Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 1999 r. (sygn. akt III SA/7357/98), "instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych, a także - na podstawie art. 219 Ordynacji - postanowień, na które przysługuje zażalenie". Tryb ten dotyczy takiej sytuacji, w której jedna z przesłanek powodujących nieważność istniała w dniu wydania decyzji, która mimo to została wydana i doręczona stronie postępowania.

Potwierdził to NSA w wyroku z 20 grudnia 2005 r. (sygn. akt II FSK 275/05), w którym wyjaśnił, że "stwierdzenie nieważności wywiera skutki od samego początku (ex tunc), co oznacza, że wada decyzji, jak i stan nieważności zaistniały w dacie wydania decyzji, a nie pojawiły się w późniejszym czasie. Organ wydający decyzję stwierdza wadliwości już istniejące wcześniej, a więc ze skutkiem wstecznym, od daty wydania wadliwej decyzji i w takim też czasie pozbawia ją domniemania ważności (legalności)".

Przesłanki nieważności decyzji

Katalog ośmiu przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter zamknięty. Oznacza to, że tylko przesłanki w nim wskazane (stanowiące najcięższe przypadki naruszenia prawa przez organ) są podstawą dla organu II instancji do stwierdzenia w tym zakresie nieważności na skutek wydania tzw. decyzji związanej, tj. takiej, jakiej wydanie nie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego (jak np. przy udzielaniu ulg w zapłacie podatków). Przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu podatkowego to:

1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej,

3) wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

4) decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

5) decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

6) decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

7) decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa,

8) w razie wykonania decyzja wywołałaby czyn zagrożony karą

- art. 247 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej: o.p.).

Każda z tych przesłanek może stanowić samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności i, jak to już zauważono, fakt jej zaistnienia obliguje organ II instancji do wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Co warte podkreślenia, stwierdzenie nieważności decyzji jako nadzwyczajny tryb służący wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego nie obejmuje weryfikacji jej merytorycznego rozstrzygnięcia, tylko dotyczy stwierdzonej wady związanej z samym wydaniem decyzji.

Naruszenie prawa

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest zaistniałe przy jej wydaniu naruszenie prawa. To naruszenie musi zostać stwierdzone w określonym, rażącym stopniu, co oznacza, że stwierdzone naruszenie w stopniu innym (lżejszym) niż rażący nie będzie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności.

Samo pojęcie "rażące naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Można jedynie pokusić się o próby jego określenia w taki sposób, że za naruszenie będzie można uznać sytuację, w której wydana zostanie decyzja w oderwaniu od obowiązujących w tym okresie regulacji prawnych związanych z daną sprawą (rozstrzyganym stanem faktycznym).

Na zasadzie analogii (rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego tożsamego w zakresie przedmiotu regulacji z art. 247 o.p.) należy wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 11 maja 2000 r. (sygn. akt III RN 62/00), w którym stwierdzono, że "art. 156 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle, a zatem przy stwierdzaniu nieważności decyzji należy brać pod rozwagę okoliczności wymienione w tym przepisie. Niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary".

W związku z brakiem ustawowej definicji pojęcia "rażące naruszenie prawa" sądy administracyjne w wielu wyrokach podejmowały się jego określenia. Należy w tym zakresie wskazać na dwa wyroki, które w najpełniejszy sposób oddają istotę tego pojęcia. Pierwszy to wyrok NSA z 3 grudnia 2010 r. (sygn. akt II FSK 1299/09), w którym zauważono, że "aby można było mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność, powodująca, że akt taki - pomimo jego ostateczności - nie może pozostawać w obrocie prawnym". Natomiast drugi to wyrok WSA we Wrocławiu z 4 listopada 2010 r. (sygn. akt III SA/Wr 602/10), w którym uznano, że "naruszenie prawa będzie miało cechę »rażącego« wtedy, gdy czynność postępowania organu podatkowego lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustalone".

Brak podstawy prawnej

Drugą z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jest sytuacja, w której zostanie ona wydana bez podstawy prawnej. Można ją określić jako stan, w którym rozłącznie:

● nie obowiązuje przepis stanowiący podstawę dla organu do działania (rozstrzygania określonego stanu faktycznego),

● przepis prawa obowiązuje, ale nie stanowi dla organu podstawy prawnej do wydania decyzji/postanowienia.

Również w tym przypadku orzecznictwo sądów administracyjnych w rozstrzyganych sprawach wskazywało w tym zakresie na sposób rozumienia tego pojęcia. Problemem tym zajął się m.in. WSA w Łodzi w wyroku z 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I SA/Łd 876/09). Sędziowie uznali wtedy, że "o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można mówić, gdy: a) decyzja została wydana na podstawie normy, która nie wynika z przepisów prawa; b) decyzja została wydana mimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu w danej sprawie albo na podstawie przepisu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego". Natomiast NSA w wyroku z 29 stycznia 2010 r. (sygn. akt I FSK 1952/08) uznał, że "brak podstawy prawnej oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne". W sprawie wypowiedział się także WSA w Bydgoszczy w wyroku z 13 listopada 2008 r. (sygn. akt I SA/Bd 564/08), stwierdzając, że "o braku podstawy prawnej mówić należy wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji podatkowej. Podstawą prawną decyzji podatkowej może być wyłącznie norma materialnego prawa podatkowego ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym".

W praktyce może wystąpić też sytuacja, w której w treści wydanej decyzji organ nie wyartykułuje podstawy prawnej. Wówczas będziemy mieli wprawdzie do czynienia z jej wadliwością, lecz wynikającą z art. 210 § 1 pkt 4 o.p., która nie będzie stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Podobna sytuacja będzie wtedy, gdy podstawa prawna istnieje w dniu wydania decyzji, a organ na podstawie zebranego materiału nieprawidłowo stwierdzi, że wskazane w tej podstawie prawnej przesłanki zaistniały w danej sprawie, na co wskazał WSA w Łodzi w wyroku z 23 listopada 2010 r. (sygn. akt I SA/Łd 877/09).

MARCIN BINAŚ

specjalista w zakresie podatków i opłat stanowiących w całości dochody własne gmin, pracownik Wydziału Kontroli RIO w Szczecinie

PODSTAWY PRAWNE

● art. 210 § 1 pkt 4, art. 219, art. 247 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 613; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1932)

● art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1274)