Decyzja o warunkach zabudowy a plan miejscowy

Plan miejscowy oraz decyzja o warunkach zabudowy to główne narzędzia kształtowania polityki przestrzennej, jakimi dysponuje gmina. Instrumenty te są wobec siebie alternatywne. Oznacza to, że podstawą dla wydania pozwolenia na budowę może być albo plan, albo decyzja popularnie zwana "wuzetką". Nigdy też plan i decyzja o warunkach zabudowy nie będą wspólną (łączną) podstawą do wydania decyzji budowlanej.

Jeżeli w danej gminie nie ma uchwalonego planu miejscowego, podstawą dla inwestycji będą decyzje o warunkach zabudowy. Jeżeli natomiast plan miejscowy jest uchwalony, to na obszarze jego obowiązywania pozwolenia na budowę nie można uzyskać na podstawie decyzji WZ.

WAŻNE

Są dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i właśnie decyzje o warunkach zabudowy.

Może jednak pojawić się sytuacja, w której gmina zamierza uchwalić plan miejscowy, a np. właściciele nieruchomości składają w tym czasie wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zupełnie sprzecznych z przyszłymi, spodziewanymi postanowieniami planu. Czy w takiej sytuacji gmina ma możliwość odmówić mieszkańcom wydania decyzji o warunkach zabudowy?

Zawieszenie postępowania

Sytuację tę - wobec decyzji o warunkach zabudowy - określa art. 62 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Wskazano tam, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku. Postępowanie to musi zostać przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podjęte w sytuacji, gdy:

• w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego,
• w okresie zawieszenia postępowania (czyli maksymalnie 9 miesięcy) nie uchwalono planu miejscowego.

WAŻNE

Na możliwość zawieszenia postępowania nie mają żadnego znaczącego wpływu ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nawet w sytuacji, gdy w studium nie wskazuje się, że na danym obszarze mają zostać uchwalone plany miejscowe, to zawieszenie postępowania jest możliwe.

Zawieszenie z perspektywy organu administracji publicznej jest fakultatywne - organ nigdy nie będzie miał obowiązku na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zawieszenia postępowania. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo można przywołać wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2685/15), w którym sąd wskazał, że "art. 62 u.p.z.p. nie stanowi żadnych dodatkowych wymogów wobec przesłanek zawieszenia postępowania. W szczególności organ może zawiesić postępowanie, nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu".

Z powyższego wynika, że możliwość zawieszania postępowania jest nieodłącznie związana z władztwem planistycznym gminy. Skoro organy gminy mogą ograniczać prawo zabudowy, to również możliwe jest zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oczywiście powinno być ono spowodowane realnym zamiarem uchwalenia planu miejscowego oraz wstępną wizją postanowień tego planu.

Z ORZECZNICTWA

Chociaż wystarczającą do zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy okolicznością jest już samo tylko powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to jednak sytuacja, kiedy prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane - podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu i powstał projekt planu - dodatkowo uzasadnia zawieszenie postępowania w tego rodzaju sprawie. Wyrok WSA w Gliwicach z 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 540/09

W sytuacji, w której istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności między ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy, zawieszenie postępowania służy zabezpieczeniu przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że zawieszenie postępowania jest możliwe w przypadkach:

• gdy organ wykonawczy tylko uzyskał ogólną informację o zamiarze rady gminy uchwalenia planu;
• gdy prace nad uchwałą intencyjną w sprawie planu są już zaawansowane;
• gdy uchwała intencyjna została już podjęta i projekt planu miejscowego jest procedowany.

Zarzut przewlekłości postępowania

W tym kontekście ważnym zagadnieniem może być stwierdzenie, kiedy zawieszenie postępowania byłoby bezpodstawne. Odpowiedzi na to pytanie próbował udzielić WSA w Poznaniu, wskazując w wyroku z 10 lipca 2013 r. (sygn. akt II SAB/Po 95/12), że "wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, mimo braku ku temu podstaw, które spowodowało znaczne i kolejne przedłużenie terminu rozpoznania sprawy, jest przejawem szczególnie rażącego naruszenia prawa i elementem przewlekłego prowadzenia postępowania". Oznacza to, że w sytuacji gdy nawet realny zamiar uchwalenia planu miejscowego ze strony rady gminy nie istnieje, to podstaw do zawieszenia postępowania nie ma. A ewentualne jego zawieszenie może być traktowane jako forma przewlekłości postępowania, na którą stronom (zgodnie z aktualnym brzmieniem Kodeksu postępowania administracyjnego) przysługuje ponaglenie.

Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię, a mianowicie skutków prawnych uchwały o przystapieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z 4 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Lu 107/13), "uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się żadnych skutków materialnoprawnych, gdyż nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Nie jest ona bowiem, co najistotniejsze, aktem prawa miejscowego, lecz wyłącznie aktem prawa wewnętrznego wiążącym tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Jednocześnie nie można przekładać zapisów uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na treść decyzji o warunkach zabudowy. Wywodzenie więc związku przyczynowo-skutkowego między podjęciem uchwały intencyjnej w sprawie planu miejscowego a możliwością zawieszenia postępowania jest błędem".

Inwestycje celu publicznego

Analogiczny przepis został zawarty w art. 58 u.p.z.p. i odnosi się do możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym przypadku występuje jedna różnica. Maksymalny okres zawieszenia tego postępowania nie może być dłuższy niż 12 miesięcy, licząc od dnia złożenia przez stronę wniosku inicjującego postępowanie. Trzeba jednak również podkreślić, że żaden przepis nie obliguje do zawieszenia postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to więc prawo organu, a nie jego obowiązek. Skoro bowiem na dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania taki plan miejscowy nie był uchwalony, to wnioskodawca ma prawo oczekiwać załatwienia jego podania.

Z ORZECZNICTWA

Z uwagi na treść art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia stoją w sprzeczności z rozstrzygnięciami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ, który wydał tę decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie, chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2105/15

Obowiązek uchwalenia planu

W przypadku zawieszenia postępowań dotyczących decyzji WZ można wyróżnić przypadek, w którym wniosek o jej wydanie dotyczy obszaru, dla którego "istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego". Wówczas postępowanie zawiesza się do czasu uchwalenia planu miejscowego, niezależnie od tego, jak długi byłby to okres. NSA w wyroku z 15 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1456/15) uznał, że "artykuł 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia obligatoryjną podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy: wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Przesłanka zawieszenia nie jest związana z ustaleniem rodzaju planowanej budowy obiektu budowlanego, a z obszarem, na którym ma zostać zlokalizowany obiekt budowlany".

Wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej

Zgodnie z art. 65 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne od tych zawartych w wydanej decyzji.

Na obecnym etapie decyzja o warunkach zabudowy wciąż nie ma określonej ustawowo daty ważności. Tak więc decyzja ta obowiązuje do momentu wydania pozwolenia na budowę lub - alternatywnie - właśnie uchwalenia planu miejscowego. Jednakże, jak wskazano powyżej, jeżeli plan miejscowy ma ustalenia takie same jak decyzja o warunkach zabudowy, to organ wykonawczy gminy nie stwierdza jej wygaśnięcia.

Z ORZECZNICTWA

Artykuł 65 u.p.z.p. daje możliwość wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. Ta "inność" ustaleń oznacza wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią planu miejscowego w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu wyżej wymienionych źródeł pogodzić. Uchwalenie planu miejscowego na terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza bezwzględnego obowiązku jej wygaszenia. Ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu a treścią decyzji i to, czy dają się one pogodzić. Wyrok WSA w Krakowie z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1455/16

Podstawa prawna

▶ art. 58, art. 62, art. 65 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073)

Dr Maciej J. Nowak

radca prawny, właściciel kancelarii dr Maciej Nowak w Szczecinie