie dwóch decyzji) ustalającą karę na minimalnym ustawowym poziomie 50.000zł (zamiast 2 x 50.000zł) z uwagi na ten sam stan faktyczny (import samochodów uznanych za odpady dokonany w stosunkowo krótkim odstępie czasu przed wszczęciem postępowania w obu sprawach),

2) prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i art. 34 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 12 lipca 2006 r. ze zm.) oraz w zw. z art. 2, 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 7, 8 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że istnieją podstawy do nałożenia kary administracyjnej i to kary w wysokości określonej w decyzji GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, bowiem trafny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.

Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była legalność decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r., nakładającą na K. - R. i S. M. sp. j. z siedzibą w L., karę pieniężną w wysokości 50.000 zł tj. na odbiorcę odpadu przywiezionego nielegalnie bez dokonania zgłoszenia.

W świetle zarzutów skarżącej kasacyjnie dotyczących naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. zasadniczy problem dotyczył rozstrzygnięcia, czy będąca przedmiotem oceny Sądu sprawa dotycząca nałożenia na spółkę jawną K. - R. i S. M. z siedzibą w L. kary administracyjnej za nielegalne przemieszczenie przedmiotowych odpadów została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki decyzją taką jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r., którą organ ten uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nakładającą karę pieniężną na spółkę jawną K. - R. i S. M. z siedzibą w L. i w całości umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Skarżący wskazuje, że decyzja ta została wydana w stosunku do tego samego podmiotu ( spółki jawnej K. - R. i S. M. z siedzibą w L. ), dotyczyła tego samego stanu faktycznego ( sprowadzenia przedmiotowego samochodu S. O. ) i oparta była na tej samej podstawie prawnej. W ocenie skarżącego wydanie ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., uniemożliwiało wydanie nowej, drugiej decyzji w tej samej sprawie, a postępowanie prowadzone po wydaniu decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r., z mocy art. 105 § 1 k.p.a. winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Wydanie w tych warunkach zaskarżonej decyzji uzasadnia zarzut nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Natomiast w ocenie Sądu I instancji, decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r.- którą uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji - nie stanowiła merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą Spółkę w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w odniesieniu do odpadu w postaci przedmiotowego pojazdu. Umorzenie postępowania nastąpiło z uwagi na to, że zostało wszczęte w stosunku do osób niebędących odbiorcami odpadu, ponieważ odbiorcą była spółka K. - R. i S. M. sp. j., a nie osoby fizyczne, czyli R. M. i S. M.. Według Sądu I instancji organ wydając powyższą decyzję nie dokonał rozstrzygnięcia w sprawie, która byłaby rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy przychylić się do stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki. Jak wskazano wyżej Główny Inspektor Ochrony Środowiska ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nakładającą karę pieniężną na spółkę jawną K. - R. i S. M. z siedzibą w L. i w całości umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Przede wszystkim nie można podzielić oceny Sądu I instancji, że przed Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, jako organem I instancji, nie toczyło się w stosunku do spółki jawnej K. - R. i S. M. z siedzibą w L. przed dniem 13 marca 2013 r. postępowanie w sprawie nałożenia kary administracyjnej za nielegalny przywóz odpadów. Przeczy temu fakt, że organ ten, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nałożył właśnie na spółkę jawną K. - R. i S. M. z siedzibą w L. obowiązek zapłaty kary ( pkt 2 decyzji ). Nie można utożsamiać prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nakładającej na określony podmiot karę administracyjną bez formalnego zawiadomienia tego podmiotu o wszczęciu postępowania, z brakiem prowadzenia postępowania dotyczącego nałożenia kary na ten podmiot.

Skoro zatem decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nałożono na spółkę jawną K. - R. i S. M. z siedzibą w L. obowiązek zapłaty kary, to uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości decyzją organu II instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczyło również postępowania prowadzonego przed tym organem w stosunku do Spółki, organ II instancji nie przekazał bowiem sprawy w zakresie pkt 2 decyzji z dnia [...] maja 2012 r. do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W tej sytuacji za trafne należy uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie, że ostateczna decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r., którą uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nakładającą karę pieniężną na spółkę jawną K. - R. i S. M. z siedzibą w L. i w całości umorzył postępowanie w pierwszej instancji, stanowiła ostateczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej prowadzonego w stosunku do tej Spółki postępowania dotyczącego nałożenia kary za nielegalny przywóz wskazanych w tej decyzji odpadów. Zasadnie również wskazano, że decyzja ta została wydana w stosunku do tego samego podmiotu - spółki jawnej K. - R. i S. M. z siedzibą w L., dotyczyła tego samego stanu faktycznego -sprowadzenia przedmiotowego samochodu S. O. i oparta była na tej samej podstawie prawnej.

Podkreślić należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji przepis ten nie wymaga, aby ta "inna decyzja ostateczna" była decyzją rozstrzygającą sprawę merytoryczne.

Skoro zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r., wydana w tej samej sprawie i wobec tej samej strony, to niedopuszczalne było wydawanie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji z dnia [...] września 2013 r. jak i przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekających o nałożeniu na K. - R. i S. M. sp. j. z siedzibą w L., kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł jako na odbiorcę odpadu przywiezionego nielegalnie bez dokonania zgłoszenia.

Jak stanowi przepis art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19, z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, z dnia 5 marca 2010, II OSK 367/09)

W tej sytuacji, skoro usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/