Tak uznał Sąd Najwyższy w wyroku z 25 listopada 2015 r. (sygn. akt IV CSK 97/15). Dzięki wyrokowi gmina nie musi płacić ponad 500 tys. zł odszkodowania.

Sprawa dotyczyła sporu między właścicielem działek a gminą. Właściciel nabył od Skarbu Państwa działki w 2001 roku, gdy obowiązujący wtedy plan miejscowy zakładał przeznaczenie tych terenów na zabudowę usługową i tworzył tam obszar promocji gospodarczej. Łącznie było to niewiele ponad 4 ha. W 2004 roku weszła w życie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której działki znalazły się w obszarze oznaczonym R, czyli użytki rolne, a ponadto obie działki znalazły się w pasie rezerwy komunikacyjnej pod autostradę A2, na którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy i trwałego inwestowania.

W 2005 roku właściciel sprzedał obie działki za kwotę 2 mln zł, występując jednocześnie do gminy z żądaniem odszkodowania w wysokości ponad 1,5 mln zł z tytułu obniżenia wartości gruntów. Podstawą żądania odszkodowania jest art. 36 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Przewiduje on, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z możliwości żądania od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części, albo zaoferowania nieruchomości zamiennej, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Burmistrz gminy odmówił.

Wyroki sądów

Sąd I instancji powołał trzech biegłych, którzy wyliczyli straty właściciela działek z tytułu obniżenia ich wartości na od ponad 405 tys. zł do 631 tys. zł. Odrzucając skrajne wyceny sąd przyjął wartość średnią 502 220 zł i taką kwotę przyznał właścicielowi jako odszkodowanie.

Sąd Apelacyjny oddalił jednak powództwo, uznając, że choć roszczenie o odszkodowanie na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.z.p. przysługiwało, to nie ma podstaw do jego uwzględnienia. Sąd wskazał, że w tym przypadku odszkodowanie powinno być wyliczone na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości z tytułu przyjęcia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie wartości nieruchomości stanowi więc różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. biegli obliczyli wartość obu działek na kwotę od ponad 560 tys. zł aż do ponad 1,3 mln zł. Każda z wartości była jednak znacznie niższa od kwoty 2 mln zł, za jaką właściciel sprzedał działki.

Zdaniem SA, ponieważ art. 36 ust. 3 u.p.z.p. ma na celu wyrównanie właścicielowi rzeczywistej szkody poniesionej na skutek zamiany planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel sprzedał działki za kwotę wyższą od ich wartości sprzed zmiany planu, nie zachodzą podstawy do zasądzenia odszkodowania przewidzianego w tym przepisie.

Skarga kasacyjna

W skardze kasacyjnej właściciel zarzucił sądowi II instancji błędną wykładnię przepisów u.p.z.p. poprzez uznanie, że odszkodowanie z art. 36 ust. 3 jest tożsame z przewidzianym w art. 36 ust. 1 i "obejmuje wyłącznie szkodę rzeczywistą, dla ustalenia której ma znaczenie cena, za jaką właściciel zbył nieruchomość, a nie jedynie obiektywnie ustalone obniżenie wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego".

Sąd Najwyższy uznał jednak, że cena, za jaką sprzedano nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma istotne znaczenie dla ustalenia odszkodowania należnego mu na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto podstawą przyznania odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.z.p. i określenia jego wysokości nie może być jedynie obiektywnie ustalone obniżenie wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Powołując się na wyrok SN z 23 kwietnia 2009 r. (sygn. akt IV CSK 508/08), przypomniano, że celem art. 36 ust. 3 u.p.z.p. jest "ochrona właściciela i użytkownika wieczystego przed negatywnymi skutkami zmian planistycznych powodujących obniżenie wartości nieruchomości i wiąże on odszkodowanie z niemożnością uzyskania przez właściciela albo użytkownika wieczystego przy zbyciu nieruchomości dodatkowych korzyści, które by otrzymał, gdyby nie zmiana planu". I choć, zgodnie z art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 3 u.p.z.p., odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości "stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po zmianie planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed zmianą", to trzeba pamiętać, że chodzi tu o odszkodowanie w rozumieniu prawa cywilnego, a więc o wyrównanie poniesionej szkody. "Szkodą jest zaś różnica między stanem majątku poszkodowanego przed zdarzeniem wyrządzającym szkodę - w tym przypadku przed zmianą planu - a stanem tego majątku po tym zdarzeniu, a więc po zmianie planu oraz po sprzedaży nieruchomości, bez czego odszkodowanie na podstawie tych przepisów w ogóle nie przysługuje". Kwota uzyskana ze sprzedaży działek również składa się na stan majątkowy. "Cena faktycznie uzyskana ze sprzedaży nieruchomości ma zatem istotne znaczenie dla ustalenia, czy w badanym przypadku w ogóle wystąpiła szkoda wynikająca z obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości". Wzięcie pod uwagę jedynie obiektywnej różnicy między wartością działek przed i po zmianie planu mogłoby spowodować bezpodstawne wzbogacenie się właściciela kosztem gminy.

Ostatecznie SN uznał, że odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi ustaloną na dzień sprzedaży różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a ceną, jaką właściciel albo użytkownik wieczysty faktycznie uzyskał, sprzedając nieruchomość po zmianie planu. Jak stwierdzono, "w praktyce będzie to różnica między ceną, jaką właściciel albo użytkownik wieczysty uzyskałby, gdyby nie zmieniono planu, a ceną faktycznie przez niego uzyskaną przy sprzedaży po zmianie planu".

Opłata planistyczna

Sąd Najwyższy uznał także, że choć odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości i opłatę planistyczną z tytułu wzrostu tej wartości definiuje się na podstawie tego samego przepisu, to podstawą obliczenia ich wartości są inne artykuły u.p.z.p. (odszkodowanie - art. 36 ust. 3, opłata planistyczna - art. 36. ust. 4). Różne są też skutki obu wartości ze względu na ich różny charakter. Opłata planistyczna jest daniną publicznoprawną, której wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Dlatego w jej przypadku "istotna jest zatem jedynie obiektywnie określona różnica wartości nieruchomości po zmianie planu i przed zmianą, nie ma natomiast znaczenia, jaką faktycznie cenę uzyskał ze sprzedaży nieruchomości właściciel albo użytkownik wieczysty. Nie jest to bowiem odszkodowanie przyznane gminie, lecz danina publiczna na jej rzecz za sam wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie planu i wynikającą stąd obiektywną możliwość uzyskania przez właściciela korzyści przy sprzedaży nieruchomości, niezależnie od tego, czy rzeczywiście korzyść taką uzyskał, czy też sprzedał nieruchomość poniżej jej wartości ustalonej w sposób obiektywny".

WIOLETTA KĘPKA

dziennikarka specjalizująca się w tematyce samorządowej

PODSTAWA PRAWNA

● art. 36 ust. 1, 3 i 4, art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1890)