Wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1889/14

Złożenie skutecznego żądania wznowienia postępowania obwarowane jest przesłanką zakończenia sprawy decyzją ostateczną. Nie można zatem skutecznie żądać wznowienia postępowania, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną i to decyzją, która weszła do obrotu prawnego. Konsekwentnie termin do skutecznego złożenia żądania wznowienia postępowania liczony może być wyłącznie od daty zakończenia postępowania w sprawie decyzją ostateczną, która weszła do obrotu prawnego. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania liczony jest od daty, w której podanie to może zostać skutecznie złożone.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 69/14 w sprawie ze skargi E. G., J. O. i M. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. oddala skargę kasacyjną II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz E. G., J. O., M. G. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 69/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G., J. O. i M. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z [...] maja 2013 r. na podstawie artykułu 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania na wniosek E. G., M. G. i J. O. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] sp.j., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2011 r. uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję ostateczną Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wykonaniu prac budowlanych związanych ze zmianą funkcji lokalu handlowego na lokal gastronomiczny wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji co., cwu, gazu, energii elektrycznej i wentylacji mechanicznej oraz wymianą okien i zmianą kolorystyki elewacji w budynku przy ul. Ś. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...] i orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, iż Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lutego 2013 r. wydaną w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/KR 1078/11, ponownie rozpatrując odwołanie [...] sp.j., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2011 r., która uchylała, po wznowieniu postępowania, decyzję ostateczną Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...] września 2007 r. i orzekała o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W dniu 2 kwietnia 2013 r. E. G., M. G. i J. O. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r.

Jako uzasadnienie wniosku wskazano okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. w dacie wydania decyzji Wojewody Małopolskiego podmiot będący stroną postępowania przestał istnieć. Spółka [...] sp.j. z dniem 9 stycznia 2013 r. została wykreślona z rejestru przedsiębiorstw krajowego rejestru sądowego.

Wojewoda oparł odmowę wszczęcia postępowania na braku interesu wnioskodawców.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia E. G., M. G. i J. O., na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r., odmawiające wznowienia, postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2007 r. oraz odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Wojewoda Małopolski odmówił wznowienia, na wniosek E. G., M. G. i J. O., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylającą po wznowieniu postępowania, decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] oraz odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Organ wskazał na stadia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w myśl, wskazując na przedmiot ustaleń w stadium wstępnym. Do ustalenia w stadium wstępnym należy zachowanie terminu do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zgodnie z artykułem 184 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.

Z analizy wniosku E. G., M. G. i J. O. z dnia 27 marca 2013 r. wynika, że przesłanką wznowieniową, na której wnioskodawcy oparli żądanie wznowienia postępowania, była podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wnioskodawcy we wniosku o wznowienie z dnia 27 marca 2013 r. wskazali, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania otworzył się w momencie, w którym dowiedzieli się o wydaniu decyzji z [...] lutego 2013 r., tj. w dacie doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi zlikwidowanej spółki - 1 marca 2013 r.

Analiza odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] prowadzonego dla podmiotu [...] sp.j. potwierdziła, że spółka ta została z dniem 9 stycznia 2013 r. wykreślona z rejestru przedsiębiorców wobec jej rozwiązania uchwałą wspólników spółki z dnia 30 listopada 2012 r. o rozwiązaniu spółki. Jak wynika z treści odpisu z KRS prowadzonego dla tejże spółki - jej wspólnikami byli E. G., M. G. oraz J. O.

Mając na względzie powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wnioskodawcy - E. G., M. G. oraz J. O. - o tzw. "nowej okoliczności", tj. rozwiązaniu spółki [...] sp.j. (która stanowi podstawę żądania wznowienia postępowania), dowiedzieli się już w dniu podjęcia stosownej uchwały o jej rozwiązaniu, tj. w dniu 30 listopada 2012 r.

Stosownie bowiem art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1030) jednomyślna uchwala wszystkich wspólników powoduje rozwiązanie spółki jawnej. W związku z podjęciem uchwały wspólników spółka jawna przestaje istnieć jako odrębny podmiot bez przeprowadzenia likwidacji.

Zatem wniosek E. G., M. G. oraz J. O. z dnia 27 marca 2013 r. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., bowiem o okoliczności faktycznej powołanej we wniosku z dnia 27 marca 2013 r. dowiedzieli się już w dniu 30 listopada 2012 r., tj. w dacie, w której podjęli jednomyślnie uchwałę o rozwiązaniu spółki.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po upływie miesięcznego terminu na jego wniesienie określonego w art. 148 § 1 k.p.a. zaś uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony pomimo uchybienia terminu do złożenia tegoż wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych.

Choć termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, jako termin procesowy, może być przez właściwy organ administracji przywrócony na ogólnych zasadach określonych w art. 59 k.p.a., to skarżący nie złożyli wniosku o jego przywrócenie.

W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadnym było zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mimo że inne jest uzasadnienie postanowienia organu II instancji to jednak takie rozstrzygniecie jest tożsame z rozstrzygnięciem kontrolowanym organu wojewódzkiego.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

W przypadku podania o wznowienie postępowania termin jednomiesięczny z art. 148 § 1 k.p.a. rozpoczyna się w konkretnie oznaczonym dniu, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia i upływa też w konkretnym dniu, obliczonym według zasady wynikającej z art. 57 § 3 k.p.a.

W sprawie dla oceny zachowania terminu do wniesienia o wznowienie, koniecznym było ustalenie początkowej daty biegu omawianego terminu, a więc dnia, w którym skarżący dowiedzieli się, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Jednocześnie analizując kwestię początku biegu jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. To oznacza, iż podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dacie, w której decyzja stała się ostateczna.

Bieg terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. nie może się rozpocząć przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego objętego wnioskiem o wznowienie.

Dlatego błędne było stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego o uchybieniu jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania świadczyło to, że skarżący wiedzieli o rozwiązaniu spółki [...] sp.j. w dniu podjęcia stosownej uchwały o jej rozwiązaniu, tj. w dniu 30 listopada 2012 r.

Niedopuszczalne było uznanie, że początek biegu terminu przewidzianego dla wniosku o wznowienie postępowania może mieć miejsce w okresie poprzedzającym zakończenie sprawy administracyjnej objętej wnioskiem o wznowienie.

Dokonana przez organ interpretacja jest sprzeczna z istotą instytucji wznowienia postępowania. Skoro decyzja ostateczna kończąca postępowanie, o którego wznowienie wnioskowano, została wydana [...] lutego 2013 r., doręczona w dniu 1 marca 2013 r., a wniosek został złożony w dniu 27 marca 2013 r. - to w rozpatrywanym stanie faktycznym należy przyjąć, że skarżący złożyli podanie o wznowienie postępowania z zachowaniem ustawowego terminu. Sąd wskazał, że w postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy całkowicie oderwał się od argumentacji, dla której wydano postanowienie w I instancji, i w tym zakresie w ogóle nie rozparzył sprawy, a jednocześnie wadliwie uznał, że skarżący nie zachowali ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienia postępowania, to obowiązkiem organu odwoławczego będzie ocena przymiotu strony skarżących i tym samym możliwość dalszego merytorycznego procedowania w odniesieniu do przesłanek wznowieniowych.

W odniesieniu do zarzutów skargi, że organ miał obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu, Sąd stwierdził, iż jest to jego prawo, a nie obowiązek.

W żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez Sąd było podstawą uchylenie zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest:

art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. nie może rozpocząć biegu przed wydaniem ostatecznej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania podczas gdy termin ten bieg rozpocząć może przed wydaniem ostatecznej decyzji objętej przedmiotowym wnioskiem;

2) postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać przez Sąd oddalona.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych,

ewentualnie

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania wedługg norm prawem przewidzianych.

E. G., M. G., J. O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wywiedzione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego nie są zasadne. Zarzut naruszenia art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest niezasadny z tego względu, że nie uwzględnia konstrukcji prawnej instytucji wznowienia postępowania. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, w art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie skutecznego żądania wznowienia postępowania obwarowane jest przesłanką zakończenia sprawy decyzją ostateczną. Nie można zatem skutecznie żądać wznowienia postępowania, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną i to decyzją, która weszła do obrotu prawnego. Konsekwentnie termin do skutecznego złożenia żądania wznowienia postępowania liczony może być wyłącznie od daty zakończenia postępowania w sprawie decyzją ostateczną, która weszła do obrotu prawnego. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania liczony jest zatem od daty, w której podanie to może zostać skutecznie złożone. Nie jest zatem dopuszczalne przyjęcie, że termin do złożenia podania liczony jest od daty wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku, gdy żądanie wznowienia postępowania jest niedopuszczalne ze względu na zakończenie postępowania w sprawie decyzją ostateczną. Zarzut zatem znaczenia art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Należy nadto podkreślić, że termin uregulowany w art. 148 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest terminem procesowym. Nie ma podstaw do kwalifikacji art. 148 § 1 i § 2 do przepisów prawa materialnego.

Konsekwentnie nie jest zasadny zarzut naruszenia artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowo Sąd wywiódł naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/