Wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. II GSK 1312/17

W konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 967/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 10 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 967/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. w Z., uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2016 r., a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sad I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] września 2015 r. podczas objazdu drogi krajowej nr 47 pracownik służby liniowej GDDKiA stwierdził zlokalizowanie reklamy o treści: "[...]" w km [...], strona lewa w miejscowości S..

Pismem z [...] września 2015 r. organ zawiadomił A. Spółkę z o.o. w Z. (dalej: skarżąca) o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformował o zaplanowanym na dzień [...] października 2015 r. terminie wizji lokalnej.

W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej odwołał się do zawartej przez spółkę w dniu [...] lipca 2015 r. umowy zlecenia z firmą B., na prowadzenie kampanii reklamowej, polegającej m in. na pozyskaniu miejsc i promocji kompleksu "[...]" poprzez umieszczenie na własny koszt i ryzyko bilbordów, banerów i różnego rodzaju tablic reklamowych wzdłuż strategicznych ciągów komunikacyjnych w Małopolsce, w tym wzdłuż drogi "Zakopianki". Wskazał, że na mocy umowy spółka pozostawiła do swobodnego wyboru zleceniobiorcy miejsca eksponowania materiałów promocyjnych, nie ingerując w ich położenie.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. organ nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 53.203,20 zł za samowolne zajęcie pasa drogi krajowej. Organ wskazał okres, w jakim ww. reklama pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia (od [...] września 2015 r. do [...] listopada 2015 r.) oraz powierzchnię całkowitą reklamy (19,56 m2). Określając adresata decyzji, organ uznał, że co do zasady jest nią właściciel reklamy, która zajmuje pas drogowy, a więc skarżąca.

Decyzją z [...] marca 2015 r. GDDKiA utrzymał w mocy powyższą decyzję. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut błędnego określenia adresata decyzji. Zdaniem organu odwoławczego podmiotem biernie legitymowanym w niniejszym postępowaniu pozostaje podmiot, którego dotyczy informacja wizualna umieszczona na konstrukcji reklamowej. Nawiązując do treści reklamy tj. "[...]" uznał, że niewątpliwie dotyczyła ona działalności prowadzonej przez firmę A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z..

Za bezzasadne organ uznał argumenty wnioskodawcy sugerujące błędy w zakresie ustalania okresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego, co w konsekwencji miałoby prowadzić do błędnie naliczonej wysokości kary.

WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Sad uznał, że organ nie wykazał, że faktycznego zajęcia pasa drogowego dokonała skarżąca spółka. Zdaniem Sądu, wskazanie skarżącej, jako podmiotu odpowiedzialnego za przedmiotowe zajęcie, należy uznać za przedwczesne, gdyż zostało uczynione bez oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego. Nie jest natomiast rzeczą Sądu zastępowanie organu w czynieniu ustaleń faktycznych sprawy.

WSA wskazał, że skarżąca zaprzeczyła, że zajęła przedmiotowy pas drogowy, jednocześnie na poparcie swoich twierdzeń przedłożyła organowi umowę zlecenie zawartą z innym podmiotem (zewnętrznym) dotyczącą warunków współpracy pomiędzy stronami polegających na prowadzeniu kampanii reklamowej kompleksu basenów "[...]". Organ odnotował (wyłącznie) złożenie tej umowy do akt i bez analizy jej zapisów uznał, że ten dowód nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, odnośnie do ustalenia, zasadniczej kwestii a mianowicie podmiotu, wobec którego należy prowadzić niniejsze postępowanie administracyjne.

Zdaniem Sądu nie można wykluczyć, że kara za zajęcie pasa drogowego będzie nałożona na podmiot zajmujący się profesjonalnie prowadzeniem kampanii reklamowych na rzecz innych podmiotów. Jednakże wymaga to od organu przeanalizowania zaoferowanych w tym postępowaniu przez stronę skarżącą dowodów. W szczególności, organ powinien dokonać oceny, czy w świetle postanowień umowy z [...] lipca 2015 r. zawartej pomiędzy skarżącą a spółką B., podmiotem rzeczywiście zajmującym wzmiankowany pas drogowy jest spółka A.. Sąd zauważył, że w ramach tej umowy, dotyczącej warunków współpracy polegającej na prowadzeniu przez spółkę B. kampanii reklamowej kompleksu basenów "[...]", wykonawca, tj. spółka B., przyjęła do wykonania czynności opisane w tej umowie w tym dotyczące pozyskania na własny koszt i ryzyko nieruchomości w szczególności wzdłuż dróg krajowych m in. na odcinku Zakopane-Kraków, a także do swobodnego wyboru pozostawiono Wykonawcy miejsca eksponowania materiałów promujących kompleks basenów "[...]". WSA zwrócił też uwagę, że to wykonawca miał zagwarantować wszelkie niezbędne instalacje, na których materiały promujące mają być zamocowane oraz podjąć wszelkie niezbędne czynności do eksponowania materiałów promujących w każdej formie, jaka będzie niezbędna do prezentacji.

Wobec tego, zdaniem WSA, organowi można postawić zarzut braku należytej staranności w prowadzeniu sprawy, wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego. Sąd uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie legalnej decyzji. Okoliczność ta uzasadnia twierdzenie, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej i przyjęcie, że organ dopuścił się istotnych i mających wpływ na rozstrzygnięcie naruszeń przepisów postępowania tj. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. polegających na braku zachowania należytej staranności w prowadzeniu sprawy wyrażającym się rozstrzygnięciem o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie, podczas gdy organ zebrał wszelki materiał dowodowy w sprawie, a w szczególności dopuścił dowody zaoferowane przez skarżącą spółkę i wprowadził je w poczet materiału dowodowego, dokonał jego szczegółowej analizy, jak i odniósł się do niego całościowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, określoną w art. 183 § 2 p.p.s.a, a która nie zaszła w niniejszej sprawie.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna - wobec niedostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Skarga ta - oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - nie zasługuje uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r. poz. 1608).

Na gruncie powyższej regulacji lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² dla dróg, których zarządcą jest GDDKiA określa wyżej wskazane rozporządzenie (art. 40 ust. 7 u.d.p.).

Wskazać należy, że regulacja art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł za popełnienie deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

Jednym z przypadków działania, stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Działanie to, aby mogło zostać zakwalifikowane jako delikt administracyjny, powinno nastąpić bez zezwolenia zarządcy drogi, co przesądza o jego bezprawnym charakterze. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga jednak poczynienia, w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ustaleń faktycznych co do: 1) istnienia reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p.), 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, 3) określenia podmiotu który tego dokonał oraz 4) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej".

Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 700/10).

W przedmiotowej sprawie organ uznał, że skoro podmiotem, którego dotyczy reklama posadowiona nielegalnie w pasie drogowym drogi krajowej nr 47 w km. [...] strona lewa w miejscowości S., w okresie od [...] września 2015 r. do [...] listopada 2015 r. jest spółka to, jako właściciel reklamy, ponosi ona pełną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego i nie ma tu znaczenia, na jakiej podstawie umieszczona została reklama na konstrukcji, której spółka nie była właścicielem. Według organu, umowa zlecenia z dnia [...] lipca 2015 r., jaką zawarła strona z firmą B. jest bez znaczenia w niniejszym postępowaniu, albowiem, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony i nie zwalania od odpowiedzialności administracyjnej za nielegalne umieszczenie w pasie drogowym reklamy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sąd I instancji, który słusznie uznał, że pogląd organu odwoławczego został sformułowany bez analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Zauważyć trzeba, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego spółka konsekwentnie twierdziła, że nie jest podmiotem który zajął pas drogowy. Na wykazanie swych twierdzeń przedłożyła umowę zlecenia z dnia [...] lipca 2015 r., która określiła warunki współpracy spółki z firmą B. polegające na prowadzeniu kampanii reklamowych kompleksu basenów "[...]“. Zgodnie z postanowieniami tej umowy spółka B. przyjęła do wykonania czynności opisane w tej umowie, w tym dotyczące pozyskania na własny koszt i ryzyko nieruchomości w szczególności wzdłuż dróg krajowych m.in. na odcinku Zakopane-Kraków a także do swobodnego wyboru pozostawiono wykonawcy miejsca eksponowania materiałów promujących kompleks basenów "[...]“. Należy podkreślić, że to wykonawca miał zagwarantować wszelkie niezbędne instalacje, na których materiały promujące mają być zamocowane oraz podjąć wszelkie niezbędne czynności do eksponowania materiałów promujących w każdej formie, jaka będzie niezbędna do prezentacji.

W ramach prowadzonego postępowania organ jedynie odnotował złożenie tej umowy do akt i bez analizy jej zapisów uznał, że dowód ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Brak należytej analizy przedłożonej przez spółkę umowy z [...] lipca 2015 r. daje podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie. Jedynie wnikliwa i staranna ocena w całości prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego umożliwi organowi w należyty sposób ustalenie, który z podmiotów faktycznie zajął pas drogowy: A., której dotyczy informacja wizualna umieszczona na konstrukcji reklamowej, czy też spółka B., która w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zobowiązała się prowadzić kampanię reklamową w zakresie i na warunkach określonych w umowie zlecenia z [...] lipca 2015 r. Odpowiedź na powyższe pytanie pozwoli na wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego odpowiadającej prawu. Należy w tym miejscu podkreślić, że odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy.

W związku z powyższym Sąd I instancji trafnie uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie legalnej decyzji. Konsekwencją tego jest uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzająca ją decyzję naruszył przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkowało koniecznością ich wyeliminowaniem z obiegu prawnego.

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji z uwagi na to, że zarzuty postawione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/