11 września br. weszła w życie ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (dalej: ustawa krajobrazowa). Już w samym tytule można wyczytać intencje ustawodawcy. Czy zostaną one spełnione i w jakim stopniu, okaże się w najbliższych tygodniach i miesiącach. Jak na razie, mnożą się wątpliwości spowodowane dość chaotycznie sporządzonymi zasadami prawnymi, które ustawa krajobrazowa wprowadza do dziesięciu innych ustaw. Może to, niestety, stać się przeszkodą w uzyskaniu spójnego i przejrzystego efektu, a więc uporządkowania otaczającej nas przestrzeni, przeciążonej najbardziej agresywnym jego elementem, czyli reklamą wizualną. Już ze wstępnej analizy znowelizowanych przepisów wyłania się m.in. brak korelacji pomiędzy mechanizmami wpisanymi do ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.). Jest to tym bardziej problematyczne, że przeładowanie krajobrazu reklamą umieszczoną w pasach drogowych oraz w bezpośrednim ich sąsiedztwie jest zjawiskiem szczególnie uciążliwym i powszechnym, dotyczącym zarówno miast, jak i wsi, a nawet obszarów szczególnie cennych przyrodniczo, a dodatkowo mogącym powodować realne zagrożenie w ruchu drogowym.

Ustawa o drogach publicznych

Zarządcami dróg publicznych są, w zależności od ich kategorii: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (autostrad, dróg ekspresowych i dróg krajowych), zarząd województwa (dróg wojewódzkich), zarząd powiatu (dróg powiatowych), wójt, burmistrz, prezydent (dróg gminnych). Wyjątek stanowią miasta na prawach powiatu, w granicach których zarządcą wszystkich dróg publicznych, oprócz autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Pas drogowy w u.d.p. definiowany jest jako "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą".

Każdy podmiot, który zechce umieścić w pasie drogowym obiekt budowlany lub urządzenie niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym również reklamę, może to zrobić po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wyrażonego w drodze decyzji administracyjnej. Następnie już samo faktyczne zajęcie pasa drogowego pod reklamę wymaga uzyskania kolejnego zezwolenia, w którym dodatkowo zarządca określa wysokość opłaty z tym związanej. Obie decyzje może zastąpić jedna umowa o charakterze cywilnoprawnym, w której określone jest zezwolenie zarządcy drogi oraz wysokość koniecznej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Działania podjęte niezgodnie z tymi zasadami zagrożone są karą pieniężną.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Po wejściu w życie ustawy krajobrazowej w systemie aktów prawa miejscowego pojawiła się uchwała rad gmin w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej: uchwała w sprawie reklam). Zadaniem tej uchwały jest ustalenie na terenie gminy gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mają być wykonane wszystkie elementy krajobrazu, będące jej przedmiotem, a więc obiekty małej architektury, tablice i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia. Chociaż nowe przepisy weszły w życie 11 września br., to już wiele gmin przystąpiło do opracowania tych właśnie zasad i warunków z nadzieją na szybkie zakończenie prac i skuteczne wdrożenie nowego ładu w krajobrazie.

Uchwała w sprawie reklam może przewidywać wiele wyjątków, lecz nie należą do nich reklamy umieszczane w pasie drogowym. Ustawodawca, konstruując nowe narzędzia prawne mające na celu wzmocnienie ochrony krajobrazu, nie zadbał jednak o relacje pomiędzy zasadami lokalizowania reklam w pasie drogowym, podyktowanymi u.d.p., a określonymi w uchwale rady gminy w sprawie reklam.

Reklama w pasie drogowym

Przed analizą procedury mającej na celu umieszczenie reklamy w pasie drogowym należy poczynić pewne założenia. Nie będą one dotyczyć sytuacji idealnej, lecz potencjalnie konfliktowej. Po pierwsze, rada gminy podjęła uchwałę w sprawie reklam, obejmując nią tereny położone w pasach drogowych, a podmiot zamierzający umieścić reklamę nie zna lub celowo ignoruje obowiązujące zasady i warunki. Niezależnie od tego podmiot taki w pierwszej kolejności ma obowiązek uzyskać zezwolenie zarządcy drogi lub wystąpić o podpisanie stosownej umowy cywilnej. Ustawa o drogach publicznych zawiera niezwykle ograniczony katalog sytuacji, w których zarządca drogi może skutecznie odmówić wydania decyzji lub podpisania umowy. Może to się stać, jeżeli umieszczenie reklamy mogłoby spowodować:

1) niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń,

2) zmniejszenie trwałości drogi,

3) zagrożenie bezpieczeństwu ruchu drogowego,

4) gdy reklama emitująca światło widoczna z jezdni:

● wyświetlałaby ruchome obrazy,

● stosowałaby efekty wizualne i przerwy pomiędzy kolejno wyświetlanymi informacjami, a minimalny czas prezentacji informacji wizualnej byłby krótszy niż 10 sekund,

● luminancja powierzchni informacji wizualnej umieszczonej na reklamie emitującej światło nie spełniałaby wymogów rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu.

Brakuje wśród tych sytuacji niezgodności z obowiązującymi aktami prawa miejscowego, do których należy również uchwała w sprawie reklam.

Możliwa staje się więc sytuacja, w której podmiot zamierzający umieścić reklamę w pasie drogowym uzyska zezwolenie zarządcy drogi, lecz dopiero przy weryfikacji dokumentacji sporządzonej przed wystąpieniem o pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłuszenia robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta - w pasach drogowych dróg gminnych i powiatowych lub wojewoda - w pasach drogowych dróg wojewódzkich i krajowych) zgłosi sprzeciw lub odmówi wydania pozwolenia na budowę z powodu braku zgodności planowanej reklamy z obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Do dokonania takiej analizy zgodności zobowiązuje znowelizowane ustawą krajobrazową Prawo budowlane.

Z opisanego przykładu widać, że dopiero przed samą realizacją reklamy, już po dokonaniu wstępnych czynności i uzgodnień przez zarządcę drogi, inwestor może nie uzyskać zgody budowlanej ze względu na brak zgodności z aktami prawa miejscowego. Ustawodawca nie wyposażył bowiem zarządców dróg publicznych w odpowiednie narzędzie prawne, aby uniemożliwić wydanie zgody na lokalizację w pasie drogowym reklamy niezgodnej z uchwalonymi przez władze lokalne zasadami i warunkami sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Trudno też przewidzieć, jakie skutki finansowe mogą zaistnieć w wyniku takich sytuacji, a trzeba mieć na względzie koszty rozwiązania zawartych już umów czy ewentualne roszczenia odszkodowawcze.

Wydaje się więc, że kolejna nowelizacja zasad prawnych, mających na celu wzmocnienie narzędzi ochrony krajobrazu, jest konieczna. W przeciwnym razie osiągnięcie głównego celu pakietu zmian krajobrazowych może okazać się utrudnione. Do tego czasu należy liczyć na świadome respektowanie ustalonych lokalnie zasad i warunków przez potencjalnych inwestorów reklam umieszczanych w pasach drogowych.

DAGMARA KAFAR

Autorka jest specjalistką w zakresie prawa budowlanego oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego

PODSTAWY PRAWNE

● ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774)

● ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1434)

● ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 460; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1336)