Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. BDF1/4900/116/123/14

Dla skutecznego powierzenia obowiązków - w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych - konieczne jest ich powierzenie (przez kierownika jednostki) i przyjęcie (przez pracownika jednostki) na piśmie.

Teza od Redakcji

Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w składzie:

Przewodniczący: Członek GKO Ireneusz Piasecki (spr.)

Członkowie: Członek GKO Piotr Kaczorkiewicz, Członek GKO Marek Muszyński

Protokolant: Bartosz Głuszko

przy udziale Zastępcy Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych Roberta Wydry,

po rozpoznaniu, na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r., odwołania wniesionego przez (...) (zam. ul. (...)), pełniącego w czasie naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję sekretarza miasta (...), od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w (...) z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt RIO-52/DFP-37/2014, którym Komisja Orzekająca I instancji uznała Pana (...)winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającego na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego planem finansowym Urzędu Miasta na 2012 r., w tym:

a) w dz. 700, rozdz. 70004 § 4270 - o kwotę 25.033,90 zł w dniu 14.12.2012 r.,

b) w dz. 700, rozdz. 70004 § 4300 - o łączną kwotę 142.646,41 zł, w tym:

- o kwotę 25.955,62 zł - w dniu 12.07.2012 r.,

- o kwotę 969,19 zł - w dniu 18.07.2012 r.,

- o kwotę 822,95 zł - w dniu 23.07.2012 r.,

- o kwotę 16.095,85 zł - w dniu 31.07.2012 r.,

- o kwotę 5.641,17 zł - w dniu 06.08.2012 r.,

- o kwotę 22.184,92 zł - w dniu 09.08.2012 r.,

- o kwotę 6.276,43 zł - w dniu 10.08.2012 r.,

- o kwotę 1.015,52 zł - w dniu 30.08.2012r.,

- o kwotę 9.697,66 zł - w dniu 19.11.2012 r.

- o kwotę 16.269,52 zł - w dniu 20.11.2012 r.,

- o kwotę 37.187,92 zł - w dniu 12.12.2012 r.

- o kwotę 529,66 zł - w dniu 18.12.2012 r.,

c) w dz. 900, rozdz. 90015 § 4270 - o kwotę 13.301,50 zł w dniu 14.12.2012 r.

Czynem tym naruszono przepisy art. 44 ust. 1 pkt 2 oraz art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.).

W stosunku do Obwinionego odstąpiono od wymierzenia kary oraz obciążono obowiązkiem zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania w wysokości 291,71 zł

na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ( Dz. U. z 2013 r. poz. 168 oraz z 2012 r. poz. 1529) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie.

Pouczenie:

Orzeczenie niniejsze jest prawomocne w dniu jego wydania. Na niniejsze orzeczenie - w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia - służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargę wnosi się za pośrednictwem Głównej Komisji Orzekającej.

Uzasadnienie

Po rozpoznaniu wniosku o ukaranie (...) z dnia 10 lipca 2014 r., złożonego przez Zastępcę Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w (...) (dalej także "RKO"), po przeprowadzaniu rozprawy w dniu 25 września 2014 r., z udziałem Obwinionego, uznała go za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego wart.11 ustawy z dnia 17grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 oraz z 2012 r. poz. 1529) -dalej "uondfp", polegającego na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego planem finansowym Urzędu Miasta na 2012 r., w tym:

a) w dz. 700, rozdz. 70004 § 4270 - o kwotę 25.033,90 zł w dniu 14.12.2012 r.,

b) w dz. 700, rozdz. 70004 § 4300 - o łączną kwotę 142.646,41 zł, w tym:

- o kwotę 25.955,62 zł - w dniu 12.07.2012 r.,

- o kwotę 969,19 zł - w dniu 18.07.2012 r.,

- o kwotę 822,95 zł - w dniu 23.07.2012 r.,

- o kwotę 16.095,85 zł - w dniu 31.07.2012 r.,

- o kwotę 5.641,17 zł - w dniu 06.08.2012 r.,

- o kwotę 22.184,92 zł - w dniu 09.08.2012 r.,

- o kwotę 6.276,43 zł - w dniu 10.08.2012 r.,

- o kwotę 1.015,52 zł - w dniu 30.08.2012r.,

- o kwotę 9.697,66 zł - w dniu 19.11.2012 r.

- o kwotę 16.269,52 zł - w dniu 20.11.2012 r.,

- o kwotę 37.187,92 zł - w dniu 12.12.2012 r.

- o kwotę 529,66 zł - w dniu 18.12.2012 r.,

c) w dz. 900, rozdz. 90015 § 4270 - o kwotę 13.301,50 zł w dniu 14.12.2012 r.

Czyny te, w ocenie RKO, naruszały przepisy art. 44 ust. 1 pkt 2 oraz art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Działając na podstawie art. 36 ust. 1 uondfp RKO odstąpiła od wymierzenia Obwinionemu kary, zaś w oparciu o przepis art. 167 ust. 1 uondfp zobowiązała Obwinionego do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania w wysokości 291,71 zł.

RKO stan faktyczny ustaliła na podstawie dowodów załączonych do wniosku o ukaranie oraz wyjaśnień Obwinionego złożonych na rozprawie. Komisja uznała stan faktyczny za bezsporny i wiarygodny, mając na uwadze również fakt, że żadna ze stron postępowania nie kwestionowała stanu faktycznego, ani też nie wnioskowała o rozszerzenie materiału dowodowego.

Komisja Orzekająca ustaliła i zważyła, co następuje.

Przeprowadzona przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) kontrola stwierdziła dokonanie wydatków w wysokościach przekraczających kwoty zaplanowane w planie finansowym dochodów i wydatków przypisanych do realizacji w 2012 r. w jednostce - Urząd Gminy, w tym: w dziale 700 ,,Gospodarka Mieszkaniowa", rozdziale 70004 ,,Różne jednostki obsługi gospodarki mieszkaniowej", § 4270 ,,Zakup usług remontowych".

Plan wydatków w tej klasyfikacji w wysokości 250.000 zł został ustalony uchwałą Nr XVIII/157/2011 Rady Miasta (...) z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie uchwały budżetowej. Zmian w planie wydatków w tej klasyfikacji dokonano w 2012 r. sześciokrotnie, zarządzeniami burmistrza miasta i uchwałami Rady Miasta, w tym - zarządzeniem Nr 79/2012 Burmistrza Miasta z dnia 30 października 2012 r. plan wydatków ustalono w wysokości 197.000 zł. Do 13 grudnia 2012 r. poniesiono w tej klasyfikacji wydatki w łącznej kwocie 162.931,90 zł. W dniu 14 grudnia 2012 r. dokonano wydatków na łączną kwotę 59.102,00 zł, czym zwiększono łączną kwotę wydatków wykonanych do wysokości 222.033,90 zł, co oznacza przekroczenie ustalonego na ten dzień planu wydatków (197.000 zł) o kwotę 25.033,90 zł. Dokonane tego dnia wydatki dotyczyły uregulowania należności za faktury:

- nr 340/12/ZGM na kwotę 40.115,00 zł,

- nr 339/12/ZGM na kwotę 14.787,00 zł,

- nr 342/12/ZGM na kwotę 4.200,00 zł.

Faktury zatwierdził do wypłaty sekretarz miasta -Obwiniony (...) .Plan wydatków w tej klasyfikacji zwiększono 28 grudnia 2012 r. uchwałą Nr XXX/307/2012 Rady Miasta do wysokości 250.000 zł oraz zarządzeniem Nr98/2012 burmistrza miasta do wysokości 252.904 zł.

Przekroczenie wydatków nastąpiło w dziale 700 ,,Gospodarka Mieszkaniowa", rozdziale 70004 ,,Różne jednostki obsługi gospodarki mieszkaniowej", § 4300 ,,Zakup usług pozostałych".

Plan wydatków w tej klasyfikacji - w wysokości 440.000 zł - ustalony został uchwałą Nr XVIII/157/2011 Rady Miasta (...) z 16 grudnia 2011 r. w sprawie uchwały budżetowej.

Zmian w planie wydatków dokonano w 2012 r. siedmiokrotnie, przez:

-zwiększenie do kwoty 468.800 zł zarządzeniem nr 60/2012 burmistrza miasta z 30 lipca 2012 r.

-zwiększenie do kwoty 548.800 zł zarządzeniem nr 62/2012 burmistrza miasta z 13 sierpnia 2012 r.,

-zwiększenie do kwoty 648.800 zł uchwałą nr XXV/236/2012 Rady Miasta z 31 sierpnia 2012 r.,

-zwiększenie do kwoty 688.800 zł zarządzeniem nr 79/2012 burmistrza miasta z 13 sierpnia 2012 r.,

-zwiększenie do kwoty 715.400 zł zarządzeniem nr 92/2012 burmistrza miasta z 30 listopada 2012 r.,

-zwiększenie do kwoty 760.400 zł uchwałą nr XXX/307/2012 Rady Miasta z 28 grudnia 2012 r.,

-zwiększenie do kwoty 771.896 zł zarządzeniem nr 98/2012 burmistrza miasta z 28 grudnia 2012 r.

Do dnia 11 lipca 2012 r. poniesiono w tej klasyfikacji wydatki włącznej kwocie 439.226,42 zł.

W dniu 12 lipca 2012 r. poniesiono wydatek w kwocie 26.729,20 zł (tytułem zaliczki dla PGKiM Sp. zo.o.), co zwiększyło łączną kwotę wydatków do wysokości 465.955,62 zł, czym przekroczono kwotę ustaloną w planie finansowym o 25.955,62 zł. W kolejnych dniach dokonano wydatków na łączną kwotę 1.792,14 zł tytułem płatności za:

- zaliczkę dla PGKiM na kwotę 969,19 zł, zapłaconą 18 lipca 2012 r.,

- fakturę nr 203/12/ZGM na kwotę 822,95 zł, zapłaconą 23 lipca 2012 r.,

czym zwiększono przekroczenie planu do wysokości 27.747,76 zł. Łącznie wykonanie planu wydatków budżetowych na dzień 29 lipca 2012 wynosiło 467.747,70 zł na plan 440.000 zł.

W dniu 30 lipca 2012 r. plan wydatków w tej klasyfikacji został zwiększony do kwoty468.800 zł.

W dniu 31 lipca 2012 r. dokonano wydatków w łącznej kwocie 17.148,09 zł, tytułem płatności za faktury nr 206/12/ZGM na kwotę 3.789,31 zł i nr 207/12/ZGM na kwotę 13.358,78 zł, którymi zwiększono kwotę poniesionych do tego dnia wydatków do wysokości 484.895,85 zł, co oznacza ponowne przekroczenie planu o kwotę 16.095,85 zł.

W kolejnych dniach dokonano wydatków na łączną kwotę 34.102,52 zł, tytułem płatności zaliczek na poczet kosztów dla PGK w kwotach: 5.641,17 zł, zapłaconą 6 sierpnia 2012 r, 22.184,92 zł, zapłaconą 9 sierpnia 2012 r. i 6.276,43 zł, zapłaconą 10 sierpnia 2012r., którymi zwiększono przekroczenie planu wydatków do wysokości 50.198,37 zł. Łącznie wykonanie planu wydatków na dzień 12 sierpnia 2012 r. wyniosło 518.998,37 zł na plan 468.800 zł .

W dniu 13 sierpnia 2012 r. plan wydatków w tej klasyfikacji został zwiększony do kwoty 548.800 zł.

W dniach 17 i 27 sierpnia 2012 r. dokonano wydatków w granicach planu, zwiększając łączną wysokość wydatków poniesionych w tej klasyfikacji do wysokości 536.842,83 zł.

W dniu 30 sierpnia 2012 r. dokonano wydatku w kwocie 12.972,69 zł, tytułem płatności za fakturę nr 235/12/ZGM, którym zwiększono poniesione do tego dnia wydatki do wysokości 549.815,51 zł, czym przekroczono plan wydatków o kwotę 1.015,52 zł.

W dniu 31 sierpnia 2012 plan wydatków w tej klasyfikacji zwiększono do kwoty 648.800 zł.

Wydatków w okresie od 6 września do 14 listopada 2012 r. dokonano w granicach planu, zwiększając łączną wysokość wydatków poniesionych w tej klasyfikacji do wysokości 672.540,34 zł .

W dniu 19 listopada 2012 r. dokonano wydatku w kwocie 25.957,32zł, tytułem zaliczki dla PGKiMza miesiąc listopad, którym zwiększono poniesione wydatki do wysokości 698.497,66 zł, czym przekroczono ustalony na ten dzień plan wydatków(688.800 zł) o kwotę 9.697,66 zł.

W dniu 20 listopada 2012 dokonano kolejnych wydatków na łączną kwotę16.269,52 zł tytułem płatności za faktury nr 336/12/ZGM na kwotę 12.649,10zł i nr 335/12/ZGM na kwotę 3.620,42zł, czym zwiększono przekroczenie planu do wysokości 25.967,18 zł. Łącznie wykonanie planu wydatków wyniosło 714.767,18zł na plan 688.800 zł.

Wymienione powyżej dokumenty do wypłaty zatwierdzał Obwiniony (...) .

W dniu 30 listopada 2012 plan wydatków w tej klasyfikacji został zwiększony do kwoty 715.400zł .

W kolejnych dniach poniesiono wydatki na łączną kwotę 37.717,58 zł, tytułem płatności za:

- zaliczkę za miesiące 10-12/2012R dla PGKiM w kwocie 12.074,15 zł, zapłaconą 12 grudnia 2012 r.,

- zaliczkę za miesiąc 12/2012R dla PGKiM w kwocie 25.113,77 zł, zapłaconą 12 grudnia 2012 r.,

- fakturę nr 135012/02/2012 w kwocie 529,66 zł zapłaconą 18 grudnia 2012 r., które dokonane zostały już z przekroczeniem zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków.

Wydatki powyżej wymienione zatwierdził do wypłaty sekretarz miasta tj. Obwiniony (...).

Kolejne wydatki które zostały poniesione w tej podziałce klasyfikacji, tj:

- zaliczka za miesiąc 11/2012R dla PGKiM w kwocie 166,47 zł zapłaconą 18 grudnia 2012 r.

-faktura nr 376/12/ZGM w kwocie 3.545,81 zł, zapłaconą 20 grudnia 2012 r.,

zatwierdził do wypłaty burmistrz miasta, natomiast na fakturze nr 375/12/ZGM w kwocie 12.649,10 zł (20 grudnia 2012 r.) - brak jest podpisu osoby, która ten wydatek zatwierdziła do wypłaty. Wydatki z faktury nr 375 i 376 nie były objęte zarzutami wobec Obwinionego. W ocenie RKO obrazują one jednak sytuację jaka panowała w tej j.s.t. oraz permanentność dokonywanych w roku 2012 r przekroczeń planu wydatków.

Łącznie wykonanie planu wydatków na dzień 27 grudnia 2012 r. wyniosło771.895,40 zł na plan 715.400 zł. W dniu 28 grudnia 2012 r. plan wydatków w tej klasyfikacji został zwiększony do kwoty 771.896 zł.

W dziale 900 ,,Gospodarka komunalna i ochrona środowiska", rozdziale 90015 ,,Oświetlenie ulic, placów, dróg, § 4270 ,,Zakup usług remontowych" plan wydatków - w wysokości 194.000 zł - ustalony został uchwałą nr XVIII/157/2011 Rady Miasta (...) z 16 grudnia 2011 r. w sprawie uchwały budżetowej.

Zmian w planie wydatków dokonano w 2012 r. dwukrotnie, przez:

- zmniejszenie do kwoty 169.000 zł zarządzeniem nr 95/2012 burmistrza miasta z 14 grudnia 2012 r.,

- zwiększenie do kwoty 198.302 zł zarządzeniem nr 98/2012 burmistrza miasta z 28 grudnia 2012 r..

Do dnia 14 listopada 2012 r. włącznie poniesiono w tej podziałce klasyfikacji budżetowej wydatki w łącznej kwocie 167.083,94 zł.

W dniu 14 grudnia 2012 r. zmniejszono plan wydatków w tej klasyfikacji o kwotę 25.000 zł do wysokości 169.000 zł, ponosząc jednocześnie wydatek w kwocie 15.217,56 zł, tytułem zapłaty należności za fakturę nr 134475/02/2012, co zwiększyło łączną kwotę wydatków do wysokości 182.301,50 zł, czym przekroczono kwotę wynikającą z planu finansowego o 13.301,50 zł. Wydatek zatwierdził do wypłaty sekretarz miasta - Obwiniony (...) .

Plan wydatków w tej klasyfikacji zwiększono do kwoty 198.302 zł w dniu 28 grudnia 2012 r.

RKO wskazała, że dokonanie wydatków publicznych w wysokości wyższej niż kwoty ujęte w uchwale budżetowej oraz w planie finansowym jednostki-urzędu miasta, narusza przepisy art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych i stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w myśl przepisu art. 11 uondfp.

Wskazane wydatki zatwierdził do wypłaty Obwiniony jako sekretarz miasta, któremu burmistrz miasta (...) pełnomocnictwem Nr 21/2011 z dnia 30 marca 2011 r. powierzył prowadzenie spraw Gminy Miejskiej (...), w tym m. in. zatwierdzanie dokumentów księgowych do zapłaty (pkt 11). Pełnomocnictwo zostało przyjęte przez sekretarza na piśmie 6 kwietnia 2011 r.

RKO wskazała, że stosownie do art. 24 uondfp, jeżeli w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia tego naruszenia, stosuje się ustawę nową, z tym że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia tego naruszenia jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy. Ponieważ działania Obwinionego miały miejsce w 2012 r., tj. w stanie prawnym po nowelizacji ustawy, która weszła w życie z dniem 11 lutego 2012 r. RKO przy ocenie stanu prawnego postanowiła stosować zgodnie z art. 24 ust.1 uondfp, ustawę w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. RKO uznała, że przypisane Obwinionemu czyny z art.11 uondfp wypełniają znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Obwiniony (...) dokonał wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego uchwałą budżetową na 2012 r oraz planem finansowym UM (...) we wskazanych wcześniej podziałkach klasyfikacji budżetowej, datach oraz kwotach, czym naruszył przepisy art. 44 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tymi przepisami wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z kilkoma działaniami Obwinionego, przy czym RKO przy ocenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych uznała, że wskazane w art. 26 ust. 1 uondfp zastrzeżenie, aby w przypadku jednego działania lub zaniechania kwota naruszeń nie przekraczała kwoty minimalnej łącznie w roku budżetowym odnosi się do działań lub zaniechań w ramach jednego zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, rozumianego jako kwalifikacja tych czynów z jednego przepisu uondfp (orzeczenie GKO z 10 maja 2012 r. BDF1/4900/30/28/12/571). Czyny zarzucane Obwinionemu mieszczą się w dyspozycji jednego przepisu uondfp, tj. art. 11, w związku z czym łączna kwota dokonanych wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynosi 180.981,81 zł. Oznacza to również, że kwota naruszeń była na dzień orzekania wielokrotnie wyższa od kwoty minimalnej o której mowa w art. 26 ust. 1 uondfp.

Komisja I instancji wskazała, iż odpowiedzialność (...) jako sekretarza miasta (...) wynika z przepisów art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 19 ust. 1 uondfp.

Obwiniony dysponował środkami publicznymi, ponieważ podejmował decyzje o dokonywaniu wydatków ze środków publicznych, stosownie do posiadanego pełnomocnictwa. Formalnym tego wyrazem było zatwierdzanie do wypłaty dowodów księgowych do zapłaty. W ocenie RKO z akt sprawy niezbicie wynika, że osobą zatwierdzającą do wypłaty wskazane we wniosku o ukaranie dokumenty, był Obwiniony (...) - sekretarz miasta.

RKO w odniesieniuRKO w odniesieniu RKO w odniesieniuRKO w odniesieniu RKO w odniesieniu do kwestii winy Obwinionego, jako pracownika jednostki sektora finansów publicznych, któremu na podstawie odrębnej ustawy powierzono wykonywanie obowiązków w tej jednostce, stwierdziła, że możliwe było uniknięcie tegoż naruszenia poprzez dokonywanie na czas właściwych zmian budżetu i planu oraz bieżącą analizę planu finansowego.

RKO, orzekając o karze, wzięła pod uwagę zarówno okoliczności towarzyszące naruszeniom dyscypliny finansów publicznych, jak i okoliczności odnoszące się do osoby sprawcy tych naruszeń. Uwzględniła stopień szkodliwości czynów dla finansów publicznych, sposób i okoliczności działania, a także doświadczenie zawodowe Obwinionego oraz sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych. RKO podniosła, że Obwiniony w składanych wyjaśnieniach podkreślał potrzebę poniesienia wydatków z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości działania przedsiębiorstwa komunalnego w (...). Dokonanie wydatków nie wpłynęło na uszczuplenie budżetu. Obwiniony nie miał zamiaru naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a powyższe naruszenia były wynikiem wielu okoliczności, które można określić mianem braku należytej ostrożności. Ważnym czynnikiem, w ocenie RKO, jest także fakt, że Obwiniony w posiadanych wcześniej pełnomocnictwach, nie miał uprawnienia do zatwierdzania do wypłaty dokumentów księgowych. Były to dla niego z pewnością sprawy nowe, które mimo posiadanego długoletniego doświadczenia zawodowego i wzorowego wypełniania obowiązków, mogły nastręczać wiele trudności. Obwiniony posiadał także wiedzę o nowym, funkcjonującym w urzędzie programie komputerowym, który miał wychwytywać przypadki przekroczeń wydatków i na bieżąco sygnalizować potrzebę zmian planu finansowego, który jak się później okazało się był wadliwy i nie wykonywał tej czynności, o czym Obwiniony nie posiadał informacji. Był przeświadczony o prawidłowym działaniu tego programu i podpisywał dokumenty księgowe do zapłaty, w poczuciu właściwie wykonywanych obowiązków. RKO, biorąc po uwagę także dotychczasową niekaralność Obwinionego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz fakt, że według wyjaśnień Obwinionego w Urzędzie Miasta nie dochodzi już do przypadków przekraczania wydatków, na skutek wdrożonych procedur i środków naprawczych, działając na podstawie art. 36 ust. 1 uondfp odstąpiła od wymierzenia kary. Zwrot kosztów postepowania został orzeczony na podstawie art. 167 ust. 1 uondfp.

Od wydanego orzeczenia Obwiniony (...) wniósł do Głównej Komisji Orzekającej - za pośrednictwem RKO - odwołanie, pismem z dnia 27.10.2014 r. Zaskarżył orzeczenie w całości, zarzucając RKO:

- błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydanego orzeczenia poprzez bezpodstawne uznanie przez RKO, że zmienił on swoje wyjaśnienia w toku rozprawy przeprowadzanej przez Komisję I instancji w stosunku do wcześniej składanych w czasie postepowania,

- nierozstrzygnięcie istoty sprawy, tj. czy forma i podstawa prawna udzielonego mu pełnomocnictwa - nie mająca, w ocenie Obwinionego, umocowania w art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych - pozwala na przypisanie mu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

- nieprawidłowe sporządzenie przez RKO uzasadnienie wydanego orzeczenia, w którym nie odniesiono się do argumentacji przedstawianej przez Obwinionego, w szczególności dotyczących znaczenia kontrasygnaty skarbnika miasta na dokumentach.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienie go od zarzutu naruszenia art. 44 ust. 1 pkt 2 oraz art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem Obwinionego, przestrzeganie dyscypliny "budżetowej" i bieżące analizowanie możliwości wydatkowania środków publicznych, nie należało do jego kompetencji.

W dniu 23 kwietnia 2015 roku przed Główną Komisja Orzekająca (dalej: "GKO") odbyła się rozprawa na której stawił się Zastępca Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych Roberta Wydra. Na rozprawę nie stawił się Obwiniony - prawidłowo zawiadomiony. Zastępca Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych wniósł o oddalenie wniesionego przez Obwinionego odwołania i utrzymanie w mocy orzeczenia RKO.

GKO, po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, stwierdziła, co następuje:

Nie budzi najmniejszej wątpliwości i pozostaje w trakcie postępowania niesporny fakt, iż doszło do przekroczenia planu wydatków wynikających z uchwały budżetowej dla Miasta (...) na 2012 rok.

Z akt sprawy niezbicie wynika, że osobą zatwierdzającą do wypłaty wydatki - dokumenty powodujące powstanie przekroczenia planu wydatków w podziałkach klasyfikacji budżetowej wskazanej w orzeczeniu Komisji I instancji, był Obwiniony (...) - Sekretarz Miasta.

Komisja I instancji słusznie wskazała, iż odpowiedzialność (...) jako Sekretarza Miasta (...) wynika z przepisów art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 19 ust. 1 uondfp. Obwiniony dysponował środkami publicznymi, ponieważ podejmował decyzje o dokonywaniu wydatków ze środków publicznych poprzez zatwierdzanie do wypłaty dowodów księgowych, co czynił stosownie do zapisów posiadanego pełnomocnictwa.

Pełnomocnictwa tego udzielił Obwinionemu Burmistrz Miasta (...). W ocenie GKO, pełnomocnictwo to udzielone było zgodnie z wymogami art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z którego jednoznacznie wynika, że kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki a przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki. Udzielone przez Burmistrza Miasta (...) Obwinionemu pełnomocnictwo obejmowało wyszczególnienie konkretnych obowiązków wynikających z udzielonego upoważnienia, w tym między innymi pełnomocnictwo do zatwierdzania dokumentów księgowych do zapłaty zgodnie z zapisem pkt. 11 tegoż upoważnienia oraz było przyjęte przez Obwinionego, co potwierdza podpis Obwinionego znajdujący się na tym dokumencie, datowany na dzień 6 kwietnia 2011 r.

Jak czytamy w uzasadnieniu Orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej z dnia 4 lipca 2013r. Sygn. BDF1/4900/22/27/13/RWPD-123 ( publ. LEX poz. 1527400) dla skuteczności powierzenia tych obowiązków i tym samym, możliwości późniejszego egzekwowania odpowiedzialności za ich właściwe wykonywanie, konieczne jest wyraźne wskazanie powierzanych pracownikowi obowiązków. Dlatego takie powierzenie nie może nastąpić w sposób dorozumiany (wskazuje na to art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), a zatem wymaga to odrębnego imiennego dokumentu, bądź jednoznacznego wskazania w regulaminie organizacyjnym, w powiązaniu z charakterem stanowiska zajmowanego przez danego pracownika, którego przyjęcie powinno zostać potwierdzone przez osobę, której upoważnienie dotyczy. Wskazany przepis art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jako odstępstwo od reguły ogólnej, wymaga precyzyjnego i niepozostawiającego wątpliwości wyliczenia powierzanych obowiązków, bądź to w takim odrębnym dokumencie, bądź w regulaminie organizacyjnym jednostki. Tak jak podkreśla się w doktrynie oraz orzecznictwie, ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest aktem szczególnym, m.in. chroniącym budżet przed nieodpowiednimi, niezgodnymi z prawem działaniami jednostek sektora finansów publicznych - gdzie obowiązuje jednoosobowe kierownictwo, a więc jednoosobowa decyzyjność. Tylko w wyraźnie scedowanych i przyjętych przez pracownika sprawach, taka osoba może być ukarana na podstawie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Prawidłowo dokonane powierzenie obowiązków w zakresie gospodarki finansowej ma podstawowe znaczenie dla oceny ważności czynności dokonywanych przez pracowników jednostki sektora finansów publicznych.

Podsumowując należy stwierdzić, że dla skutecznego powierzenia obowiązków - w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych - konieczne jest ich powierzenie (przez kierownika jednostki) i przyjęcie (przez pracownika jednostki) na piśmie. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Nie jest natomiast wymagane przywołanie w treści upoważnienia art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, dla skuteczności powierzenia obowiązków, w tym, w zakresie dokonywania wydatków. Dlatego nie ulega wątpliwości, że obowiązki zostały Obwinionemu skutecznie powierzone, natomiast lapidarność uzasadnienia orzeczenia RKO w tym zakresie, na którą wskazano w odwołaniu, nie uzasadnia uchylenia tego orzeczenia, a zwłaszcza wydania orzeczenia o uniewinnieniu.

W ocenie GKO, Komisja I instancji słusznie rozstrzygnęła także o winie Obwinionego. Do popełnienia czynów przez Obwinionego doszło na skutek realizowania przez niego czynności wynikających z udzielonego upoważnienia jednakże w zakresie przekraczającym limit planowanych w budżecie i planie finansowym 2012 roku wydatków. Dokonanie wydatków z przekroczeniem upoważnienia nie było sytuacją jednostkową, incydentalną, ale wystąpiło w wielu przypadkach w dłuższym okresie. Nie do przyjęcia jest twierdzenie, że taką sytuację można zakwalifikować jako niezawinioną, nawet jeżeli przed dokonaniem poszczególnych wydatków na dowodach księgowych znajdował się podpis skarbnika gminy.

Obwiniony, miał powierzone obowiązki w zakresie dokonywania wydatków od 6 kwietnia 2011 r., a więc w czasie popełnienia zarzucanych mu czynów, nie były to dla niego obowiązki nowe (RKO w tym zakresie oceniła tę sytuacje w sposób bardzo korzystny dla Obwinionego). Ponadto Obwiniony pełnił istotną funkcję Sekretarza Miasta (zastępującego Burmistrza), a dokonanie wydatków z przekroczeniem wydatków wymagało wiele razy dokonywania zmian w budżecie (w planie finansowym) w późniejszym czasie. Świadczy to dodatkowo, w ocenie GKO, że Obwiniony miał możliwość zauważenia nieprawidłowości. Nie ulega natomiast wątpliwości, że środki powinny być zabezpieczone w budżecie przed dokonaniem wydatków, a nie następczo. Obwiniony miał możliwość i obowiązek, wystąpienia do właściwych podmiotów o dokonanie zmiany budżetu (planu finansowego) przed dokonaniem wydatków. Zaznaczyć należy także, że w swoim uzasadnieniu RKO - odnosząc do kwestii winy Obwinionego, jako pracownika jednostki sektora finansów publicznych, któremu na podstawie odrębnej ustawy powierzono wykonywanie obowiązków w tej jednostce w tym za dokonanie wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego uchwałą budżetową miasta (...) na 2012 rok oraz planem finansowym jednostki (Urzędu Miasta) na 2012 rok - wskazała, że w jej ocenie możliwe było uniknięcie tego naruszenia. Powstaniu przekroczeń należało zapobiec poprzez dokonywanie na czas właściwych zmian budżetu i planu oraz bieżącą analizę planu finansowego. Komisja I instancji wskazała zatem właściwy sposób postepowania.

GKO - odnosząc się do zarzutu popełnienia przez RKO błędu w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę wydanego orzeczenia, w zakresie stwierdzenia, że Obwiniony zmienił swoje wyjaśnienia w toku rozprawy przeprowadzanej przez Komisję I instancji w stosunku do wcześniej składanych w czasie postepowania - stwierdza że dowód z zeznań Obwinionego był jednym z wielu dowodów, na których Komisja I instancji oparła swoje rozstrzygniecie. Uznanie przez Komisję, że Obwiniony zmienił swoje zeznania w toku postepowania nie wpływa, zdaniem GKO, na dokonanie oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ani też wywiedzenia w uzasadnieniu winy Obwinionego, czy odniesienia się do przyczyn odstąpienia od wymierzenia Obwinionemu kary.

Zdaniem GKO, wskazywane w odwołaniu wady uzasadnienia orzeczenia RKO, w którym, jak twierdzi Obwiniony, nie odniesiono się do argumentacji przedstawianej przez niego w toku postepowania, nie mogą skutkować uchyleniem tego orzeczenia. Nie miały one bowiem wpływu na wynik rozstrzygnięcia, a trafność tego rozstrzygnięcia - przypisania Obwinionemu odpowiedzialności - nie budzi wątpliwości GKO.

W uzasadnieniu orzeczenia Komisja I instancji opisała przyczyny odstąpienia od wymierzenia Obwinionemu kary. Odnosząc się w tym miejscu uzasadnienia między innymi do argumentacji przedstawionej przez Obwinionego w toku postępowania oraz na rozprawie przed RKO. Komisja I instancji rozważyła takie wyjaśnienia Obwinionego jak np. konieczność poniesienia tych wydatków z uwagi na zapewnienie ciągłości działania przedsiębiorstwa komunalnego w (...). RKO podzieliła również w części uzasadnienia twierdzenie Obwinionego o tym, że dokonanie wydatków nie wpłynęło na uszczuplenie budżetu, a sam Obwiniony nie miał zamiaru naruszenia dyscypliny finansów publicznych, zaś powyższe naruszenia były wynikiem wielu okoliczności, które można określić mianem braku należytej ostrożności. Ważnym czynnikiem był dla RKO także fakt, że Obwiniony w posiadanych wcześniej pełnomocnictwach, nie miał uprawnienia do zatwierdzania do wypłaty dokumentów księgowych. RKO odniosła się również do tego, że Obwiniony posiadał także wiedzę o nowym funkcjonującym w urzędzie programie komputerowym, który miał wychwytywać przypadki przekroczeń wydatków i na bieżąco sygnalizować potrzebę zmian planu finansowego. Teza stawiane przez Obwinionego, co do braku odniesienia się w uzasadnieniu Komisji I instancji do jego argumentacji nie znajduje więc w pełni potwierdzenia.

Reasumując powyższe ustalenia GKO stwierdza, że błędne jest stanowisko Obwinionego, że przestrzeganie dyscypliny "budżetowej" i bieżące analizowanie możliwości wydatkowania środków publicznych, nie należało do jego kompetencji. Wina Obwinionego nie budzi wątpliwości, a sam Obwiniony w złożonym odwołaniu nie podniósł argumentacji świadczącej o jego niewinności. Wskazał jedynie na braki formalne, które nie są wystarczające do uchylenia orzeczenia Komisji Orzekającej I instancji i uniewinnienia Obwinionego.

W związku z powyższym GKO orzekła, jak w sentencji.

Źródło: Strona internetowa Ministerstwa Finansów, http://www.mf.gov.pl/