6/2017, data dodania: 31.05.2017 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w praktyce - część I.
Wstęp
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponoszona na zasadach określonych w ustawie z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, może dotyczyć szerokiego kręgu osób. Krąg ten obejmuje kierowników jednostek sektora finansów publicznych i ich pracowników, a także osoby działające w imieniu jednostek organizacyjnych niezaliczanych do sektora finansów publicznych. Przez ostatnich pięć lat, jakie upłynęły od istotnych zmian, wprowadzonych do tej ustawy w 2012 r., zostało wypracowane jednolite podejście do wielu przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne. Celem dwuczęściowego cyklu jest przedstawienie praktycznego komentarza do przepisów art. 1-41 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, określających:
- zakres stosowania ustawy,
- zakres podmiotowy i przedmiotowy odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych,
- zasady ponoszenia tej odpowiedzialności,
- rodzaje kar i dyrektywy dotyczące ich wymierzania,
- przedawnienie i zatarcie ukarania.
W części I komentarza zostały omówione przepisy od art. 1 do art. 16 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, z przywołaniem aktualnego orzecznictwa Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (z lat 2012-2016, z uwzględnieniem orzeczeń wydanych w I kwartale 2017 r.), opublikowanych w centralnej bazie orzecznictwa GKO.
Z Poradnika można dowiedzieć się m.in.:
- na jakich zasadach za naruszenia dyscypliny finansów publicznych odpowiadają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych oraz ich pracownicy,
- jakich obowiązków, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, kierownik jednostki nie może skutecznie przekazać podległym pracownikom,
- w jaki sposób skonstruować dokumenty potwierdzające przekazanie obowiązków przez kierownika jednostki pracownikom tej jednostki, aby odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosili ci pracownicy,
- jakie są znamiona czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych opisane w art. 5-16 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych.
W części II komentarza zostaną omówione przepisy od art. 17 do art. 41 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, a m.in.:
- znamiona czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych opisane w art. 17-18c tej ustawy,
- sposób ustalania winy i okoliczności ją wyłączające,
- sposób określania czasu popełnienia naruszeń (ze szczególnym uwzględnieniem naruszeń polegających na zaniechaniu działania nakazanego prawem),
- zasady stosowania reguł międzyczasowych,
- kwestie związane z wyłączeniem i niedochodzeniem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
- rodzaje stosowanych kar i zasady ich wymierzania,
- ustalanie okresów przedawnienia dochodzenia odpowiedzialności i zatarcia ukarania.
I. Ogólne zasady stosowania ustawy o dyscyplinie finansów publicznych
W art. 1-3 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: ustawa o dyscyplinie finansów publicznych) zostały zawarte ogólne wskazówki co do zasad stosowania tej ustawy, w tym objaśnione zostało znaczenie terminów używanych w tej ustawie oraz zakres wyłączeń spod jej stosowania.
1. Art. 1 - Zakres regulacji zawartych w ustawie
Art. 1. Ustawa określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W ustawie o dyscyplinie finansów publicznych ustalono specjalny reżim odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, lecz nie zdefiniowano samego pojęcia "dyscyplina finansów publicznych", normując jedynie zakres podmiotowy i przedmiotowy odpowiedzialności z tytułu jej naruszenia, odpowiednio w przepisach:
- art. 4 i 4a - zakres podmiotowy - wskazanie osób ponoszących odpowiedzialność za naruszenie,
- art. 5 do 18c - zakres przedmiotowy - określenie katalogu czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Ponadto ustawa oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 5 lipca 2005 r. (w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do pełnienia funkcji oskarżyciela i w sprawie rejestru prowadzonego przez Główną Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych) określają:
- zasady ponoszenia odpowiedzialności;
- rodzaje stosowanych kar i zasady ich wymierzania;
- organy właściwe do prowadzenia postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, takie jak:
- organy orzekające: I instancji - komisje orzekające, II instancji - Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO),
- organy właściwe do wypełniania funkcji oskarżyciela: w I instancji - rzecznicy dyscypliny finansów publicznych i ich zastępcy, II instancji - Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych i jego zastępcy;
- zasady prowadzenia postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W doktrynie przyjmuje się, że przez dyscyplinę finansów publicznych rozumie się przestrzeganie prawnie wyznaczonych reguł ustalania, poboru i egzekucji należności stanowiących środki publiczne oraz gospodarowanie nimi w skali mikroekonomicznej, czyli w jednostkach sektora finansów publicznych oraz poza nimi, jeśli podmioty te korzystają ze środków publicznych.
Reguły te są przede wszystkim zawarte w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp), a także w wielu innych ustawach i aktach wykonawczych prawa materialnego, z których do najważniejszych zalicza się:
1) ustawy:
- z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: upzp),
- z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym,
- z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym,
- z 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane,
- z 29 września 1994 r. o rachunkowości (dalej: uor),
- z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: ustawa o samorządzie gminnym),
- z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej: ustawa o samorządzie powiatowym),
- z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dalej: ustawa o samorządzie województwa),
- z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej: Ordynacja podatkowa),
- regulujące zasady ustalania i pobierania dochodów budżetowych, m.in.: ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (dalej: updof), ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (dalej: updop), ustawa z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, ustawa z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, ustawa z 30 października 2002 r. o podatku leśnym;
2) rozporządzenia:
- Rady Ministrów:
- z 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa,
- Ministra Finansów:
- z 15 stycznia 2014 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu państwa,
- z 20 grudnia 2010 r. w sprawie rodzaju i trybu dokonywania operacji na rachunkach bankowych prowadzonych dla obsługi budżetu państwa w zakresie krajowych środków finansowych oraz zakresu i terminów udostępniania informacji o stanach środków na tych rachunkach,
- z 21 grudnia 2012 r. w sprawie płatności w ramach programów finansowych z udziałem środków europejskich oraz przekazywania informacji dotyczących tych płatności,
- z 3 września 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu udzielania i rozliczania dotacji przedmiotowych,
- z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych,
- z 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (dalej: rozporządzenie o sprawozdawczości budżetowej),
- z 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.
Nie każde naruszenie reguł dotyczących zasad ustalania, poboru i egzekucji należności budżetowych oraz zasad gospodarowania środkami publicznymi, wynikających z przywołanych aktów prawnych, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Za naruszenie tych norm mogą grozić sankcje przewidziane w innych przepisach, np.:
- w uofp, np. instytucja blokowania planowanych wydatków budżetowych (art. 177 uofp - w odniesieniu do budżetu państwa oraz art. 260 uofp - w odniesieniu do budżetów jednostek samorządu terytorialnego), która może być stosowana w przypadku stwierdzenia w określonych jednostkach: niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków lub poważnych naruszeń zasad gospodarki finansowej,
- w ustawie z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (dalej: k.k.) i ustawie z 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (dalej: k.w.) odnośnie do czynów naruszających zasady gospodarowania środkami publicznymi, które jednocześnie mogą wypełniać znamiona przestępstw lub wykroczeń,
- w ustawie z 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (dalej: k.k.s.) w odniesieniu do czynów naruszających zasady gospodarowania środkami publicznymi, stanowiących przestępstwa lub wykroczenia skarbowe.
Poza tym za naruszenie większości reguł nie grożą żadne sankcje - oprócz ewentualnych kar dyscyplinarnych związanych z naruszeniem obowiązków pracowniczych.
Niezależnie od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych czy odpowiedzialności karnej, niektóre naruszenia zasad prowadzenia gospodarki finansowej jednostek sektora publicznego mogą wiązać się z pociągnięciem do odpowiedzialności osób, które się ich dopuściły na podstawie ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej: k.c.) - w zakresie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną Skarbowi Państwa, jednostkom samorządu terytorialnego lub innym jednostkom organizacyjnym należącym do sektora publicznego oraz ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (dalej: k.p.) - w zakresie odpowiedzialności pracowników jednostek organizacyjnych sektora publicznego za szkodę wyrządzoną pracodawcy.
2. Art. 2 - Słowniczek pojęć
Art. 2. Określenia zawarte w dziale II: "finanse publiczne", "środki publiczne", "jednostka sektora finansów publicznych", "budżet", "plan finansowy", "wydatek", "dotacja", "rezerwa", "sprawozdanie z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania" oraz "kontrola zarządcza" mają znaczenie nadane im w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, z późn.zm.).
W artykule 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych zostały zawarte objaśnienia terminów używanych w tej ustawie. Na potrzeby tej ustawy terminy te nie zostały odrębnie zdefiniowane, ich znaczenie jest takie samo, jak przyjęte w uofp. Takie uregulowanie tych kwestii ma zapewniać jednolite ustalanie zakresu tych pojęć używanych m.in. do określania znamion czynów stanowiących naruszenia dyscypliny finansów publicznych i usunięcie wątpliwości interpretacyjnych. Objaśnienia tych terminów przedstawia tabela 1.
Tabela 1. Objaśnienia terminów używanych w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych według znaczenia nadanego im przez uofp
| Termin używany w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych | Przepis uofp | Znaczenie terminu według uofp |
| Finanse publiczne | art. 3 | Uofp definiuje finanse publiczne jako procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, obejmujące w szczególności: 1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych, 2) wydatkowanie środków publicznych, 3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, 4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne, 5) zarządzanie środkami publicznymi, 6) zarządzanie długiem publicznym, 7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. |
| Środki publiczne | art. 5 i 6 | Uofp definiuje środki publiczne poprzez ich enumeratywne wyliczenie. Środkami publicznymi są: 1) dochody publiczne; 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych (zalicza się tu także środki przekazane z rachunków depozytowych Ministra Finansów, o których mowa w art. 83a, na inne rachunki Ministra Finansów); 5) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Dochodami publicznymi są: 1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b.
Do środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) zalicza się: 1) środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. a i b; 2) niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. c i d: a) Norweskiego Mechanizmu Finansowego, b) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, c) Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy; 3) środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych oraz Programu Środki Przejściowe; 4) środki na realizację wspólnej polityki rolnej; 5) środki przeznaczone na realizację: a) programów w ramach celu Europejska Współpraca Terytorialna, b) programów, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1638/2006 z dnia 24 października 2006 r. określającym przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (Dz.Urz. UE L 310 z 09.11.2006, str. 1) oraz programów Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa, c) Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009, d) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004-2009, 5a) środki przeznaczone na realizację Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych. 5b) środki Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, 5c) środki pochodzące z instrumentu "Łącząc Europę", o którym mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiającym instrument "Łącząc Europę", zmieniającym rozporządzenie(UE) nr 913/2010 oraz uchylającym rozporządzenia (WE) nr 680/2007 i (WE) nr 67/2010 (Dz.Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. 129, z późn.zm.); 6) inne środki. Środki publiczne przeznacza się na: 1) wydatki publiczne, 2) rozchody publiczne, w tym na rozchody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Rozchodami publicznymi są: 1) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, 2) wykup papierów wartościowych, 3) udzielone pożyczki i kredyty, 4) płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, 5) inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością, 6) płatności związane z udziałami Skarbu Państwa w międzynarodowych instytucjach finansowych. |
| Jednostka sektora finansów publicznych | rozdz. 3 | Do sektora finansów publicznych zalicza się:
|
| Budżet | art. 110, art. 212 ust. 1 pkt 1-7, art. 117-121 | Upfp nie podaje legalnej definicji budżetu. Ogólnie budżetem nazywane jest roczne zestawienie dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów państwa (budżet państwa) lub jednostki samorządu terytorialnego (budżet jednostki samorządu terytorialnego) albo plan dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (budżet środków europejskich). |
| Plan finansowy | art. 11 ust. 3, art. 15 ust. 2, art. 21 ust. 1-6, art. 24 ust. 2, 5 i 6, art. 29 ust. 6, art. 30-32 | Upfp nie podaje legalnej definicji planu finansowego. Przyjmuje się, że przez plan finansowy rozumie się plan, który jest podstawą prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki sektora finansów publicznych. Plany finansowe tych jednostek, w zależności od ich rodzaju, zawierają zestawienie: dochodów i wydatków (jednostki budżetowe) bądź przychodów i kosztów (samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, instytucje kultury, państwowe fundusze celowe, inne osoby prawne tworzone na podstawie odrębnych ustaw). |
| Wydatek | art. 112, art. 216 ust. 2 | Upfp nie podaje legalnej definicji wydatku. Ogólnie przyjmuje się, że za wydatki uważa się każde przeznaczenie środków, które nie jest rozchodem (art. 6 ust. 2 uofp). Wydatki publiczne mogą być ponoszone tylko na zasadach określonych w ustawach prawa materialnego. Do wydatków budżetu państwa uofp zalicza wydatki na:
Do wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego zalicza się wydatki na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na:
|
| Dotacja | art. 126 | Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje mogą być udzielane jako dotacje podmiotowe, przedmiotowe i celowe, a także jako dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe samorządowych zakładów budżetowych o instytucji gospodarki budżetowej. |
| Rezerwa | art. 140, art. 155, art. 154, art. 164, art. 222, art. 120 | Upfp nie podaje legalnej definicji rezerwy. Ogólnie przez rezerwę budżetową uznaje się kwotę zabezpieczoną w budżecie na pokrycie nieprzewidzianych wydatków. Rezerwy budżetowe z założenia mają przeciwdziałać zakłóceniom w realizacji budżetu, poprzez pokrywanie wydatków nieprzewidzianych, wydatków, które z równych przyczyn wzrosły, a także pokrywania niezbędnych wydatków w przypadku niezrealizowania w pełni zaplanowanych dochodów. Rezerwy są tworzone zarówno w budżecie państwa, budżecie środków europejskich, jak i budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Rezerwy dzieli się na: 1) rezerwę ogólną (w budżecie państwa rezerwa ta nie może przekroczyć 0,2% planowanych wydatków budżetowych, do dysponowania nią jest uprawniona Rada Ministrów; w budżetach jednostek samorządu terytorialnego musi mieścić się w przedziale od 0,1% do 1% wydatków budżetu, podziału rezerwy dokonuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego) - tworzoną na finansowanie wydatków nieprzewidzianych, czyli w ogóle nieuwzględnionych w budżecie lub uwzględnionych w zbyt niskiej wysokości, 2) rezerwy celowe (w budżecie państwa ich łączna kwota nie może przekroczyć 5% wydatków, ich podziału dokonuje Minister Finansów w porozumieniu z właściwymi ministrami lub innymi dysponentami części budżetowych; w budżecie środków europejskich rezerwa celowa jest tworzona w wysokości wydatków związanych z realizacją programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, w zakresie, w jakim wydatki te podlegają refundacji; w budżetach jednostek samorządu terytorialnego łączna kwota rezerw celowych także nie może przekraczać 5% wydatków, podziału rezerw dokonuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego) - są tworzone na wydatki, których szczegółowy podział według klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany na etapie tworzenia budżetu, których źródłem finansowania są środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, na wydatki, których realizacja jest uwarunkowana zaciągnięciem kredytu w międzynarodowej instytucji finansowej oraz gdy tak stanowią odrębne ustawy. Wykorzystanie rezerw następuje poprzez przeniesienie planu wydatków z rezerw do odpowiedniej podziałki klasyfikacji budżetowej. |
| Sprawozdanie z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania | art. 41 | Są to sprawozdania z wykonania procesów:
Rodzaje, formy, terminy i sposoby sporządzania sprawozdań określił Minister Finansów na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41 uofp. |
| Kontrola zarządcza | art. 68 i 69 | Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: 1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, 2) skuteczności i efektywności działania, 3) wiarygodności sprawozdań, 4) ochrony zasobów, 5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania, 6) efektywności i skuteczności przepływu informacji, 7) zarządzania ryzykiem. Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków: 1) ministra w kierowanych przez niego działach administracji rządowej, zwanego dalej "ministrem kierującym działem" (przy czym Minister Sprawiedliwości zapewnia funkcjonowanie adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w kierowanym przez niego dziale administracji rządowej, w zakresie spraw niezastrzeżonych odrębnymi przepisami do kompetencji innych organów państwowych i z uwzględnieniem zasady niezawisłości sędziowskiej), 2) wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, 3) kierownika jednostki. |
3. Art. 3 - Wyłączenia spod zakresu stosowania ustawy
Art. 3. Przepisów ustawy, z zastrzeżeniem art. 16, nie stosuje się do określania, ustalania, poboru lub wpłaty należności celnych i należności z tytułu podatków i opłat, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, z późn.zm.), stanowiących dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w tym odsetek za zwłokę, a także udzielania ulg i zwolnień w zakresie tych należności.
Spod zakresu stosowania ustawy o dyscyplinie finansów publicznych zostały wyłączone czynności polegające na określaniu, ustalaniu, poborze lub wpłacie, a także udzielaniu ulg i zwolnień w zakresie należności celnych oraz należności wymienionych w art. 2 § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej, tj.:
- podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa (podatki: dochodowy od osób prawnych oraz od osób fizycznych, akcyzowy, od towarów i usług (VAT), od gier, tonażowy) oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (podatki: rolny, leśny, od nieruchomości, od środków transportowych, od spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych, dochodowy od osób fizycznych - opłacany w formie karty podatkowej), do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe,
- opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, czyli opłat: targowej, miejscowej, uzdrowiskowej, reklamowej, od posiadania psów,
- innych opłat o charakterze publicznoprawnym, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe, np. opłat prolongacyjnych,
- odsetek za zwłokę od ww. należności.
Z orzecznictwa
Rozważając stosowanie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w stosunku do różnego rodzaju opłat publicznoprawnych stanowiących dochody budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych powinny każdorazowo mieć na względzie w pierwszej kolejności te przepisy ustawy, które wyłączają spod jej reżimu określone przez ustawodawcę należności i procesy związane z gospodarowaniem środkami publicznymi. Wyeliminowanie negatywnych przesłanek, uprawnia te organy do prowadzenia postępowania na podstawie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Orzeczenie GKO z 7 sierpnia 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/74/74/RN-19/14
Z orzecznictwa
Jako najdalej idący należy rozpoznać zarzut braku możliwości zastosowania ustawy [przypis autora: o dyscyplinie finansów publicznych] ze względu na fakt, iż zapłacone należności to pokrycie podatku VAT na fakturach. Zarzut, iż zapłata tej części należności jest poza zakresem ustawy ze względu na normę art. 3 jest wyłącznie efektem strategii procesowej strony i nie ma żadnego uzasadnienia jurydycznego. Wprost z gramatycznego brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, iż jest kierowany do organów celnych i skarbowych oraz innych podmiotów określonych w ustawie - Ordynacja podatkowa i ustawach szczególnych (np. płatników), które dokonują wskazanych w art. 3 czynności. Wyłączenie ma zastosowanie do "określenia, ustalenia, poboru lub wpłaty" należności, a więc do czynności związanych z egzekwowaniem należności jako przychodów jednostek sektora finansów publicznych. Nie ma zastosowania do czynności związanych z rozchodami.
Orzeczenie GKO z 23 kwietnia 2015 r.,
sygn. akt BDF1/4900/126/133-134/14
Z orzecznictwa
Wyłączenie obejmuje zatem, m.in. opłaty, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 1 i 3 ustawy - Ordynacja podatkowa, stanowiące dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że powoływany art. 2 § 1 pkt 1 i 3 nie zawiera enumeratywnie określonego katalogu opłat. Wskazanie opłat zostało dokonane w sposób dość ogólny (…). Opłatę eksploatacyjną regulują przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (…). W ocenie GKO, (...), stwierdzić należy, iż opłata eksploatacyjna wiąże się z odpłatnością rozumianą jako wynagrodzenie za korzystanie ze środowiska naturalnego, którego dysponentem są podmioty publiczne. Należy bowiem zauważyć, iż cechę odpłatności nie należy rozumieć zbyt wąsko, co po pierwsze koresponduje z brakiem ustawowego katalogu opłat publicznoprawnych, a po drugie kontrastuje z brakiem tej cechy w konstrukcji prawnej podatku. Potwierdzeniem tego, że opłata eksploatacyjna mieści się w katalogu określonym w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, są także regulacje odnoszące się do organów, o których mowa w powoływanym przepisie. Zgodnie z art. 142 ust. 1 zdanie drugie ustawy Prawo geologiczne i górnicze uprawnienia organów podatkowych (dotyczące m.in. ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych) przysługują gminie. Należy jednak również podkreślić, iż jak wcześniej wskazano, do opłaty eksploatacyjnej, zgodnie z art. 142 ust. 1 zdanie pierwsze Prawo geologiczne i górnicze mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, dotyczące zobowiązań podatkowych. Powyższe odesłanie w istocie odnosi się do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, regulującego zobowiązania podatkowe. Określony w przepisach - Prawo geologiczne i górnicze stosunek prawny zobowiązujący przedsiębiorcę do uiszczenia w określonych przez te przepisy terminach, w związku z określonymi w tych przepisach zdarzeniami, należności publicznoprawnej ma charakter zobowiązania publicznoprawnego o charakterze podatkowym (...). W tej sytuacji, zgodnie z art. 138 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w razie stwierdzenia, że przedsiębiorca nie dokonał wpłaty opłaty w terminie albo dokonał wpłaty w wysokości innej niż należna, organ koncesyjny (marszałek województwa) określa, w drodze decyzji, wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego opłata dotyczy. Odnosząc się do powyższego stwierdzić bezsprzecznie należy, iż wydając decyzję, na podstawie art. 138 ustawy, marszałek województwa działa w ramach stosunku zobowiązaniowego, a zatem występuje w pozycji organu, o którym mowa w art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej - organu podatkowego. Powyższe uzasadnia twierdzenie, iż skoro jak wyżej wskazano opłata eksploatacyjna jest opłatą, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej ma w stosunku do tej należności publicznoprawnej zastosowanie wyłączenie z art. 3 udfp.
Orzeczenie GKO z 7 sierpnia 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/74/74/RN-19/14
Wyłączenie powyższych należności spod stosowania ustawy o dyscyplinie finansów publicznych nie jest całkowite. Do naruszeń dyscypliny finansów publicznych (art. 16 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych) zalicza się czyny zabronione polegające na niewykonaniu w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.
II. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dyscyplinie finansów publicznych
Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych co do zasady nie podlegają jednostki organizacyjne ani ich organy, lecz osoby kierujące tymi jednostkami lub wchodzące w skład organów tych jednostek. Krąg osób, które mogą ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, obejmuje osoby wymienione w art. 4 i 4a ustawy o dyscyplinie finansów publicznych. Osoby mogące być pociągnięte do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych można podzielić na dwie kategorie:
- kategoria 1 - osoby kierujące lub wchodzące w skład organów jednostek sektora finansów publicznych, a także pracownicy tych jednostek,
- kategoria 2 - osoby kierujące lub wchodzące w skład organów jednostek spoza sektora finansów publicznych, a także osoby wykonujące w imieniu tych jednostek określone czynności.
4. Art. 4 - Zakres podmiotowy stosowania ustawy - zasady ogólne
Art. 4. 1. Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają, z zastrzeżeniem art. 4a:
1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów;
2) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych;
3) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, z zastrzeżeniem ust. 2;
4) osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami.
2. W przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17, osoba obowiązana lub upoważniona do działania w imieniu podmiotu publicznego lub prywatnego, który oferuje pomocnicze działania zakupowe na rynku, któremu kierownik zamawiającego powierzył przygotowanie lub przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, podlega odpowiedzialności za to naruszenie, jeżeli zamawiający jest jednostką sektora finansów publicznych lub udzielane zamówienie publiczne jest finansowane ze środków publicznych.
4.1. Osoby wchodzące w skład organów jednostek organizacyjnych
Do odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych mogą być pociągnięte osoby wchodzące w skład organów wykonujących budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych).
Organem jednostki jest osoba (organ jednoosobowy) lub grupa osób (organ wieloosobowy, kolegialny), która ma kompetencje określone przez normy prawa ogólnie obowiązującego lub przepisy wewnętrzne danej jednostki do podejmowania w imieniu tej jednostki określonych działań:
- reprezentowania jednostki na zewnątrz,
- zarządzania jednostką,
- zarządzania mieniem jednostki,
- sprawowania nadzoru i/lub kontroli.
W przypadku organów jednoosobowych (np. zarząd jednostek samorządu terytorialnego szczebla podstawowego, czyli gmin, gdzie zarząd pełniony jest jednoosobowo przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta) wszelkie decyzje są podejmowane jednoosobowo, w taki sam też sposób jest ponoszona za nie odpowiedzialność. Natomiast w przypadku organów kolegialnych (np. zarząd powiatu, zarząd województwa, zarząd spółki, zarząd fundacji) charakterystyczne jest dla nich to, że poszczególni członkowie organu mają równe prawa i takie same kompetencje do decydowania o różnych kwestiach związanych z działalnością jednostki, a wyrażanie decyzji przez organ następuje w formie uchwał, podejmowanych jednomyślnie lub większością głosów, z zachowaniem kworum, czyli obowiązkowej minimalnej liczby członków organu obecnych przy podejmowaniu uchwały, aby była ona prawnie wiążąca.
4.2. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych
Pojęcie "kierownik jednostki sektora finansów publicznych" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych, ani w uofp. Zwyczajowo za kierownika jednostki uznaje się osobę (lub wieloosobowy organ w strukturze organizacyjnej jednostki), która kieruje (zarządza) tą jednostką. Normatywne definicje kierownika jednostki sektora publicznego są zawarte w różnych ustawach, które ustalają zakres znaczeniowy tego pojęcia na własne potrzeby. Takie definicje zawarte są np.:
- w art. 3 ust. 1 pkt 6 uor, zgodnie z którym przez kierownika jednostki rozumie się członka zarządu lub innego organu zarządzającego, a jeżeli organ jest wieloosobowy - członków tego organu, z wyłączeniem pełnomocników ustanowionych przez jednostkę, za kierownika jednostki uważa się również likwidatora,
- w art. 2 pkt 3 upzp, który stanowi, że przez kierownika zamawiającego należy rozumieć osobę lub organ, który - zgodnie z obowiązującymi przepisami, statutem lub umową - jest uprawniony do zarządzania zamawiającym, z wyłączeniem pełnomocników ustanowionych przez zamawiającego,
- w art. 2 pkt 7 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, według którego przez pojęcie kierownika jednostki należy rozumieć dyrektora generalnego urzędu, kierownika urzędu - w urzędach, w których nie tworzy się stanowiska dyrektora generalnego urzędu, lub osobę, która na podstawie przepisów odrębnych jest odpowiedzialna za gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa powierzonym jednostce budżetowej,
- w art. 5 ust. 2 ustawy z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, gdzie za kierownika jednostki kontrolowanej uznaje się osobę, która zgodnie z przepisami określającymi ustrój jednostki jest odpowiedzialna za działalność tej jednostki i jest uprawniona do jej reprezentowania; w przypadku jednostki zarządzanej przez organ kolegialny - za kierownika jednostki uznaje się przewodniczącego organu kolegialnego.
Ze względu na dużą różnorodność jednostek organizacyjnych sektora publicznego, a także różne nazewnictwo stosowane na określenie kierownika jednostki (dyrektor, prezes, menedżer, zarządzający, zarządca), ustalenie, kto jest kierownikiem jednostki w odniesieniu do określonego typu jednostek, wymaga korzystania z przepisów ustaw szczególnych, w których normowane są zasady ich tworzenia i funkcjonowania. W przypadku konieczności ustalenia, kto jest kierownikiem państwowej lub samorządowej jednostki nieposiadającej osobowości prawnej, tworzonej na podstawie przepisów uofp (jednostki budżetowej, samorządowego zakładu budżetowego), należy brać pod uwagę przepisy wewnętrzne tych jednostek (statuty, regulaminy organizacyjne). Na przykład kierownikami jednostek sektora finansów publicznych wymienionych w art. 9 uofp są:
1) w urzędach obsługujących organy administracji rządowej są:
- Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów - w Kancelarii Rady Ministrów (art. 27 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów: dalej: ustawa o Radzie Ministrów),
- odpowiedni minister - w utworzonym dla jego obsługi ministerstwie (art. 34 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów),
- kierownicy urzędów centralnych organów administracji rządowej (według ustaw szczegółowych o ich utworzeniu),
- wojewodowie w urzędach wojewódzkich (art. 13 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2009 r. o wojewodzie),
- prezesi sądów (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych; dalej: Prawo o ustroju sądów powszechnych);
2) w samorządowych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego są odpowiednio:
- wójt, burmistrz, prezydent miasta, prezydent miasta na prawach powiatu - dla urzędu gminy, urzędu miasta, urzędu miasta na prawach powiatu (art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym),
- starosta - dla starostwa powiatowego (art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym),
- marszałek województwa - dla urzędu marszałkowskiego (art. 43 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa);
3) w państwowych i samorządowych szkołach i placówkach oświatowych - dyrektor szkoły lub placówki (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe; dalej: Prawo oświatowe);
4) w uczelniach publicznych - rektor (art. 66 ust. 1-4 ustawy z 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym; dalej: ustawa o szkolnictwie wyższym);
5) w państwowych i samorządowych instytucjach kultury - dyrektor zatrudniony na stanowisku na podstawie umowy o pracę (art. 17 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; dalej: ustawa o działalności kulturalnej) albo osoba fizyczna lub prawna, której organizator powierzył na podstawie umowy cywilnoprawnej zarządzanie instytucją kultury, przy czym w sytuacji gdy zarządcą jest osoba prawna, umowa powinna przewidywać, kto w jej imieniu będzie wykonywał czynności zarządu (art. 15a ww. ustawy);
6) w państwowych instytucjach gospodarki budżetowej - dyrektor (art. 27 ust. 1 i 2 uofp);
7) w państwowych agencjach wykonawczych - organ wskazany w ustawie o utworzeniu konkretnej agencji, np. w Agencji Rezerw Materiałowych jest to prezes agencji (art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych);
8) w Narodowym Funduszu Zdrowia jako całości - prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ), a w poszczególnych oddziałach wojewódzkich - dyrektorzy oddziałów wojewódzkich NFZ (odpowiednio art. 102 i 107 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych);
9) w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (w centrali) - Prezes Zakładu (art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych), natomiast w terenowych jednostkach organizacyjnych zakładu - ich kierownicy (art. 67 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 113b ust. 2 ww. ustawy);
10) w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Prezes Kasy (art. 59 ust. 3 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników);
11) w Polskiej Akademii Nauk - Prezes Akademii (art. 22 ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk);
12) w samodzielnych publicznych zakładach zdrowotnych i jednostkach budżetowych będących podmiotami leczniczymi - kierownik (art. 46 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej).
4.2.1. Zakres odpowiedzialności kierownika jednostki
Kierownik jednostki odpowiada za:
- całość gospodarki finansowej jednostki (art. 53 ust. 1 uofp),
- zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej - art. 69 ust. 1 pkt 3 uofp,
- zapewnienie warunków niezbędnych do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu wewnętrznego - art. 282 uofp,
- prowadzenie rachunkowości jednostki (art. 4 ust. 5 uor),
- sporządzenie sprawozdania finansowego (art. 52 uor oraz § 25 rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej),
- sporządzenie sprawozdań budżetowych (§ 4 rozporządzenia o sprawozdawczości budżetowej),
- przygotowanie i przeprowadzanie postępowań o udzielenie zamówień publicznych - art. 18 ust. 1 upzp.
Od tych generalnych zasad zostały wprowadzone dwa wyjątki dotyczące powierzania obowiązków z zakresu:
- gospodarki finansowej jednostki mającej siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej innej jednostce przez ministra właściwego ds. zagranicznych (art. 53 ust. 3 i 4 uofp),
- gospodarki finansowej, rachunkowości i sprawozdawczości kierownikom samorządowych centrów usług wspólnych (art. 53 ust. 5 uofp).
Minister właściwy do spraw zagranicznych może, w drodze zarządzenia, powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej jednostki podległej temu ministrowi, mającej siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, kierownikowi innej jednostki podległej temu ministrowi. Kierownik jednostki, któremu powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej innej jednostki w tym trybie, jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową tej jednostki w zakresie powierzonych obowiązków.
W przypadku utworzenia samorządowego centrum usług wspólnych kierownik jednostki obsługującej, którą może być:
- w gminie - urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego (art. 10b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym),
- w powiecie - starostwo powiatowe, inna jednostka organizacyjna powiatu, jednostka organizacyjna związku powiatów lub jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego (art. 6b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym),
- urząd marszałkowski albo inna wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna (art. 8d ust. 1 ustawy o samorządzie województwa),
jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostek obsługiwanych.
Przeniesienie odpowiedzialności dotyczy następujących jednostek:
- w gminach - jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych (jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe) oraz gminnych instytucji kultury (art. 10a pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym),
- w powiatach - jednostek organizacyjnych powiatu zaliczanych do sektora finansów publicznych (jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe) oraz powiatowych instytucji kultury (art. 6a pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym),
- w województwach samorządowych - jednostek organizacyjnych województwa samorządowego zaliczanych do sektora finansów publicznych (jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe) oraz wojewódzkich instytucji kultury (art. 8c pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa),
w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 8d ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (dotyczy to jednostek budżetowych oraz samorządowych zakładów budżetowych), bądź porozumieniem, o którym mowa w art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6b ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 8d ust. 3 ustawy o samorządzie województwa (dotyczy to samorządowych instytucji kultury).
Kierownikowi jednostki obsługującej nie mogą być przekazane obowiązki kierowników jednostek obsługiwanych z zakresu gospodarki finansowej obejmujące kompetencje do dysponowania środkami publicznymi oraz do zaciągania zobowiązań w jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych, a także do sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz dokonywania przeniesień wydatków w tym planie (art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 8e ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).
W przypadku powierzenia kierownikowi jednostki obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości obsługiwanych jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych oraz samorządowych instytucji kultury - obowiązki te są przekazywane w całości (art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6c ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 8e ust. 2 ustawy o samorządzie województwa).
Kierownik jednostki, zgodnie z zasadami odpowiedzialności ustalonymi w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych, może ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w sytuacji, gdy:
- dopuścił się działania lub zaniechania stanowiącego czyn zabroniony,
- wskutek zaniedbania lub niewypełnienia przez niego obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jednostce doszło do złamania określonych reguł dyscypliny finansów publicznych,
- wydał pracownikowi polecenie wykonania czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Odpowiedzialność kierownika jednostki nie jest wyłączana przez fakt, że to nie on osobiście wykonuje określone czynności.
Z orzecznictwa
Co do zasady kierownik jednostki jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej prowadzonej przezeń jednostki. Odpowiedzialność ta ciąży niezależnie od wykonywania poszczególnych czynności przez podległych mu pracowników i jest powiązana z uprawnieniami o charakterze nadzorczym. Kierownik jednostki zawsze jest uprawniony i obowiązany do dokonywania czynności w imieniu jednostki i do kontroli, czy czynność ta odpowiada przepisom prawa. GKO dostrzega możliwość wystąpienia sytuacji, w której kwalifikacje intelektualne, zakres wiedzy, czy predyspozycje osobowościowe wykluczają możliwość przyjęcia winy kierownika, gdyż po prostu nie był w stanie intelektualnie sprostać stawianym wymogom. Sytuacja taka może mieć jednak charakter wyłącznie wyjątkowy i nie można przyjmować jako zasady, że odpowiedzialność kierownika jest wyłączona ze względu na fakt, iż nie jest w stanie wszystkich czynności kontrolnych w jednostce wykonywać osobiście. Do kanonu zasad związanych z wykonywaniem funkcji kierowniczych w jednostkach sektora finansów publicznych należy fakt, iż do osób zajmujących takie stanowiska stosowane są podwyższone mierniki staranności w dokonywanych czynnościach. Na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych ciąży szczególny obowiązek dbałości o dobro finansów publicznych. W ramach tego dbania odpowiedzialność rozciąga się również na nadzór nad pracą podległych pracowników, szczególnie tych, którzy zajmują się realizacją planu finansowego jednostki (...). Dobór pracowników należy do prerogatyw kierownika jednostki ale skorelowany jest z nim fakt, że to kierownik ponosi następnie konsekwencje nieprawidłowego realizowania przez pracowników obowiązków służbowych. Osoby, które podejmują się profesjonalnego pełnienia eksponowanej funkcji publicznej, obejmującej także gospodarowanie publicznymi środkami pieniężnymi, zobligowane są do przestrzegania litery obowiązującego prawa i ponoszą przewidziane prawem konsekwencje swoich działań, i zaniechań (...). Wyłączenie odpowiedzialności kierownika jednostki następuje wówczas, gdy kierownik jednostki nie podejmował czynności skutkujących naruszeniem prawa a odpowiedzialność przenosi się na pracownika jednostki pod warunkiem powierzenia temu pracownikowi określonych obowiązków. Faktem oczywistym jest to, iż w strukturach jednostek jej kierownik nie działa w każdej sprawie osobiście, ale posiada wydzielone kompetencje do podejmowania decyzji, przyjmując na siebie ryzyko nieprawidłowych działań na wcześniejszych etapach jej przygotowania.
Orzeczenie GKO z 18 lipca 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.27.2016
Z orzecznictwa
Zwrócić należy uwagę, iż odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za nieprawidłowości występujące w tej jednostce nie jest tożsama z odpowiedzialnością osób, które bezpośrednio spowodowały ich wystąpienie. Kierownik jednostki za błędy popełnione przez pracowników odpowiada osobiście. Może natomiast zastosować wobec pracowników przewidziane prawem pracy sankcje służbowe (...). Ponadto kierownik jednostki nie może uchylać się od odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości z tego powodu, że zatrudnia wykwalifikowane osoby, których zadaniem jest profesjonalne wspieranie kierownika jednostki w wykonywaniu jego obowiązków.
Orzeczenie GKO z 10 listopada 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.49.2016
Z orzecznictwa
Ponadto należy zauważyć, iż dostosowanie się do opinii pracownika nie zwalnia kierownika jednostki od odpowiedzialności w przedmiocie samodzielnie podejmowanej decyzji o podpisaniu umowy/porozumienia z określonym podmiotem. Czynność polegająca na podpisaniu porozumienia musi zostać poprzedzona określonym procesem weryfikacyjnym nie tylko ze strony pracowników, którym zlecono określone czynności w zakresie przedstawienia opinii w sprawie ale przede wszystkim ze strony osoby, która czynności podpisania porozumienia dokonuje. W powyższej sprawie należało uwzględnić bowiem nie tylko cywilistyczny aspekt sprawy związany z podstawą prawną i faktyczną możliwości odstąpienia od naliczania kar umownych za okres od 4 listopada 2013 r. do 31 marca 2014 r. ale konsekwencje takiego uznania w świetle przepisów prawa publicznego, w tym w szczególności ustawy o finansach publicznych.
Orzeczenie GKO z 19 września 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.28.2016
Jeśli określone obowiązki z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki oraz z zakresu udzielania zamówień publicznych zostały przez kierownika jednostki przypisane innym osobom (pracownikom jednostki lub innym osobom), za nieprawidłowe wykonanie bądź niewykonanie tych obowiązków będą odpowiadały te osoby, z wyjątkiem sytuacji, w których to nie one faktycznie dopuściły się czynu zabronionego (art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych).
4.2.2. Wymagania odnośnie do kwalifikacji kierownika jednostki w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki
Wymagania odnośnie do kwalifikacji, jakie trzeba mieć, aby móc zajmować stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej sektora finansów publicznych, nie zostały określone w sposób jednolity i zależą od tego, czy jest to jednostka państwowa czy samorządowa oraz od jej typu i rodzaju.
W większości jednostek jej kierownik powinien legitymować się wykształceniem wyższym (czasami także o określonej specjalizacji - jak jest to np. w przypadku jednostek pomocy społecznej), ale są też jednostki, w których ich kierownikami mogą zostać osoby niemające szczególnego wykształcenia. Na przykład kierownicy samorządowych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, prezydent miasta na prawach powiatu, starosta czy marszałek województwa - wybierani na te stanowiska, nie muszą spełniać żadnych specjalnych wymagań kwalifikacyjnych w zakresie wykształcenia, umiejętności zawodowych czy stażu pracy, wymaga się jedynie, aby mieli kwalifikacje zawodowe wymagane do pracy na tych stanowiskach, przy czym kwalifikacje te nie są w żaden sposób określone (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w związku z uregulowaniami zawartymi w tabeli I w załączniku nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych). Niezależnie od tego, jakie wymagania są stawiane kierownikom jednostek sektora finansów publicznych odnośnie do ich kwalifikacji, osoby te, aby prawidłowo zarządzać jednostką, powinny mieć wiedzę na temat podstawowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej oraz rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych, a także znać przepisy szczególne obwiązujące w zarządzanej przez nich jednostce. Ten aspekt jest często podkreślany w orzecznictwie GKO.
Z orzecznictwa
Na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych - niezależnie od wykształcenia, jakim się legitymuje, ciąży obowiązek znajomości określonych przepisów, w szczególności ustawy o rachunkowości, ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej.
Orzeczenie GKO z 13 stycznia 2003 r.,
sygn. akt DF/GKO/Odw.-100/131-132/2002
Z orzecznictwa
Nie stanowi w przekonaniu GKO, okoliczności wyłączającej odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych okoliczność, że kierownik jednostki legitymuje się wykształceniem pedagogicznym, a nie ekonomicznym. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty [przypis autora: obecnie jest to art. 68 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego] dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły, dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły (…) i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie (…), a także wykonuje inne zadania wynikające z przepisów szczególnych (…). Do takich przepisów należą niewątpliwie przepisy ustawy o rachunkowości, ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że kierownik jednostki, przyjmując powierzane mu stanowisko, przyjmuje w ten sposób także pełną odpowiedzialność związaną z wykonywaniem tej funkcji.
Orzeczenie GKO z 12 czerwca 2006 r.,
sygn. akt DF/GKO-4900-45/58/06/1250
Z orzecznictwa
Nie można następnie tłumaczyć się, że wykształcenie [przypis autora: kierownika jednostki] jest niewystarczające do pełnego zrozumienia procesów księgowych.
Orzeczenie GKO z 13 stycznia 2003 r.,
sygn. akt DF/GKO/Odw.-100/131-132/2002
Z orzecznictwa
Zdaniem GKO, trudno się zgodzić z argumentacją Obrońcy, że "Ogólna wiedza obwinionego [przypis autora: będącego komendantem straży pożarnej], nie mówiąc o jego wiedzy dotyczącej konkretnego art. 11 ustawy z 2009 r. o finansach publicznych i art. 7 ustawy o o.z.n.d.f.p nie pozwalała na uniknięcie błędu, tym bardziej, że obwiniony musi w swojej działalności opierać się na stanowisku przygotowanym w danej dziedzinie przez swoje odpowiednie służby." Otóż, gdyby przyjąć taki tok rozumowania należałoby powoływać na kierowników jednostek tylko osoby będące finansistami lub księgowymi, ponieważ ludzie innych profesji mogliby również uznać, że nie mogą odpowiadać za tego typu sprawy (…). Dlatego zdaniem GKO, twierdzenie Obwinionego, że nie zna przepisów dotyczących zarządzania finansami publicznymi ale ma do tego przygotowane odpowiednie służby i swoje stanowisko opiera na stanowisku wypracowanym przez swoje służby, świadczy o jego winie. Bowiem to na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych spoczywa odpowiedzialność za gospodarowanie finansami publicznymi i on podejmuje decyzje w tym zakresie. Wypracowane przez Obwinionego służby w zakresie finansów publicznych mają mu służyć pomocą w podjęciu właściwej przez niego decyzji, a nie decydować za niego. Wymaganie w stosunku do osób pełniących funkcje kierownicze powinny być ponadto bardzo wysokie.
Orzeczenie GKO z 12 listopada 2012 r.,
sygn. akt BDF1/4900/95/95/12/2651
4.3. Pracownicy jednostki sektora finansów publicznych
Pracownikami jednostek sektora finansów publicznych są osoby, które są w nich zatrudnione na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania (art. 2 k.p.). Statusu pracownika nie dają umowy zawierane na podstawie k.c., np. umowa zlecenia czy umowa o dzieło.
Pracownicy jednostek sektora finansów publicznych ponoszą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych tylko wtedy, jeśli:
- odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono im wykonywanie obowiązków, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych,
- wykonali polecenie przełożonego stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie zgłaszając na piśmie zastrzeżeń co do jego zgodności z prawem.
Z orzecznictwa
Do podmiotów odpowiedzialnych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zalicza w pierwszej kolejności kierowników jednostek sektora finansów publicznych, a następnie tych pracowników jednostek sektora, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie, powierzono wykonywanie obowiązków, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
Orzeczenie GKO z 25 lutego 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.143.2015
4.3.1. Powierzenie obowiązków odrębną ustawą
Powierzenie obowiązków odrębną ustawą następuje poprzez bezpośrednie wskazanie w przepisach ustawowych obowiązków należących zazwyczaj do kierownika jednostki, które powierza się innemu pracownikowi tej jednostki, zajmującemu w strukturze organizacyjnej jednostki stanowisko określone w tych przepisach.
Powierzenie obowiązków odrębną ustawą dotyczy np. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędów ministrów, urzędów przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, urzędów centralnych organów administracji rządowej oraz urzędów wojewódzkich, w których na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (dalej: ustawa o służbie cywilnej) tworzy się stanowisko dyrektora generalnego urzędu, podległego bezpośrednio kierownikowi urzędu. Zgodnie z art. 25 ust. 4 pkt. 1 lit. e, f ustawy o służbie cywilnej, dyrektor generalny urzędu odpowiada m.in. za:
- gospodarowanie mieniem urzędu, w tym zlecanie usług i dokonywanie zakupów dla urzędu oraz zapewnienie prowadzenia ewidencji majątku urzędu,
- wykonywanie kompetencji kierownika zamawiającego w rozumieniu upzp.
W razie nieobecności dyrektora generalnego urzędu, a także w razie nieobsadzenia stanowiska dyrektora generalnego urzędu do czasu jego obsadzenia, jego obowiązki wykonuje wyznaczona na stałe osoba zastępująca (art. 25 ust. 7 ustawy o służbie cywilnej).
Obowiązki kierownika jednostki innemu pracownikowi odrębną ustawą są powierzane również w sądach. Obowiązki kierowników sądów (którymi są ich prezesi - zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych) przypisane na podstawie odrębnych przepisów, w zakresie finansowym, gospodarczym, kontroli finansowej, gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz audytu wewnętrznego w tych obszarach w sądach rejonowych, okręgowych i apelacyjnych pełnią dyrektorzy tych sądów (art. 31a § 1 pkt 2 w związku z art. 21 § 1 ww. ustawy).
4.3.2. Powierzenie obowiązków na podstawie ustawy
W przypadku powierzenia obowiązków na podstawie ustawy przepisy ustawowe stanowią delegację do powierzenia określonych obowiązków przez kierownika jednostki pracownikom tej jednostki. Powierzenie obowiązków jest fakultatywne (zależy wyłącznie od decyzji kierownika jednostki), może nastąpić na rzecz dowolnie wybranego pracownika jednostki (mającego odpowiednią wiedzę i doświadczenie), a do jego skuteczności jest konieczne zachowanie prawem wskazanej formy.
Z orzecznictwa
Kierownik jednostki jak również osoba, której powierzono w określonym obszarze obowiązki kierownika jednostki, powinni znać przepisy prawa dotyczące gospodarki finansowej kierowanej jednostki i je prawidłowo stosować.
Orzeczenie GKO z 3 października 2013 r.,
sygn. akt BDF1/4900/73/77-80/13
Podstawami prawnymi do powierzania obowiązków, których nieprawidłowe wykonanie lub niewykonanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, są przepisy:
- art. 53 ust. 2 uofp - zgodnie z którym określone obowiązki z zakresu gospodarki finansowej mogą być powierzone pracownikom jednostki w formie odrębnego imiennego upoważnienia lub wskazania w regulaminie organizacyjnym jednostki,
- art. 4 ust. 5 uor - według którego określone obowiązki z zakresu rachunkowości mogą być powierzone innym osobom, w formie zgody na ich przyjęcie, potwierdzonej w formie pisemnej,
- art. 18 ust. 2 upzp - na podstawie którego wykonywanie określonych czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego może być w formie pisemnej powierzone pracownikom jednostki.
Poniesienie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez pracownika jednostki jest możliwe tylko w przypadku, jeżeli powierzenie tych obowiązków nastąpiło skutecznie, czyli w trybie i formie określonej przepisami ustawowymi oraz w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości, komu, od kiedy i w jakim zakresie zostały one powierzone. Skuteczne powierzenie obowiązków pracownikowi jednostki wyłącza odpowiedzialność kierownika jednostki za niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie tych obowiązków, nie wyklucza jednak całkowicie odpowiedzialności kierownika jednostki, który może ponieść ewentualnie odpowiedzialność za niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie obowiązków z zakresu kontroli zarządczej (za czyny wymienione w art. 18c ustawy o dyscyplinie finansów publicznych).
Niezależnie od podstawy prawnej przekazania obowiązków - jest ono skuteczne wyłącznie gdy obowiązki przekazuje kierownik jednostki.
Z orzecznictwa
W regulaminie organizacyjnym Starostwa Powiatu (...) nie wskazano żadnych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej, powierzanych innym pracownikom, niż skarbnik. W aktach sprawy nie ma również dokumentu, który spełniałby wymogi imiennego upoważnienia kierownika jednostki (tu: starosty), powierzającego Obwinionej [przypis autora: pełniącej funkcję głównego księgowego oraz zastępcy naczelnika Wydziału Finansowo-Budżetowego Starostwa Powiatowego] określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Znajdujący się w dokumentacji "Zakres czynności dla Pani (...)" z dnia 31.08.2001 r., wraz z aneksem z dnia 3.03.2003 r., został ustalony (podpisany) przez Skarbnika Powiatu, z upoważnienia Starosty. W tej sytuacji podstawowy zarzut odwołania w stosunku do orzeczenia RKO, dotyczący braku skutecznego powierzenia Obwinionej obowiązków w zakresie gospodarki finansowej w trybie art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, należało uznać za słuszny i orzeczenie to uchylić.
Orzeczenie GKO z 12 kwietnia 2012 r.,
sygn. akt BDF1/4900/31/29/12/569
Pozostałe warunki, jakie muszą być zachowane dla skutecznego powierzenia obowiązków pracownikowi przez kierownika jednostki, przedstawia tabela 2.
Tabela 2. Warunki formalne powierzenia przez kierownika jednostki pracownikom jednostki obowiązków, których niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych
| Podstawa prawna powierzenia obowiązków | Warunki formalne prawidłowego powierzenia obowiązków | |
| Art. 53 ust. 2 uofp - obowiązki z zakresu gospodarki finansowej | wskazanie w regulaminie organizacyjnym | określenie w formie imiennego upoważnienia |
| Precyzyjne wyliczenie i opisanie przekazywanych obowiązków (możliwe jest wyłącznie przekazanie "określonych" obowiązków z zakresu gospodarki finansowej) | ||
| Wskazanie stanowiska, do którego przypisane są określone obowiązki (np. zastępca dyrektora, kierownik referatu finansowego) | Podanie imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnianej | |
| Przyjęcie obowiązków przez konkretnego pracownika następuje z datą:
| Przyjęcie obowiązków następuje z datą wskazaną w upoważnieniu jako data złożenia oświadczenia o przyjęciu obowiązków przez osobę upoważnianą (nie liczy się w tym przypadku ani data wystawienia upoważnienia, ani data wskazana jako data powierzenia obowiązków przez kierownika jednostki) | |
| Wskazanie (z imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby, która udziela upoważnienia) w formie podpisu:
| ||
| Art. 4 ust. 5 uor - obowiązki z zakresu rachunkowości | Powierzenie obowiązków musi nastąpić w formie pisemnej (prawo nie określa formy tego upoważnienia, może mieć ono postać imiennego upoważnienia lub też wymienienia obowiązków z zakresu rachunkowości w treści ogólnego pisma powierzającego także inne obowiązki - np. zakresu obowiązków i uprawnień) | |
| Precyzyjne wyliczenie i opisanie przekazywanych obowiązków z zakresu rachunkowości | ||
| Wskazanie z imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby, która udziela upoważnienia i która jest upoważniana | ||
| Wyraźne oświadczenie kierownika jednostki o przekazaniu obowiązków i o ich przyjęciu przez osobę upoważnianą | ||
| Przyjęcie obowiązków następuje z datą wskazaną w upoważnieniu jako data złożenia oświadczenia o przyjęciu obowiązków przez osobę upoważnianą (nie liczy się w tym przypadku ani data wystawienia upoważnienia, ani data wskazana jako data powierzenia obowiązków przez kierownika jednostki) | ||
| Art. 18 ust. 2 upzp | 1. Precyzyjne wyliczenie i opisanie przekazywanych obowiązków w zakresie wykonywania określonych czynności związanych z przygotowaniem postępowania oraz czynności w postępowaniu (prawo nie określa formy upoważnienia, może mieć ono postać imiennego upoważnienia lub też wymienienia określonych czynności w treści ogólnego pisma powierzającego także inne obowiązki - np. zakresu obowiązków i uprawnień) 2. Precyzyjne wyliczenie czynności zastrzeżonych przez upzp dla kierownika jednostki, powierzanych do wykonania pracownikom jednostki (formy powierzenia, j.w. w pkt 1) | |
| Wskazanie z imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby, która udziela upoważnienia i która jest upoważniana | ||
| Przyjęcie obowiązków następuje z datą wskazaną w upoważnieniu | ||
Z orzecznictwa
RKO nie ustaliła również, na jakich zasadach odpowiedzialność za zapłatę tych faktur ponosi Sekretarz Gminy, który co prawda zatwierdził ww. faktury do zapłaty, jednakże w aktach sprawy nie ma upoważnienia dla Obwinionego do działania w tym zakresie, jako osoby upoważnionej przez kierownika jednostki, który podpisał umowy, skutkiem których doszło do poniesienia kwestionowanych wydatków. Aby upoważnienie do dokonywania czynności w imieniu kierownika jednostki było ważne, musi wynikać z dokumentu, który szczegółowo wskazuje czynności, których ma dokonywać osoba upoważniona i musi być on przyjęty przez osobę upoważnioną do dokonania konkretnie wskazanych czynności, o czym powinien świadczyć podpis tej osoby na stosownym upoważnieniu. Znajdująca się w aktach sprawy "Karta wzorów podpisów" nie może być uznana za wystarczający dowód istnienia pełnomocnictwa dla Sekretarza Gminy, wynikającego z art. 33 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym lub art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Orzeczenie GKO z 12 września 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.43.2016
Nie wszystkie obowiązki, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, mogą być powierzone przez kierownika jednostki pracownikom tej jednostki. Do obowiązków tych należą:
- zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej - art. 69 ust. 1 pkt 3 uofp,
- zapewnienie funkcjonowania w jednostce audytu wewnętrznego - art. 282 ust. 1 uofp,
- sporządzanie sprawozdań budżetowych - art. 41 ust. 1 uofp,
- przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury - art. 4 ust. 5 uor.
Z orzecznictwa
W zakresie naruszenia skwalifikowanego z art. 18 pkt 2 ustawy zawinienie Obwinionego polegało przede wszystkim na braku jakiejkolwiek weryfikacji sporządzanych przez Niego sprawozdań ((…) podpisał sprawozdania), a w tym zakresie godne podkreślenia jest fakt, że ani ustawa o finansach publicznych ani wydane w oparciu o tę ustawę rozporządzenia określające sposób sporządzania zakwestionowanych w rozpoznawanej sprawie sprawozdań nie przewidują możliwości przekazywania kompetencji do sporządzania tych sprawozdań na inne osoby, wraz z przeniesieniem na te podmioty ewentualnej odpowiedzialności. Takiej podstawy (przeniesienia na inne osoby odpowiedzialności za zgodność danych wykazywanych z ewidencją księgową) nie stanowią także przepisy ustawy o rachunkowości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 103/10), co tym samym podważa linię obrony (…). Materiał dowodowy nie wskazuje, iż ze strony Obwinionego była próba jakiejkolwiek weryfikacji sporządzanych sprawozdań, a Obwiniony twierdzi, że za sprawozdania nie odpowiada, bo odpowiada Skarbnik Gminy jako osoba sporządzająca, stąd rodzi się pytanie, na jakiej podstawie prawnej (…) przeniósł swoją odpowiedzialność na Skarbnika Gminy, w związku z treścią art. 18 ustawy. Takiej podstawy przeniesienia odpowiedzialności nie ma. Sprawozdania podpisuje zarówno główny księgowy (skarbnik), jak i kierownik jednostki, każdy z nich wykonując zastrzeżone dla niego zadania. Wykazanie danych w sprawozdaniu należy łączyć z reprezentacją jednostki. Jednostka jest reprezentowana przez kierownika jednostki, a nie przez skarbnika. Dane zawarte w sprawozdaniu są wykazywane dopiero po podpisaniu sprawozdania przez kierownika jednostki i przekazaniu sprawozdania do jego odbiorcy. Wcześniej istnieje tylko projekt sprawozdania. Z przepisów wynika, że to kierownik jednostki odpowiada za sporządzanie sprawozdań, ma zatem nie tylko obowiązek podpisania sprawozdania, ale także jego weryfikacji z ewidencją księgową. Należy także podkreślić, że próba przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych głównemu księgowemu w tym zakresie nie znalazła uznania sądu administracyjnego, jako pozbawiona podstaw prawnych (zob. wyżej przywołany wyrok WSA). Trafne są również ustalenia RKO w zakresie naruszenia zakwalifikowanego stosownie do treści art. 18 pkt 2 ustawy. Obydwa sprawozdania Rb-NDS i Rb-Z zostały podpisane przez (…), a w takich okolicznościach odpowiedzialność, oczywiście na zasadzie winy, może ponosić wyłącznie kierownik jednostki. Przekazanie sprawozdania jest bowiem czynnością z zakresu reprezentacji jednostki, której to czynności w opisanym powyżej stanie prawnym nie można skutecznie przekazać osobie pełniącej funkcję skarbnika (lub głównego księgowego) jednostki.
Orzeczenie GKO z 29 czerwca 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.68.2015
Z orzecznictwa
Należy przypomnieć, że sprawozdanie z procesów obejmujących gospodarkę finansową jednostki jest kreowane przez złożony na stosownym dokumencie podpis kierownika jednostki. Do czasu złożenia tego podpisu można mówić o istnieniu projektu sprawozdania - z reguły przygotowanego przez pracowników działu księgowego jednostki. Skoro sprawozdanie rozpoczyna swój byt prawny w momencie jego podpisania to jest oczywiste, że za jego treść może odpowiadać wyłącznie osoba je podpisująca. Osoba ta nie ma bowiem obowiązku podpisywania wszystkiego co przygotowały służby księgowe. W realiach niniejszej sprawy Obwiniony przed podpisaniem sprawozdań powinien upewnić się, że są ono zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Skoro tego nie uczynił, a okazało się, że dane wykazane w sprawozdaniach są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, to przypisanie mu winy i odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych musi być uznane za w pełni zgodne z prawem.
Orzeczenie GKO z 12 maja 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.6.2016
Z orzecznictwa
Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, sprawozdania jednostkowe Rb-30S są sporządzane przez kierownika jednostki sporządzającej takie sprawozdanie na podstawie ksiąg rachunkowych lub ewidencji księgowej danej jednostki. Odpowiedzialności tej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 podlegają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych i w przypadku sprawozdawczości nie mogą tej odpowiedzialności przenieść na podległych pracowników, którzy przygotowywali projekt sprawozdania, bo brak ku temu stosownego zapisu ustawy. Utrwalone w tym zakresie orzecznictwo GKO i sądów administracyjnych uznaje ten rodzaj odpowiedzialności za szczególny. Wykazywanie danych w sprawozdaniach budżetowych jest okolicznością nierozerwalnie związaną z faktem przedstawiania danych w nim zawartych na zewnątrz jednostki. Przekazywanie sprawozdania zaliczyć należy do czynności z zakresu reprezentacji jednostki, której to czynności nie można skutecznie przekazać innemu pracownikowi (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 103/10).
Orzeczenie GKO z 30 listopada 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.130.2015
4.4. Odpowiedzialność innych osób niż pracownicy jednostki sektora finansów publicznych
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych mogą ponosić także osoby, które nie są pracownikami jednostek sektora finansów publicznych, ale wykonują w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych). Osoby wymienione w pkt 1 ponoszą odpowiedzialność za czyny zabronione związane z wykorzystywaniem, rozliczaniem i zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Poza tym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych odpowiedzialność za naruszenia dotyczące udzielania zamówień publicznych (z art. 17 tej ustawy) mogą ponosić osoby działające w imieniu podmiotu publicznego lub prywatnego, który oferuje pomocnicze działania zakupowe na rynku, którym kierownik zamawiającego powierzył przygotowanie lub przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 upzp, działający jako pełnomocnicy zamawiającego. Odpowiedzialność tych osób jest warunkowa i zależy od tego, czy zamawiający jest jednostką sektora finansów publicznych lub udzielane zamówienie publiczne jest finansowane ze środków publicznych.
5. Art. 4a - Zakres podmiotowy stosowania ustawy - zasady szczególne odnoszące się do naruszeń określonych w art. 13
Art. 4a. Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 13 podlegają:
1) osoby zobowiązane lub upoważnione do działania w imieniu podmiotu, któremu odrębną ustawą lub na jej podstawie albo na podstawie umowy lub w drodze porozumienia powierzono określone zadania związane z realizacją programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) lub innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, zwanych dalej "środkami unijnymi lub zagranicznymi";
2) osoby zobowiązane do realizacji projektu finansowanego z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, którym przekazano środki publiczne przeznaczone na realizację tego projektu lub które wykorzystują takie środki;
3) osoby zobowiązane lub upoważnione do działania w imieniu podmiotu zobowiązanego do realizacji projektu finansowanego z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, któremu przekazano środki publiczne przeznaczone na realizację tego projektu lub który wykorzystuje takie środki.
W art. 4a ustawy o dyscyplinie finansów publicznych ustalono osobny krąg podmiotów, które mogą ponosić odpowiedzialność za naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymienione w art. 13 tej ustawy, polegające na naruszeniu zasad gospodarowania środkami unijnymi i zagranicznymi, które zostały zdefiniowane jako "środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) lub inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi".
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych za czyny zabronione wymienione w art. 13 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych mogą ponosić osoby działające w imieniu:
- podmiotów odpowiedzialnych za wdrażanie programów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych (tzw. instytucji zarządzających, pośredniczących i wdrażających),
- Banku Gospodarstwa Krajowego,
- innych podmiotów, którym na podstawie ustawy albo w drodze porozumienia, umowy lub odrębnego upoważnienia, powierzono obowiązki związane z realizacją tych programów,
które odpowiadają m.in. za przyznawanie, przekazywanie i rozliczanie środków unijnych i zagranicznych. Osoby te mogą ponieść odpowiedzialność za przyznanie lub przekazanie tych środków z naruszeniem procedur oraz niezgodnym z prawem (w tym nieterminowym) rozliczeniem środków lub za niedochodzenie środków wykorzystanych z naruszeniem prawa.
Ponadto odpowiedzialność mogą ponosić także osoby fizyczne, a także osoby działające w imieniu osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, odpowiedzialnych za realizację poszczególnych projektów, które bezpośrednio wykorzystują przyznane im środki unijne lub zagraniczne. Te osoby mogą ponieść odpowiedzialność za wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem oraz za niedokonanie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem zasad ich wykorzystywania.
III. Zakres przedmiotowy stosowania ustawy o dyscyplinie finansów publicznych
Czyny zabronione wymienione w art. od 5 do 18c ustawy o dyscyplinie finansów publicznych stanowią katalog zamknięty, co oznacza, że nie można na podstawie tej ustawy prowadzać postępowania i karać za inne naruszenia zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych niż wyraźnie w niej wymienione.
Z orzecznictwa
Katalog czynów karalnych wymieniony w art. 138 "starej" uofp z 1998 r. [przypis autora: obecnie w art. od 5 do 18c ustawy o dyscyplinie finansów publicznych] jest katalogiem zamkniętym, w związku z czym przypisanie odpowiedzialności może mieć miejsce tylko w przypadku popełnienia czynu w nim expressis verbis sformułowanego.
Orzeczenie GKO z 21 kwietnia 2005 r.,
sygn. akt DF/GKO/Odw.-107/145/2004/1325
Konsekwencją zasady określoności czynu jest także i to, że katalog czynów zabronionych, ustalony w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych, nie może być w żaden sposób rozszerzany w procesie interpretacji.
Z orzecznictwa
Powszechnie przyjmowanym w polskiej współczesnej kulturze prawnej celem wykładni jest ustalenie rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w przepisach (...), tak więc prowadzona wykładnia nie może prowadzić do rozszerzenia rzeczywistego zakresu interpretowanej normy.
Orzeczenie GKO z 19 stycznia 2006 r.,
sygn. akt DF/GKO/Odw.-85/112/RN-27/2005/716
Każdy z wymienionych czynów zabronionych odnosi się do naruszeń norm prawa materialnego, regulującego zasady prowadzenia gospodarki finansowej jednostek organizacyjnych tworzących sektor publiczny lub jednostek spoza tego sektora, ale korzystających ze środków publicznych (w zakresie wykorzystywania tych środków). Niektóre czyny zabronione mogą być popełnione poprzez naruszenie więcej niż jednej normy prawa materialnego, w takich sytuacjach jeden i ten sam czyn wskazany w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych może być faktycznie popełniony na wiele różnych sposobów, w zależności od tego, jakie przepisy regulujące gospodarkę finansową jednostek sektora finansów publicznych i w jakim zakresie zostaną naruszone. Dla ustalenia znamion poszczególnych czynów konieczna jest więc znajomość tych przepisów.
6. Art. 5 - Naruszenia w zakresie ustalania, poboru, dochodzenia i udzielania ulg w należnościach
Art. 5. 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
1) nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
2) niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
3) niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności;
4) (uchylony).
2. (uchylony).
3. Przepisy ust. 1 nie mają zastosowania do należności z tytułu składek, do poboru których są obowiązani Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
Przepis art. 5 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, penalizujący czyny w zakresie ustalania, pobierania, dochodzenia należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych oraz udzielania ulg w ich spłacie, nie wymienia rodzaju należności, do których się odnosi. Z orzecznictwa GKO wynika, że pojęcie "należności" jest rozumiane szeroko, jako kwoty należne bezpośrednio na podstawie przepisów ustawowych, a także ustalane w drodze decyzji administracyjnych i umów cywilnoprawnych. Oprócz ogólnego wyłączenia spod przepisów ustawy o dyscyplinie finansów publicznych należności celnych i podatkowych z art. 3 tej ustawy, przepisy ust. 1 art. 5 określające czyny zabronione polegające na nieustaleniu lub ustaleniu w nieprawidłowej wysokości należności, niepobraniu lub niedochodzeniu albo pobraniu bądź dochodzeniu należności w zaniżonej kwocie, a także dopuszczeniu do przedawnienia należności, nie mają zastosowania także do należności z tytułu składek, do poboru których są obowiązani Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
Ogólna norma prawna regulująca kwestie związane z pobieraniem należności budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa (art. 162 pkt 1 uofp) lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 254 pkt 1 uofp) następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów. Do przepisów tych zalicza się akty normatywne ogólnie obowiązujące - ustawy oraz akty wykonawcze wydane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także akty prawa miejscowego wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
Z orzecznictwa
Pojęcie przepis prawa obowiązującego obejmuje nie tylko ratyfikowane umowy międzynarodowe, akty ustawodawcze, ale także akty wykonawcze wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym, tj. rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej źródłami prawa stało się także prawo wspólnotowe pierwotne i pochodne.
Orzeczenie GKO z 6 września 2010 r.,
sygn. akt BDF1/4900/61/61/12/1636
Z orzecznictwa
Przepis prawa miejscowego (jako jednego z konstytucyjnych źródeł prawa) może być wskazany jako naruszony czynem kwalifikowanym jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych z tą konsekwencją, że jego zmiana musi być uwzględniana przy ocenie zarzutu na wszystkich etapach postępowania, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 24 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Orzeczenie GKO z 21 lipca 2010 r.,
sygn. akt BDF1/4900/41/47/RN-13/11/1524
Ogólne zasady udzielania ulg w spłacie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych określają art. 55 do art. 61 oraz art. 64 do art. 67 uofp.
6.1. Nieustalenie lub nieprawidłowe ustalenie należności
Czyny zabronione wymienione w pkt 1 art. 5 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych polegają na:
- nieustaleniu należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych (zaniechanie działania nakazanego prawem),
- ustaleniu należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia (działanie niezgodne z prawem).
Ustalenie należności (jako kwoty podlegającej zapłacie) polega na określeniu w odpowiedniej formie osoby zobowiązanej do jej uiszczenia, tytułu jej powstania, kwoty wymagalnej zapłaty i terminu zapłaty (inaczej na jej skonkretyzowaniu). Należności mogą być ustalane w formie decyzji administracyjnej (niepodatkowe należności publicznoprawne) lub umowy (należności cywilnoprawne).
Wszystkie jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny (art. 42 ust. 5 uofp). Przy ustalaniu przez jednostki sektora finansów publicznych ich należności muszą być przestrzegane przepisy szczególne dotyczące zasad ich ustalania (regulujące m.in. terminy ustalania określonych należności oraz ich wysokość). Ustalenie należności jest warunkiem jej późniejszego pobrania/dochodzenia.
W przypadku nieprawidłowego ustalenia należności w drodze decyzji administracyjnej późniejsze unieważnienie takiej decyzji powoduje, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych uznaje się za niebyłe.
Z orzecznictwa
Stwierdzenie przez właściwy organ nieważności decyzji administracyjnej wywołuje skutek ex tunc, czyli od dnia wydania unieważnionej decyzji. Następuje wówczas przywrócenie stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem takiej decyzji. W tym przypadku oznacza to, że własność nieruchomości będąca przedmiotem decyzji Wójta (…) z dnia 9 grudnia 2011 r. nie przeszła na jej użytkowników wieczystych, zatem sposób ustalenia opłaty z tego tytułu jest bez znaczenia.
Orzeczenie GKO z 23 lipca 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.73.2015
6.2. Niepobranie lub niedochodzenie należności albo nieprawidłowe pobranie lub dochodzenie należności
Czyny zabronione wymienione w pkt 2 art. 5 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych polegają na:
- niepobraniu lub niedochodzeniu należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych (zaniechanie działania nakazanego prawem),
- pobraniu lub dochodzeniu należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia (działanie niezgodne z prawem).
Pobranie należności polega na odebraniu jej od dłużnika, na przyjęciu od niego zapłaty za coś, natomiast dochodzenie należności obejmuje wiele następujących po sobie czynności określonych prawem (w zakresie prowadzenia egzekucji administracyjnoprawnej lub cywilnoprawnej), których celem jest wyegzekwowanie należności od dłużnika uchylającego się od jej zapłaty.
Wszystkie jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązań (niezależnie od podstawy ich powstania). Jednostki sektora finansów publicznych mogą odstąpić od podejmowania w stosunku do zobowiązanego czynności zmierzających do wykonania zobowiązania, jeżeli zachodzą przesłanki odstąpienia przez te jednostki od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych zgodnie z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5 i 6 uofp). Ponadto na mocy przepisów uofp:
- art. 58 ust. 6 - dysponent części budżetowej lub dysponent państwowego funduszu celowego mogą wyrazić zgodę na niedochodzenie należności budżetu państwa z tytułu umowy cywilnoprawnej, której kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł,
- art. 59a ust. 1 - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym (jednostkom budżetowym, samorządowym zakładom budżetowym lub samorządowym instytucjom kultury), których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł, przy czym zasady tej nie stosuje się do należności powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami oraz programów, projektów i zadań finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), a także środków pochodzących z innych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.
W kontekście naruszenia dyscypliny finansów publicznych do niepobrania należności może dojść na skutek:
- niepobrania jej przez jednostkę sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy mimo istnienia prawnego obowiązku jej uiszczenia przez zobowiązanego nie dochodzi do jej zapłaty (np. niepobranie kar umownych, poprzez potrącenie należnej kwoty z faktury, mimo że obie strony zgadzają się co do istnienia należności i jej wysokości),
- pobrania należności budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie przez jednostkę organizacyjną, do której zadań należy pobieranie danego rodzaju należności, ale przez inny podmiot, który nie dokonuje odprowadzenia tych dochodów do właściwego budżetu.
Przykładem tej drugiej sytuacji są umowy zawierane przez jednostki sektora finansów publicznych z różnymi podmiotami gospodarczymi na administrowanie określonymi zasobami, w których to umowach administratorzy są upoważniani do pobierania wskazanych należności budżetowych i do przeznaczania ich na pokrycie kosztów wykonywanych usług administrowania zasobami. Może to dotyczyć dochodów budżetowych z różnych tytułów, np.:
- zatrzymania przez spółkę komunalną, administrującą zasobami lokalowymi gminy, dochodów z tytułu czynszów najmu i dzierżawy lokali mieszkalnych i użytkowych gminy, z przeznaczeniem tych dochodów na wynagrodzenie za wykonywanie czynności administrowania,
- zatrzymania przez prywatnego przedsiębiorcę, wykonującego na podstawie umowy zawartej z gminą czynności związane z administrowaniem cmentarzem komunalnym, opłat cmentarnych, z przeznaczeniem tych dochodów na pokrycie kosztów administrowania i utrzymania cmentarza.
Prawidłowo, aby nie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na niepobraniu dochodów należnych jednostce samorządu terytorialnego, administratorzy powinni w zawartych umowach być zobowiązani do niezwłocznego odprowadzania do budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobranych dochodów budżetowych, a z budżetu otrzymywać środki konieczne na utrzymanie zasobów powierzonych im w administrowanie oraz wynagrodzenie za świadczone usługi administrowania. Przyczyną powstawania tego typu naruszeń jest powierzanie administrowania zasobami podmiotom gospodarczym na takich zasadach, na jakich czynności te wykonują samorządowe zakłady budżetowe, bez brania pod uwagę, że nie znajduje to umocowania w obowiązujących przepisach prawnych.
Z orzecznictwa
Kwestionowaną umową powierzono podmiotowi zewnętrznemu realizację zadań gminy w zakresie administrowania - utrzymania i zarządzania - określonymi cmentarzami komunalnymi, (…) z jej brzmienia jednoznacznie wynika także, że Gmina (…) nie będzie pobierała do budżetu dochodów z tytułu opłat cmentarnych. Dochody te mimo ich wydatkowania na cele będące zadaniem gminy - utrzymanie cmentarzy komunalnych nie były bowiem ewidencjonowane w budżecie Gminy (…), co jest niezgodne z zasadami jawności i zupełności budżetu obowiązującymi w sektorze finansów publicznych. Zasada zupełności budżetu wymaga ujęcia w budżecie wszystkich osiągniętych dochodów i dokonywanych wydatków budżetowych. Celem tej zasady jest dążenie do skupienia zarządzenia i wzmacniania kontroli nad wykorzystywaniem środków finansowych, pozostających w dyspozycji wielu podmiotów sektora publicznego i zarazem eliminacji wzajemnych rozliczeń między tymi podmiotami zniekształcających bilans finansów sektora publicznego. Zasada jedności budżetu jest ściśle powiązana z konstrukcją budżetu. Z punktu formalnego wypełnia postulat sporządzania budżetu w jednym dokumencie prawnym, który prezentuje zarazem całość gospodarki finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego. Zasada jedności formalnej jest wymagana przez przepisy prawa. W ujęciu merytorycznym zasada jedności postuluje przeznaczenia całości dochodów na pokrycie w całości wydatków budżetowych. Od początku rozwoju gospodarki budżetowej zasada jedności budżetu była i nadal jest, jedną z naczelnych zasad gospodarki budżetowej jednostek samorządu terytorialnego. GKO jednoznacznie wskazuje, że działania polegające na niepobieraniu dochodów do budżetu jednostki samorządu terytorialnego i przeznaczanie ich przez usługodawcę bezpośrednio na wydatki przeczą obu wyżej opisanym zasadom.
Orzeczenie GKO z 18 czerwca 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.61.2015
6.3. Nieprawidłowe udzielenie ulg w spłacie należności lub dopuszczenie do ich przedawnienia
Czyny zabronione wymienione w pkt 3 art. 5 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych polegają na:
- niezgodnym z przepisami umorzeniu, odroczeniu spłaty lub rozłożeniu spłaty na raty należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych (działanie niezgodne z prawem),
- dopuszczeniu do przedawnienia należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych (zaniechanie działania nakazanego prawem).
Ogólne zasady udzielania ulg w spłacie należności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora publicznego, polegające na ich umorzeniu, odroczeniu, lub rozłożeniu spłaty na raty są określone w:
- art. 55-58 uofp - w odniesieniu do należności cywilnoprawnych przypadających organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym,
- art. 59 uofp - w odniesieniu do należności cywilnoprawnych przypadających jednostkom samorządu terytorialnego i ich jednostkom podległym,
- art. 60-61, 64 i 67 uofp - w odniesieniu do niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochody budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Poza tym zasady dotyczące umarzania, odraczania terminów spłaty i rozkładania spłaty na raty niektórych należności mogą wynikać z przepisów szczególnych.
Umorzenie należności polega na całkowitej lub częściowej rezygnacji przez wierzyciela z jej ściągnięcia (umorzenie w całości lub części). Umorzenie należności jest jednym ze sposobów jej wygaszenia (obok zapłaty, zaniechania poboru, potrącenia, przedawnienia). Natomiast odroczenie spłaty należności lub rozłożenie jej na raty nie powoduje wygaśnięcia tej należności, a jedynie przesunięcie terminu jej zapłaty przez dłużnika.
Naruszenie dyscypliny finansów publicznych w odniesieniu do umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłaty należności może być popełnione poprzez:
- udzielenie określonej ulgi przez nieupoważniony organ,
- udzielenie ulgi bez spełnienia ustawowych przesłanek jej przyznania,
- udzielenie ulgi bez zachowania właściwego trybu i formy jej udzielania,
- udzielenie ulgi w spłacie należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej jednostki budżetowej, samorządowego zakładu budżetowego albo samorządowej instytucji kultury, mimo nieokreślenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad udzielania tych ulg.
Przedawnienie należności cywilnoprawnej polega na tym, że po upływie określonego przepisami ustawowymi czasu dłużnik może uchylić się od spełnienia świadczenia, zgłaszając zarzut przedawnienia. Skutkiem przedawnienia należności cywilnoprawnych nie jest wygaszenie należności, ale niemożność jej dochodzenia przez wierzyciela na drodze sądowej. Należność może być jednak spłacona przez dłużnika dobrowolnie. Natomiast przedawnienie należności publicznoprawnej powoduje jej wygaśnięcie.
6.4. Ustalenie czynu zabronionego oraz czasu jego popełnienia
W odniesieniu do czynów zabronionych wymienionych w art. 5 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych ważne jest prawidłowe ustalenie znamion czynu zabronionego, a w przypadku czynów polegających na zaniechaniu działania nakazanego prawem - także daty ich popełnienia.
Przy ustalaniu opisu znamion czynu zabronionego należy wziąć pod uwagę, że ustawa nie przewiduje popełnienia czynów łącznych:
- obejmujących taki sam sposób zaniechania wypełnienia norm prawa lub działania niezgodnego z prawem, popełnionych w dłuższym okresie (np. jeśli kierownik jednostki nie dochodził kilku-kilkunastu należności tego samego rodzaju od różnych osób zobowiązanych w ciągu roku, to każde zaniechanie dochodzenia każdej z tych należności z osobna jest odrębnym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, dla którego trzeba określić sposób popełnienia czynu, datę jego popełnienia, okoliczności popełnienia - mające wpływ m.in. na udowodnienie winy określonemu sprawcy, a nie można tych naruszeń łączyć w jedno, popełnione w dłuższym okresie - opisanym jako "zaniechanie dochodzenia należności z tytułu... w kwocie ogółem… w ciągu roku X lub od dnia… do dnia…"),
- zawierających w sobie znamiona kilku różnych czynów zabronionych (np. nie istnieje jeden łączny czyn polegający na nieustaleniu, niepobraniu i niedochodzeniu należności mimo że konsekwencją nieustalenia należności jest zazwyczaj jej niepobranie i niedochodzenie, tak samo jak nie istnieje jeden łączny czyn polegający na niedochodzeniu należności i dopuszczeniu do jej przedawnienia, mimo że konsekwencją niedochodzenia może być przedawnienie).
W przypadku czynów zabronionych wymienionych w art. 5 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych popełnianych przez zaniechanie dużo problemów stwarza ustalenie daty popełnienia tych czynów, zgodnie z dyspozycją art. 21 tej ustawy, według której za czas, w którym sprawca zaniechał działania, uważa się dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić. Problemy te wynikają w głównej mierze:
- z niewłaściwej interpretacji sposobu popełniania czynów polegających na niewykonaniu różnych czynności,
- z tego, że dla większości należności objętych zakresem działania art. 5 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych ogólnie obowiązujące przepisy nie ustalają terminu wykonania określonych działań (ustalenia, pobrania, dochodzenia należności).
Ad 1
Po zmianie zapisów art. 21 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych czas popełnienia czynów zabronionych polegających na zaniechaniu ustalenia, pobrania lub dochodzenia należności nadal bywa określany w sposób ciągły (np. kierownik jednostki zaniechał dochodzenia należności w okresie od lutego 2014 r. do grudnia 2015 r.) lub też jako wiele zaniechań dokonywanych dzień po dniu (np. kierownik jednostki zaniechał dochodzenia należności w każdym dniu w okresie od lutego 2014 r. do grudnia 2015 r.). Taki sposób ustalania czasu popełnienia naruszenia został zakwestionowany przez GKO w wielu orzeczeniach, jako niezgodny z normą wyrażoną w art. 21 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych oraz niepozwalający m.in. na ustalenie terminu przedawnienia czynu czy na określenie zastosowania reguł międzyczasowych przy orzekaniu.
Z orzecznictwa
Rzecznik I instancji błędnie przyjął założenie, że w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy doszło do zaniechania działania kierownika jednostki w każdym dniu, w którym należności powinien dochodzić, a nie dochodził, zatem popełniał czyn każdego dnia po dniu, w którym powinien dochodzić należności. Wywód ten stoi w sprzeczności z literalną treścią art. 21 ustawy, który w zdaniu drugim stwierdza, że za czas, w którym sprawca zaniechał działania uważa się dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić.
Orzeczenie z GKO 28 lipca 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/68/68/RN-16/14
Ad 2
Problem z ustaleniem jednego konkretnego dnia popełnienia czynów polegających na zaniechaniu działań określonych prawem, czyli polegających na nieustaleniu, niepobraniu lub niedochodzeniu należności, wynika z braku ogólnie obowiązujących norm prawa, wskazujących terminy wykonania tych działań, w stosunku do różnych należności przypadających Skarbowi Państwa, jednostkom samorządu terytorialnego oraz innym jednostkom sektora finansów publicznych. W związku z tym pojawiały się poglądy, że w odniesieniu do należności, dla których brak jest określonych terminów dla ich ustalenia, pobrania czy dochodzenia, nie może być mowy o popełnieniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ponieważ art. 162 pkt 1 uofp i art. 254 pkt 1 uofp stanowią, że ustalanie i pobieranie dochodów następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów. Słuszność tych poglądów została zakwestionowana przez GKO, która ponadto wskazała wytyczne, jakimi należy się posługiwać przy ustalaniu czasu popełnienia takich naruszeń.
Z orzecznictwa
W przypadku należności cywilnoprawnych, w tym z tytułu kary umownej, sposób dochodzenia należności nie jest ściśle określony. W szczególności nie jest wskazany termin, w jakim jednostka sektora finansów publicznych zobowiązana jest dochodzić należności o charakterze cywilnoprawnym. W ocenie RKO, Obwiniony nie naruszył przepisu art. 254 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, ponieważ ani ten przepis, ani żaden inny przepis nie określa terminu, w jakim jednostka samorządu terytorialnego ma dochodzić należności cywilnoprawnych. Termin do dochodzenia kar umownych nie wynika również z żadnego odrębnego przepisu, w szczególności z przepisów Kodeksu cywilnego. RKO podkreśliła, że dochodzenie należności z tytułu kary umownej może nastąpić w formie potrącenia z faktury wystawionej przez wykonawcę, wytoczenia wykonawcy procesu sądowego o zapłatę, a w przypadku upadłości wykonawcy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, również w drodze zgłoszenia wierzytelności do masy upadłości (...). Skład orzekający GKO nie podzielił tej argumentacji, wskazując, że: jak stanowi art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (...) "Jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania". Uzupełniającą regulację już do samych jednostek samorządu terytorialnego zawiera art. 254 pkt 1) tej ustawy, który stanowi: "W toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej: 1) Ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów;" Z powyższych przepisów (a mają one charakter rangi zasad finansów publicznych - Dział I ustawy o finansach publicznych oraz zasad gospodarowania środkami publicznymi, czyli zasad stosowanymi w pierwszeństwie do pozostałych przepisów) wynika zatem obowiązek dochodzenia należności przez jednostki sektora finansów publicznych, a w tym konkretnym przypadku przez jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina (…). Oczywiście, przepisy te nie mogą wskazywać konkretnych terminów, gdyż konkretny stan prawny i faktyczny dotyczący indywidualnej należności może być różny. Z tego stanu prawnego i faktycznego będzie wynikał też pierwszy termin możliwości dochodzenia należności, a terminem naruszenia dyscypliny finansów jest dzień, po upływie terminu, w którym dochodzenie należności powinno nastąpić i wcale nie musi być on wskazany przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli z takiego stanu faktycznego i prawnego zachodziłaby wątpliwość, co do wskazania konkretnego dnia, czego w przypadku zaniechań wymaga art. 21 ustawy, to należy kierować się w zakresie kar umownych tezą wskazaną w orzeczeniu GKO z dnia 29.10.2012 r. wynikającą z akt sprawy o sygnaturze BDF1/4900/92/2423, że można dochodzić odpowiedzialności od pierwszego dnia, kiedy zaczyna się okres, gdy można dochodzić zwrotu kar umownych, a nie dopiero gdy minie okres przedawnienia wymagania roszczenia. Niniejsze orzeczenie GKO potwierdza tę tezę, zgadzając się z oceną prawną strony oskarżycielskiej II instancji, że w niniejszej sprawie jest to dzień 16.09.2011 r., to jest data upływu dwu dni po doręczeniu oświadczenia o odstąpieniu od umowy - 15.09.2011 r., należało podjąć działania zmierzające do dochodzenia należności.
Orzeczenie GKO z 20 lutego 2014 r.,
sygn. akt BDF1/4900/82/87/RN-22/13/RWPD-83732
Z orzecznictwa
Obwinionej zarzucono czyn, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, polegający na niepobraniu lub niedochodzeniu należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobraniu lub dochodzeniu tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. (...) W ocenie składu orzekającego, uprawniona jest wykładnia art. 21 ustawy w odniesieniu do czynów polegających na zaniechaniu, zgodnie z którą w dniu następującym po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić - możemy mówić o popełnieniu czynu, jednak określony w ten sposób dzień nie może być utożsamiany ani z dniem poprzedzającym dzień, w którym następuje przedawnienie dochodzenia należności, ani tym bardziej z dniem, w których następuje przedawnienie. Innymi słowy dzień, w którym dochodzi do popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez zaniechanie nie jest, w ocenie GKO, jedynym (ostatnim) dniem, w którym ma miejsce zaniechanie wymaganego działania. Termin, o którym mowa w art. 21 zdanie drugie ustawy, z jednej strony określa czas popełnienia czynu z zaniechania, z drugiej zaś wyznacza niejako początek okresu zaniechania, którego końcem (w przypadku omawianego czynu) będzie dzień poprzedzający dzień, w którym dochodzi do popełnienia czynu z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy. W sprawie, która zawisła przed GKO, nie można oczywiście wskazać na precyzyjne terminy, w których należy dokonywać poszczególnych czynności. Ale nie jest też tak, że żadne wytyczne dla organów występujących w roli wierzyciela nie zostały przez przepisy prawne wyznaczone. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustaw o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa, m. in. tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Wśród przepisów tych wskazać należy m.in.:
- § 2, zgodnie z którym wierzyciel jest obowiązany do systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązań pieniężnych,
- § 3 ust. 1, zgodnie z którym jeżeli należność nie zostanie zapłacona w terminie określonym w decyzji lub wynikającym z przepisu prawa, wierzyciel wysyła do zobowiązanego upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia,
- § 3 ust. 2 w zw. z § 13, zgodnie z którymi w określonych w § 13 przypadkach wierzyciel może wszcząć postępowanie egzekucyjne bez uprzedniego doręczenia upomnienia,
- § 4 ust. 5, zgodnie z którym w przypadku nieotrzymania potwierdzenia odbioru upomnienia w ciągu dwudziestu dni od daty nadania, wierzyciel składa reklamację w jednostce organizacyjnej Poczty Polskiej, w której nadano upomnienie; w przypadku zaginięcia upomnienia lub braku dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienia, wysyła się je ponownie,
- § 5 ust. 1, zgodnie z którym po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy,
- § 6 ust. 2, zgodnie z którym jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny.
Orzeczenie GKO z 5 grudnia 2013 r.,
sygn. akt BDF1/4900/68/73/RN-20/13/RWPD-85664
Z orzecznictwa
W ocenie GKO stosownie do dyspozycji z art. 21 zdanie 2 uondfp, czas popełnienia przypisanych czynów, oznaczyć należy jako okres, w którym od Obwinionego można było wymagać aby podjął czynności zmierzające do dochodzenia należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych od dłużników alimentacyjnych. Podkreślić przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że przypisane Obwinionemu czyny nie uległy przedawnieniu. Nie ma także wątpliwości, że przez szereg miesięcy Obwiniony nie podejmował czynności za które był odpowiedzialny. Zdaniem GKO, przy wykładni art. 5 ust. 1 pkt. 2 uondfp należy zwrócić uwagę, na ratio legis tego przepisu, którym jest ochrona przed stanem niedochodzenia należności. Skoro obowiązkiem kierownika jednostki sektora finansów publicznych lub pracownika, któremu powierzono obowiązki jest dochodzenie nieuiszczonych w terminie należności, to zaniechanie tych działań jest penalizowane. A zatem już jednodniowa zwłoka wyczerpuje znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Oczywiście niedochodzenie należności w tak krótkim okresie byłoby zapewne znikomo szkodliwe dla finansów publicznych, ale skoro Obwiniony zaniechał dochodzenia należności w określonym dniu to działania windykacyjne powinien podjąć w kolejnych dniach. W rozpoznawanej sprawie zaniechanie trwało przez szereg miesięcy. GKO pragnie zauważyć, że przedmiotowego zaniechania nie może zniwelować późniejsze podjęcie czynności zmierzających do wyegzekwowania należności. Ustawodawca przewidział bowiem w art.5 ust.1 pkt 2 uondfp karalność biernej postawy osób odpowiedzialnych m.in. za dochodzenie należności skarbu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. GKO zwraca uwagę, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Tam gdzie przepisy prawa precyzyjnie określają terminy podejmowanych kolejno czynności nie ma wątpliwości co do czasu popełnienia czynu zabronionego np. w przypadku ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku części należności, sposób ich dochodzenia nie jest ściśle określony, zatem należy przyjąć, że powinny zostać podjęte takie czynności, które ze względu na zasadę gospodarności będą najbardziej racjonalne i skuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Wyroku V SA/WA 1249/14 I wskazał iż "należy uznać, iż dochodzenie należności polega na ich realnym i właśnie bieżącym dochodzeniu a nie zabezpieczeniu ich dochodzenia na bliżej nieokreśloną przyszłość." Należy także mieć na uwadze, że w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z niedochodzeniem należności na rzecz budżetu państwa i te dochody powinny być dochodzone - na bieżąco. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jeżeli należność nie zostanie zapłacona w terminie określonym w decyzji lub wynikającym z przepisu prawa, wierzyciel wysyła do zobowiązanego pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Obwiniony w tym przypadku zaniechał we właściwym czasie odpowiednich działań i nie dopełnił obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa.
Orzeczenie GKO z 7 września 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.96.2015
7. Art. 6 - Naruszenia w zakresie dokonywania rozliczeń jednostek podległych z właściwym budżetem
Art. 6. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
1) nieprzekazanie w terminie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego;
2) niedokonanie w terminie wpłaty do budżetu w należnej wysokości dochodów przez jednostkę budżetową, nadwyżki środków obrotowych przez samorządowy zakład budżetowy albo nadwyżki środków finansowych przez agencję wykonawczą.
Naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymienione w art. 6 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych polegają na złamaniu przepisów ustalających zasady dokonywania rozliczeń z budżetem państwa lub budżetami jednostek samorządu terytorialnego przez jednostki sektora finansów publicznych:
- pobierające dochody budżetowe,
- powiązane z odpowiednim budżetem poprzez obowiązek wpłaty nadwyżki środków obrotowych lub nadwyżki środków finansowych.
7.1. Nieprzekazanie w terminie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego
Czyn karalny może być popełniony poprzez zaniechanie działania nakazanego prawem, w wyniku naruszenia przepisów ustalających zasady i terminy przekazywania do odpowiedniego budżetu dochodów pobranych przez jednostki budżetowe. Do przepisów tych należą, np.:
- art. 255 ust. 1 i 2 uofp - określający terminy przekazywania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego dochodów pobranych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami (pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań) na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej budżetu państwa przekazującego dotację celową, na realizację tych zadań,
- § 4 rozporządzenia w sprawie wykonywania budżetu państwa - określający terminy przekazywania dochodów pobranych przez państwowe jednostki budżetowe do budżetu państwa,
- § 13 ust. 7-9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej i działalności inwestycyjnej sądów powszechnych - określający terminy przekazywania dochodów pobranych przez sądy do budżetu państwa.
Przekazanie dochodów polega na złożeniu w banku prowadzącym obsługę bankową danej jednostki dyspozycji przelania określonej kwoty na rachunek bankowy odpowiedniego budżetu. W związku z tym GKO dopuszcza poniesienie odpowiedzialności za zaniechanie wykonania tej czynności przez skarbnika jednostki samorządu terytorialnego, głównego księgowego jednostki, na podstawie udzielonego tym pracownikom ogólnego upoważnienia do wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi.
Z orzecznictwa
Czynność przekazania dochodów nie jest czynnością z zakresu reprezentacji jednostki. Jest to czynność o technicznym charakterze. Jednostka przekazuje dochody, które od momentu ich wpłynięcia na rachunek jednostki, pozostają dochodami Skarbu Państwa. Ani przez chwilę dochody te nie były dochodami tej jednostki. W konsekwencji przekazanie tych dochodów jest czynnością mieszczącą się w zakresie powierzonego skarbnikowi gminy zadania "wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi". Skarbnik gminy, wykonując tę dyspozycję, pełnił tylko pośredniczącą rolę w przekazywaniu dochodów. Do wykonania tej czynności skarbnik nie potrzebuje specjalnego przekazania obowiązków i odpowiedzialności, gdyż mieszczą się one w normalnym, zwykłym zakresie czynności powierzanych głównemu księgowemu jednostki.
Orzeczenie GKO z 19 maja 2011 r.,
sygn. akt BDF1/4900/27/31/RN-5/11/1346
7.2. Niedokonanie wpłaty do budżetu w określonym terminie
W ustępie 2 art. 6 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych zostały wymienione trzy różne czyny zabronione:
- niedokonanie w terminie wpłaty do budżetu w należnej wysokości dochodów przez jednostkę budżetową,
- niedokonanie w terminie wpłaty do budżetu w należnej wysokości nadwyżki środków obrotowych przez samorządowy zakład budżetowy,
- niedokonanie w terminie wpłaty do budżetu w należnej wysokości nadwyżki środków finansowych przez agencję wykonawczą.
7.2.1. Niedokonanie w terminie wpłaty do budżetu w należnej wysokości dochodów przez jednostkę budżetową
Samorządowe jednostki budżetowe należące do systemu oświaty mogą gromadzić na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczając je na pokrycie wydatków wskazanych w tej uchwale. Wydatki z wydzielonego rachunku dochodów mogą być dokonywane do wysokości kwot zgromadzonych dochodów, w ramach planu finansowego, z tym że środki finansowe pozostające na rachunku na dzień 31 grudnia roku budżetowego podlegają odprowadzeniu na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do 5 stycznia następnego roku (art. 223 uofp).
Czyn zabroniony polega na zaniechaniu dokonania czynności nakazanej prawem. Czyn karalny może być popełniony poprzez:
- niedokonanie wpłaty w całości lub w części w wymaganym terminie,
- niedokonanie wpłaty do budżetu w ogóle.
W przypadku dokonania wpłaty po terminie nie ma to wpływu na fakt zaistnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, może być jednak brane pod uwagę w czasie orzekania jako okoliczność istotna dla oceny zachowania sprawcy czynu po jego popełnieniu i mieć wpływ na rodzaj i wysokość wymierzanej kary.
7.2.2. Niedokonanie w terminie wpłaty do budżetu w należnej wysokości nadwyżki środków obrotowych przez samorządowy zakład budżetowy
Samorządowy zakład budżetowy jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która wykonuje swoje zadania odpłatnie, pokrywając koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów (art. 15 ust. 1 uofp). Samorządowy zakład budżetowy w efekcie uzyskiwania przychodów wyższych od kosztów może wypracować nadwyżkę budżetową, którą ma obowiązek wpłacić do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej (art. 15 ust. 7 upofp). Zasady rozliczeń samorządowego zakładu budżetowego z budżetem jednostki samorządu terytorialnego, w tym:
- terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu,
- sposób i terminy rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu nadwyżki środków obrotowych
powinny być określone w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o utworzeniu zakładu (art. 16 ust. 2 pkt 5 uofp).
Czyn zabroniony polega na zaniechaniu dokonania czynności nakazanej prawem. Czyn karalny może być popełniony poprzez:
- niedokonanie wpłaty w całości lub w części w wymaganym terminie,
- niedokonanie wpłaty do budżetu w ogóle.
W przypadku dokonania wpłaty nadwyżki po terminie nie ma to wpływu na fakt zaistnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, może być jednak brane pod uwagę w czasie orzekania jako okoliczność istotna dla oceny zachowania sprawcy czynu po jego popełnieniu i mieć wpływ na rodzaj i wysokość wymierzanej kary.
7.2.3. Niedokonanie w terminie wpłaty do budżetu w należnej wysokości nadwyżki środków finansowych przez agencję wykonawczą
Agencja wykonawcza jest obowiązana corocznie wpłacać do budżetu państwa, na rachunek bieżący dochodów państwowej jednostki budżetowej obsługującej ministra sprawującego nadzór nad tą agencją, nadwyżkę środków finansowych ustaloną na koniec roku, pozostającą po uregulowaniu zobowiązań podatkowych (art. 22 ust. 1-3 upofp). W szczególnie uzasadnionych przypadkach, wynikających z konieczności zapewnienia sprawnego i pełnego wykonywania zadań agencji wykonawczej, Rada Ministrów może, na wniosek ministra sprawującego nadzór nad agencją wykonawczą, wyrazić w formie uchwały zgodę na niewpłacenie nadwyżki. Nadwyżka środków finansowych agencji wykonawczej powinna być przekazana do budżetu państwa niezwłocznie po uregulowaniu zobowiązań wymagalnych z okresu sprawozdawczego, nie później jednak niż do 30 czerwca roku następującego po roku, w którym nadwyżka powstała.
Czyn zabroniony polega na zaniechaniu dokonania czynności nakazanej prawem.
Czyn karalny może być popełniony poprzez:
- niedokonanie wpłaty w całości lub w części w wymaganym terminie,
- niedokonanie wpłaty do budżetu w ogóle.
W przypadku dokonania wpłaty nadwyżki po terminie nie ma to wpływu na fakt zaistnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, może być jednak brane pod uwagę w czasie orzekania jako okoliczność istotna dla oceny zachowania sprawcy czynu po jego popełnieniu i mieć wpływ na rodzaj i wysokość wymierzanej kary.
8. Art. 7 - Naruszenie zasady finansowania wydatków jednostek budżetowych
Art. 7. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przeznaczenie dochodów uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce.
Czyn zabroniony z art. 7 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych polega na złamaniu podstawowej zasady prowadzenia gospodarki finansowej państwowych i samorządowych jednostek budżetowych, wyrażonej w art. 11 ust. 1 uofp, która stanowi, że jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa (państwowe jednostki budżetowe) albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (samorządowe jednostki budżetowe).
Zgodnie z tą zasadą wszystkie dochody pobierane przez jednostki budżetowe są dochodami odpowiedniego budżetu (budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego), natomiast wszystkie wydatki jednostek budżetowych - wydatkami odpowiednich budżetów. W efekcie wielkość wydatków jednostek budżetowych nie jest zależna od wielkości osiąganych przez nie dochodów. Konsekwencją powyższych zasad finansowania jednostek budżetowych jest obowiązek odprowadzenia na rachunek odpowiedniego budżetu pobranych przez nie dochodów i zakaz ich wykorzystywania na pokrycie wydatków własnych jednostek. Wydatki jednostek budżetowych powinny być finansowane z budżetu państwa lub z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym konieczne środki powinny być przekazywane jednostkom w czasie i wysokości zapewniającej właściwą realizację ich zadań.
Prawo przewiduje dwa wyjątki od zasady zawartej w art. 11 ust. 1 uofp dla jednostek budżetowych należących do systemu oświaty: państwowych (art. 11a uofp) oraz samorządowych (art. 233 uofp), które mogą zatrzymywać określone dochody na wydzielonych rachunkach i przeznaczać je na pokrycie swoich wydatków.
Popełnienie naruszenia z art. 7 jest poprzedzone naruszeniem z art. 6 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, polegającym na nieodprowadzeniu pobranych przez jednostkę budżetową dochodów na rachunek właściwego budżetu.
Naruszenie z art. 7 polega na działaniu niezgodnym z normą prawną, np. poprzez:
- zatrzymanie pobranych dochodów i przeznaczenie ich na wydatki przez jednostki budżetowe różnych typów, nienależące do systemu oświaty,
- zatrzymanie pobranych dochodów i przeznaczenie ich na wydatki przez państwowe jednostki budżetowe należące do systemu oświaty, w których nie zostały w odpowiednim trybie utworzone wydzielone rachunki dochodów,
- zatrzymanie przez państwowe jednostki budżetowe należące do systemu oświaty pobranych dochodów innych niż określone przepisami i przeznaczenie ich na pokrycie wydatków tych jednostek,
- zatrzymanie pobranych dochodów i przeznaczenie ich na wydatki przez samorządowe jednostki budżetowe należące do systemu oświaty, które nie zostały upoważnione w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do gromadzenia dochodów na wydzielonym rachunku,
- zatrzymanie przez samorządowe jednostki budżetowe należące do systemu oświaty, upoważnione do otwarcia wydzielonego rachunku dochodów, pobranych dochodów innych niż wskazane w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i przeznaczenie ich na pokrycie wydatków tych jednostek.
Bezprawnym działaniem z art. 7 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych jest "przeznaczenie" dochodów, czyli podjęcie decyzji o przeznaczeniu uzyskiwanych dochodów na pokrycie wydatków tej jednostki przez upoważnioną do tego osobę. Osobą tą jest kierownik jednostki, może być to też inny pracownik, pod warunkiem że kierownik jednostki powierzył obowiązki w tym zakresie tej osobie w prawidłowy sposób.
Znamiona czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w tym przepisie będzie wypełniać każda decyzja podjęta przez kierownika jednostki budżetowej lub osobę, której kierownik prawidłowo powierzył obowiązki w tym zakresie o przeznaczaniu uzyskiwanych dochodów na jakikolwiek cel, zamiast odprowadzenie tych środków na rachunek budżetu (państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Karalność jednakże nie zależy bezpośrednio od faktycznego wydatkowania środków; bezprawne jest już samo ich przeznaczenie, czyli podjęcie decyzji tj. oświadczenie woli decydenta (orzeczenie GKO z 13 maja 2013 r., sygn. akt BDF1/4900/7/9/13/292/RWPD-32640).
9. Art. 8 - Naruszenia zasad udzielania i rozliczania dotacji przez organy dotujące
Art. 8. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
- przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji;
- niezatwierdzenie w terminie przedstawionego rozliczenia dotacji;
- nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu.
Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie uofp, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126 uofp). Co do zasady dotacje są udzielane podmiotom nieobjętym budżetem lub funduszem, z którego jest przyznawana dotacja, przy czym zadania realizowane przez te podmioty muszą być uznane za realizację zadań publicznych, wchodzących w zakres działalności podmiotu dotującego.
Dotacje dzieli się na:
- podmiotowe - obejmujące środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, przeznaczone wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej,
- przedmiotowe - przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych,
- na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych samorządowych zakładów budżetowych i instytucji gospodarki budżetowej,
- celowe - np. na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, finansowanie lub dofinansowanie: zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, zadań z zakresu mecenatu państwa nad kulturą, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego, bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, zadań agencji wykonawczych, zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym, na realizację programów lub projektów finansowanych z udziałem środków Unii Europejskiej lub innych zagranicznych,
- dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych.
Zasady udzielania, przekazywania i rozliczania poszczególnych rodzajów dotacji są określone w uofp i wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych, ustawach szczególnych oraz uchwałach organów jednostek samorządu terytorialnego.
9.1. Przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji
Udzielenie dotacji oznacza jej przyznanie określonemu podmiotowi (podjęcie decyzji, komu, na jaki cel i w jakiej wysokości zostanie przyznana dotacja). Przekazanie dotacji to kolejny etap następujący po jej udzieleniu, polega na jej wypłaceniu podmiotowi dotowanemu.
Odpowiedzialność za czyny wymienione w art. 8 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych może być przypisana osobom, które działają jako organy jednostek sektora publicznego, udzielając lub przekazując dotacje z budżetu państwa, ze środków państwowych funduszy celowych lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Czyny zabronione wymienione w art. 8 ww. ustawy polegają na:
- działaniu niezgodnym z normami prawnymi - przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji,
- zaniechaniu działania nakazanego prawem - niezatwierdzenie w terminie przedstawionego rozliczenia dotacji oraz nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu.
Zasady udzielania (przyznawania) dotacji rozstrzygają, komu, na jakie cele i w jakiej wysokości mogą być przyznane dotacje. Czyny polegające na przekazaniu lub udzieleniu dotacji z naruszeniem zasad przekazywania lub udzielania dotacji mogą być popełnione m.in. poprzez:
- przyznanie dotacji bez podstawy prawnej,
- przyznanie i przekazanie dotacji podmiotowej jednostce, która nie może otrzymywać dotacji tego typu (np. przekazanie dotacji podmiotowej samorządowemu zakładowi budżetowemu - art. 15 ust. 4 uofp),
- przyznanie i przekazanie dotacji przedmiotowej samorządowemu zakładowi budżetowemu, mimo że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie podjął uchwały w sprawie stawek dotacji przedmiotowych, według których należało skalkulować wielkość tej dotacji, a następnie rozliczyć prawidłowość jej wykorzystania (art. 219 ust. 1 i 4 uofp),
- udzielenie i przekazanie dotacji w trybie ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dalej: ustawa o pożytku publicznym i wolontariacie) jednostce organizacyjnej sektora finansów publicznych, wyłączonej spod stosowania tej ustawy na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 lub na zadania niewymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy,
- przyznanie i przekazanie dotacji w kwocie wyższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia na podstawie przepisów prawa (np. zawyżenie kwoty dotacji przedmiotowej w stosunku do obowiązujących stawek tych dotacji).
Drugi typ naruszeń polega na naruszeniu przy udzielaniu lub przekazywaniu dotacji przepisów regulujących tryb (inaczej procedury) ich udzielania lub przekazywania. Czyny polegające na przekazaniu lub udzieleniu dotacji z naruszeniem trybu ich udzielania lub przekazywania mogą być popełnione przez każde naruszenie przepisów proceduralnych, m.in. poprzez:
- przekazanie dotacji pozarządowej jednostce organizacyjnej bez zawarcia umowy o realizację zadania (art. 151 ust. 1 uofp - dotacje udzielane z budżetu państwa, art. 221 ust. 2 uofp - dotacje udzielane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego),
- przekazanie dotacji pozarządowej jednostce organizacyjnej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego bez przeprowadzenia konkursu wymaganego przepisami ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie (art. 221 ust. 2 uofp),
- przekazanie dotacji klubowi sportowemu z naruszeniem zasad udzielania dotacji poprzez nieodrzucenie z przyczyn formalnych złożonej przez klub oferty na realizację zadań własnych gminy, czym naruszono postanowienia uchwały rady gminy w sprawie określenia warunków i trybu wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu kwalifikowanego na obszarze gminy (art. 27 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie),
- przekazanie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji innej jednostce samorządu terytorialnego bez zawarcia umowy (art. 220 ust. 2 uofp),
- przekazanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na inne zadania niż określone w ustawie o pożytku publicznym i wolontariacie, mimo nieokreślenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczania oraz sposobu kontroli wykonywania zleconego zadania (art. 221 ust. 4 uofp).
9.2. Niezatwierdzenie w terminie przedstawionego rozliczenia dotacji
Organy uprawnione do udzielenia dotacji są zobowiązane do ich rozliczenia, czyli sprawdzenia dokumentów przedłożonych przez podmiot dotowany pod kątem prawidłowości wykorzystania dotacji i ustalenia, czy dotacja zostaje uznana za prawidłowo rozliczoną czy też nie. Zatwierdzenie rozliczenia w przypadku uznania dotacji za prawidłowo udzieloną i wykorzystaną (poprzez dokonanie adnotacji o odpowiedniej treści na przedłożonych do rozliczenia dokumentach przez dysponenta środków budżetowych) kończy postępowanie w tej sprawie. Natomiast jeśli dysponent uzna, że dotacja nie została udzielona lub wykorzystana zgodnie z przepisami, konsekwencją rozliczenia dotacji przez organ dotujący jest ustalenie kwoty dotacji do zwrotu, co następuje w drodze decyzji wydawanej na podstawie przepisów uofp.
Ogólny termin zatwierdzenia rozliczenia dotacji udzielonych z budżetu państwa przez dysponentów części budżetowych lub dysponentów środków przeznaczonych na dopłaty do kredytów jest określony w art. 152 ust. 2 uofp i wynosi:
- 30 dni od dnia jego przedstawienia przez zobowiązaną do tego jednostkę,
- 60 dni od dnia przedstawienia rozliczenia w przypadku dotacji na realizację zadania za granicą.
W przypadku dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego ogólnie obowiązujące przepisy nie normują zasad i terminów zatwierdzania rozliczeń dotacji.
9.3. Nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu
Zwrotowi do odpowiedniego budżetu (państwa - art. 168 uofp lub jednostki samorządu terytorialnego - art. 251 uofp) podlegają dotacje:
- w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego - do 31 stycznia roku kolejnego,
- w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, ujętej w uchwale (rozporządzeniu) o wydatkach niewygasających - w terminie 15 dni od dnia wskazanego w tej uchwale (rozporządzeniu).
W sytuacji gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykonania zadania, a w przypadku dotacji z budżetu państwa na zadania realizowane za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.
Ponadto zwrotowi do odpowiedniego budżetu (państwa - art. 169 uofp lub jednostki samorządu terytorialnego - art. 252 uofp) podlegają także dotacje:
- wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
- pobrane nienależnie (udzielone bez podstawy prawnej),
- pobrane w nadmiernej wysokości (w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania).
Zwrot w tych przypadkach (wraz z odsetkami) powinien nastąpić w terminie:
- 15 dni od dnia stwierdzenia powyższych faktów,
- 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji - w przypadku dotacji, których termin wykorzystania jest krótszy niż rok budżetowy.
Ustalenie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu następuje w drodze decyzji wydawanej przez właściwy organ. Ogólnie obowiązujące przepisy nie wskazują terminów, w jakich decyzje te powinny być wydane. Jednak w przypadkach określonych w art. 168 i 251 uofp powinno to nastąpić niezwłocznie po niedokonaniu zwrotu dotacji przez podmiot dotowany, natomiast w przypadkach określonych w art. 169 i 252 uofp - niezwłocznie po stwierdzeniu, na podstawie przedłożonego przez jednostkę dotowaną rozliczenia, że dotacja została wykorzystana w części lub w całości niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana w nadmiernej wysokości, albo niezwłocznie po stwierdzeniu, że dotacja została udzielona nienależnie.
Z orzecznictwa
Odnośnie czynu polegającego na nieustaleniu kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu, (…) należy ustalić, w jakiej wysokości, na jakich zasadach, w jakich terminach każde z tych przedszkoli otrzymało dotację i na jaki okres. Następnie należy ustalić, w jakim terminie przedszkola te miały złożyć sprawozdanie z rozliczenia dotacji i czy te rozliczenia zostały złożone, a następnie zatwierdzone przez udzielającego dotację. Z rozliczenia dotacji powinno wynikać, czy na dotowanym podmiocie ciąży obowiązek zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Kwota dotacji podlegająca zwrotowi może także wynikać z przeprowadzonej kontroli rozliczenia dotacji. Podmiot dotowany może bowiem nierzetelnie (niezgodnie ze stanem faktycznym) sporządzić rozliczenie dotacji. Należy więc ustalić, czy podmiot udzielający dotacji należycie skontrolował rozliczenie dotacji. Zupełnie podstawowym obowiązkiem Komisji I instancji jest ustalenie daty popełnionych naruszeń. Zgodnie z art. 21 ustawy, za czas, w którym sprawca zaniechał działania uważa się dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić. Tym samym Komisja I instancji powinna określić - w stosunku do każdej z trzech dotacji - w którym dniu Obwiniony powinien ustalić kwotę podlegającą zwrotowi.
Orzeczenie GKO z 10 września 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.42.2015
W odniesieniu do czynu polegającego na nieustaleniu kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu, czyn ten wypełnia zarówno znamiona opisane w art. 8 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, jak i czynu z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (nieustalenie należności budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych). Właściwy sposób stosowania tych przepisów został ustalony w orzecznictwie GKO.
Z orzecznictwa
Jak trafnie wskazuje się w literaturze, art. 8 pkt 3 uondfp stanowi lex specialis w stosunku do art. 5 ust. pkt 1 uondfp. Z porównania treści tych przepisów wynika, że "choć naruszenie obowiązku ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu wypełnia znamiona nieustalenia należności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, to wolą ustawodawcy było uznanie powyższego zaniechania za czyn odrębny od czynu spenalizowanego w art. 5 ust. 1 pkt 1.
Orzeczenie GKO z 11 maja 2015 r.,
sygn. akt BDF1/4900/121/128/14 BDF1.4800.45.2015
Ostatnim czynem penalizowanym oddzielnie w ramach rozliczania dotacji jest nieustalenie dotacji przypadającej do zwrotu. Niedochodzenie dotacji przypadającej do zwrotu jest natomiast czynem wypełniającym znamiona określone w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, a niezgodne z przepisami umorzenie - czynem z art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.
10. Art. 9 - Naruszenia zasad wykorzystania, rozliczania i zwrotu dotacji przez podmioty dotowane
Art. 9. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
1) wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację;
2) nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji;
3) niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości.
Osobna grupa naruszeń dyscypliny finansów publicznych dotyczy czynów stanowiących naruszenie przepisów w zakresie prawidłowości wykorzystania środków otrzymanych w postaci dotacji, rozliczenia jej wykorzystania i zwrotu środków niewykorzystanych lub wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Naruszenia te mogą być popełnione zarówno w jednostkach sektora finansów publicznych, jak i w jednostkach spoza tego sektora.
Czyny zabronione z art. 9 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych polegają na:
- działaniu niezgodnym z normami prawnymi - wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację,
- zaniechaniu działania nakazanego prawem - nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji oraz niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości.
10.1. Wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację
Czyn zabroniony w ust. 1 art. 10 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych obejmuje działanie niezgodne z prawem polegające na wydatkowaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację. Wydatkowanie środków polega na ich wydaniu na jakiś cel, w tym przypadku cel niezgodny z przeznaczeniem określonym przez organ udzielający dotację w decyzji o przyznaniu dotacji lub umowie o sfinansowaniu lub dofinansowaniu realizacji zadania publicznego w formie dotacji. Niezgodne z przeznaczeniem wydatkowanie dotacji ustala się po dokonaniu wydatków (płatności) na podstawie dowodów potwierdzających ich poniesienie (albo na etapie sprawdzania rozliczenia dotacji albo w ramach przeprowadzania kontroli prawidłowości wykonywania zadania publicznego, na finansowanie lub dofinansowanie którego została przyznana dotacja). Poniesienie odpowiedzialności za ten czyn jest niezależne od tego, czy dotujący dokonał zwrotu do właściwego budżetu dotacji (lub jej części) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
10.2. Nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji
Czyn zabroniony w ust. 2 art. 10 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych polega na zaniechaniu działania nakazanego prawem. Na czym polega rozliczenie dotacji - w odniesieniu do różnych rodzajów dotacji określają odpowiednie przepisy (ustaw, rozporządzeń wykonawczych, uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, umów o przyznanie dotacji). Generalnie obejmuje on przedłożenie w określonym terminie sprawozdania z wykonania zadania, na jakie była przyznana dotacja, wraz z wyszczególnieniem dowodów księgowych potwierdzających wydatkowanie środków z dotacji. Obowiązek rozliczenia dotacji może również obejmować przedłożenie kopii odpowiednich dowodów księgowych.
10.3. Niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości
Czyn zabroniony w ust. 3 art. 10 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych polega na zaniechaniu działania nakazanego prawem. Znamiona tego czynu mogą być wypełnione przez dwie różne grupy naruszeń prawa.
Pierwsza grupa naruszeń obejmuje naruszenia terminów zwrotu do odpowiedniego budżetu (państwa - art. 168 uofp lub jednostki samorządu terytorialnego - art. 251 uofp) dotacji w części niewykorzystanej:
- do końca roku budżetowego - do 31 stycznia roku kolejnego,
- do końca roku budżetowego, ujętej w uchwale (rozporządzeniu) o wydatkach niewygasających - w terminie 15 dni od dnia wskazanego w tej uchwale (rozporządzeniu).
W sytuacji gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykonania zadania, a w przypadku dotacji z budżetu państwa na zadania realizowane za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.
Niewykorzystane części dotacji powinny być zwrócone przez podmioty dotowane we wskazanym w uofp terminie bez wezwania organu dotującego, na rachunek bankowy odpowiedniego budżetu, z którego dotacja została przyznana.
Druga grupa naruszeń dotyczy przypadków szczególnych wymienionych w art. 169 uofp w odniesieniu do budżetu państwa i art. 252 uofp w odniesieniu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy te stanowią zasady zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie bądź w nadmiernej wysokości. Zwrot tych dotacji (wraz z odsetkami) powinien nastąpić w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia powyższych faktów lub 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji - w przypadku dotacji, których termin wykorzystania jest krótszy niż rok budżetowy.
Przez stwierdzenie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania nienależnie albo w nadmiernej wysokości rozumie się wydanie przez odpowiedni organ decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od jakiego nalicza się odsetki.
Z orzecznictwa
GKO uznała, że termin do zwrotu dotacji należy określić począwszy od dnia wydania decyzji przez Wojewodę (…), w której Wojewoda określił kwotę zwrotu dotacji działając, jako organ administracyjny I instancji. Decyzja ta datowana jest na 26 maja 2011 r. i od tej daty należy naliczać bieg 15-dniowego terminu do zwrotu nadmiernie pobranej dotacji, który określić należy wobec powyższego na 10 czerwca 2011 r. Pierwszym dniem, w którym można Obwinionemu przypisać odpowiedzialność określoną w art. 9 pkt 3 uondfp [przypis autora: polegającą na zaniechaniu zwrotu dotacji w terminie], jest 11 czerwca 2011 r. Do 10 czerwca Obwiniony mógł jeszcze dokonać zwrotu nadmiernie pobranej dotacji, działając w ramach ustawowo określonego terminu do dokonania zwrotu kwoty nienależnie pobranej dotacji. Argumentując wskazanie wydarzenia, od którego należy naliczać bieg terminu zwrotu dotacji w przedmiotowej sprawie GKO wskazuje na wyrok z 15 listopada 2008 r. III SA/WA 2008/05, LEX Nr 192638. W uzasadnieniu do tego wyroku czytamy, że "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod. red. prof. Stanisława Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, podaje, że słowo "stwierdzić" oznacza dowiedzenie się, przekonanie się o czymś, uznanie za pewne, prawdziwe. A zatem zapis w przepisie art. 93 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, "stwierdzenie nieprawidłowego naliczenia" należy łączyć tylko z taką czynnością, która jest stanowcza i nie pozostawia wątpliwości, co do jej merytorycznej zawartości. W ocenie Sądu użyte w art. 93 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych pojęcie "stwierdzenie" należy rozumieć jako rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracji I instancji. Z tą bowiem chwilą w sposób kategoryczny następuje konkretyzacja nieprawidłowo naliczonej kwoty dotacji lub kwoty dotacji pobranej nienależnie. Protokół kontroli skarbowej, znany Stronie postępowania, może być uznany tylko za źródło wiedzy o zaistniałych nieprawidłowościach nie jest jednak aktem władczym, z którym należy wiązać pojęcie "stwierdzenie".
Orzeczenie GKO z 17 stycznia 2013 r.,
sygn. akt BDF1/4900/111/109/12/3251
Z orzecznictwa
Z ustaleń kontroli wynikała wysokość kwot jakie obie firmy pobrały w nadmiernej wysokości. W oparciu o wyniki kontroli Dyrektor Izby Skarbowej w (…) określił decyzją z dnia 27.06.2012 r. kwotę przypadającą do zwrotu od firmy (…) w wysokości 334 714,00 zł oraz decyzją z dnia 8.10.2012 r. kwotę przypadającą do zwrotu od firmy (…) w wysokości 424 878,00 zł. Zdaniem GKO przyjęte, przez Komisję I instancji, daty zwrotu dotacji (11.04.2012 r. oraz 8.07.2012 r.) i uznanie, że Pan (…) naruszył dyscyplinę finansów publicznych poprzez niedokonanie w terminie zwrotu dotacji przedmiotowej na dopłaty do posiłków w barach mlecznych w terminach jak wyżej budzą wątpliwości (...) daty zostały ustalone w oparciu o datę zakończenia postępowania kontrolnego (datę protokołu jako daty stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości). Zdaniem GKO, ten sposób ustalenia daty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości byłby dopuszczalny, gdyby przedstawiciel jednostki kontrolowanej w pełni zgadzał się z ustaleniami kontroli. Wówczas właściwe byłoby określenie daty zwrotu w oparciu o ustalenia kontrolującego, a w konsekwencji uznanie, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości powinna być zwrócona przez Pana (…) w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia, zgodnie z art. 169 ustawy o finansach publicznych. W rozpatrywanej sprawie Pan (…) nie podzielił stanowiska kontrolujących. Zaskarżył także decyzje organu skarbowego, wydane w oparciu o ustalenia kontroli, odwołując się od nich do organu II instancji, tj. do Ministra Finansów. Zdaniem GKO, skoro Obwiniony uważał, że pobrał dotację we właściwej wysokości i nie wystąpiła sytuacja pobrania dotacji w nadmiernej wysokości miał prawo wykorzystać przysługujące mu środki prawne w celu podważenia decyzji zobowiązujących go do zwrotu dotacji. Zatem do czasu wydania prawomocnej i wykonalnej decyzji, nie ma - w ocenie Składu Orzekającego GKO, rozpoznającego niniejszą sprawę - podstaw do uznania, że istniał obowiązek zwrotu dotacji i ustalenia terminu w jakim zwrot ten powinien nastąpić.
Orzeczenie GKO z 23 kwietnia 2015 r.,
sygn. akt BDF1/4900/116/123/14
Czyny wskazane w art. 9 pkt 2 i 3, czyli nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji oraz niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości, są dwoma osobnymi zaniechaniami, których nie można łączyć w jeden czyn.
Nawet pobieżna analiza tych czynów wskazuje na to, iż dwa z nich wzajemnie się wykluczają. Nie można bowiem zarzucać Obwinionemu, że nie rozliczył w okresie od 31 stycznia 2010 r. i nadal dotacji celowej w kwocie 38 667,40 zł i jednocześnie nie dokonał od dnia 15 stycznia 2010 r. i nadal zwrotu dotacji w kwocie 38 667,40 zł. Z akt sprawy wynika, że UKS złożył rozliczenie dotacji jednakże rozliczenie to nie zostało uznane w zakresie wszystkich wykazanych w nim wydatków za prawidłowe przez udzielającego dotację. W konsekwencji organ ten wydał decyzję nakazującą zwrot dotacji w części, w której nie uwzględnił złożonego rozliczenia. W tej sytuacji nie można wymagać od Obwinionego, aby nie tylko zwrócił tę dotację, ale również złożył rozliczenie w części, którą ma zwrócić. Nie można złożyć rozliczenia z dotacji, która nie została wykorzystana, jak również nie można złożyć rozliczenia dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem. Na Beneficjencie dotacji w obu tych przypadkach ciąży obowiązek zwrotu dotacji, a nie obowiązek jej rozliczenia (orzeczenie GKO z 6 września 2012 r., sygn. akt BDF1/4900/26/24/12/509).
11. Art. 10 - Naruszenia zasad dokonywania zmian w budżecie lub planie finansowym
Art. 10. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie zmiany w budżecie lub planie, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia.
Czyny zabronione wymienione w art. 10 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych mogą być popełnione wyłącznie przez działanie niezgodne z obowiązującymi normami prawnymi. Znamiona czynów zabronionych wypełniają niedozwolone zmiany wprowadzane do:
- budżetu państwa,
- budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
- planów finansowych, stanowiących podstawę gospodarki finansowej jednostek należących do sektora finansów publicznych.
Co do zasady uchwalenie budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz wprowadzanie do nich zmian należy do organów stanowiących (Sejm, rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa samorządowego). Organy wykonawcze mogą dokonywać zmian w budżecie tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w przepisach prawa, które albo zawierają upoważnienie do dokonywania określonych zmian, albo udzielenie takiego upoważnienia pozostawiają w gestii organów stanowiących (art. 171, 172 uofp - upoważnienia do wprowadzania zmian w budżecie państwa - środki krajowe, art. 194 uofp - upoważnienia do wprowadzania zmian w budżecie państwa - środki unijne i inne zagraniczne, art. 257 i 258 uofp - upoważnienie do wprowadzania zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego). Ścisły reżim obowiązuje także w przypadku upoważnień do dokonywania zmian w planach finansowych jednostek budżetowych - jako jednostek, których dochody i wydatki w całości są objęte odpowiednim budżetem (§ 11 - państwowe jednostki budżetowe i § 12 - samorządowe jednostki budżetowe, rozporządzenia w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych). Większe uprawienia do dokonywania zmian w planach finansowych mają kierownicy jednostek organizacyjnych, które są powiązane z odpowiednim budżetem poprzez dotacje lub obowiązkowe wpłaty do budżetu (art. 15 ust. 8 uofp oraz § 41 rozporządzenia w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych - samorządowe zakłady budżetowe, art. 21 ust 5 i 6 uofp - państwowe agencje wykonawcze, art. 24 ust. 5 i 6 uofp - państwowe instytucje gospodarki budżetowej, art. 29 ust. 9 i 10 i 12 uofp - państwowe fundusze celowe).
Zakres upoważnień do dokonywania zmian w budżecie i w planach finansowych obejmuje przede wszystkim zmiany polegające na przenoszeniu wydatków. Prawidłowe dokonanie przeniesień polega na zmniejszeniu planu wydatków w poszczególnych paragrafach tylko tam, gdzie prognozuje się ich niewykonanie, i zwiększeniu tam, gdzie konieczne jest zabezpieczenie wyższych środków, w celu prawidłowej realizacji określonych zadań.
Według GKO dokonanie w budżecie zmian bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem jest szkodliwe, ponieważ czyny te godzą w ustalony i chroniony prawnie porządek (reżim) gospodarki finansowej w sektorze finansów publicznych. (…). Trudno wyobrazić sobie większą szkodę, jaką można wyrządzić przyjętej w Konstytucji RP zasadzie podziału kompetencji budżetowych pomiędzy organem stanowiącym, a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (orzeczenie GKO z 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt BDF1/4900/26/25/09/946).
12. Art. 11 - Naruszenia zasad dokonywania wydatków ze środków publicznych
Art. 11. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.
W art. 11 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych wymienione zostały trzy różne rodzaje czynów zabronionych polegające na dokonaniu wydatku ze środków publicznych:
- bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym,
- z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia,
- z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.
Wszystkie naruszenia polegają na działaniu niezgodnym z normą prawną.
Normy prawne zawarte w uofp chronione przez ten przepis, przedstawione w tabeli 3, należą do podstawowych zasad określających tryb i sposób dokonywania wydatków ze środków publicznych.
Tabela 3. Normy zawarte w uofp, regulujące podstawowe zasady dokonywania wydatków budżetowych
| Przepis uofp | Treść uregulowania |
| Art. 52 ust. 1, 2 i 3 | Ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych: 1) dochody oraz przychody - stanowią prognozy ich wielkości, 2) wydatki oraz łączne rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit. Ujęte w rocznych planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych: 1) przychody - stanowią prognozy ich wielkości; 2) koszty - mogą ulec zwiększeniu, jeżeli: a) zrealizowano przychody wyższe od prognozowanych, b) zwiększenie kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu lub zwiększenia planowanego stanu zobowiązań. Zmiany w zakresie przychodów i kosztów wymagają dokonania zmian w rocznym planie finansowym. |
| Art. 44 ust. 1-3 | Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w: 1) ustawie budżetowej, 2) uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, 3) planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. |
| Art. 162 ust. 3 (budżet państwa) oraz art. 254 pkt 3 (budżety jednostek samorządu terytorialnego) | W toku wykonywania budżetu państwa/budżetu jednostki samorządu terytorialnego dokonywanie wydatków następuje:
|
12.1. Dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia
Przez zakres upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych rozumie się limity określone w obowiązującym budżecie państwa, budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Limity te są dookreślone przez wskazanie podziałek klasyfikacji budżetowej - gdzie dział i rozdział klasyfikacji budżetowej oznaczają rodzaj działalności, a paragraf wskazuje rodzaj wydatku.
Nie ma przy tym znaczenia, że plan finansowy ogółem, czy też w poszczególnych grupach wydatków nie został przekroczony. Z przekroczeniem planowanych wydatków, przy naruszeniu dyscypliny finansów publicznych polegającym na przekroczeniu zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków, mamy bowiem do czynienia w przypadku przekroczeń zaplanowanych kwot w poszczególnych paragrafach, a nie w planie ogółem, czy też grupie wydatków. To wielkość planu finansowego w poszczególnych paragrafach jest upoważnieniem do dokonywania wydatków, a przekroczenie wielkości zaplanowanych wydatków ponad kwotę minimalną określoną w ustawie, czy to w poszczególnym paragrafie, czy też łącznie w kilku paragrafach stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych (orzeczenie GKO z 9 listopada 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.120.2015).
Zakres upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych jest także ograniczony czasowo - zgodnie z zasadą rocznego budżetu (planu finansowego).
Z orzecznictwa
Upoważnienia do dokonywania wydatków, wynikające z ustawy budżetowej na dany rok, wygasają z końcem roku budżetowego. Po zakończeniu roku budżetowego niedopuszczalne jest dokonywanie wydatków ujętych w planie na ten rok.
Orzeczenie GKO z 3 grudnia 2009 r.,
sygn. akt BDF1/4900/77/78/09/2788
Dokonanie wydatku oznacza podjęcie przez dysponenta środków publicznych decyzji o ich przeznaczeniu we wskazanej wysokości na określony cel.
Z orzecznictwa
Dokonanie wydatku, o jakim mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, oznacza czynności polegające na spowodowaniu (wydaniu dyspozycji) dokonania rzeczywistego wypływu środków finansowych z jednostki (w postaci gotówkowej bądź przelewu bankowego).
Orzeczenie GKO z 12 października 2009 r.,
sygn. akt BDF1/4900/48/48/09/1602
Z orzecznictwa
Dokonanie wydatku (wydatkowanie) należy zatem rozumieć jako podjęcie decyzji o przeznaczeniu środków na poniesienie konkretnego wydatku, a nie czynność techniczną związaną z realizacją tej decyzji, tj. z przekazaniem środków.
Orzeczenie GKO z 26 października 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.103.2015
Z orzecznictwa
W ocenie GKO, w zakresie pierwszego z wydatków, kluczowe znaczenie ma dowód w sprawie tj. kopia polecenia wyjazdu służbowego wraz z rozliczeniem tego wyjazdu (...). Zgodnie z treścią tego dokumentu (złożonymi pod nim podpisami), Obwiniony wydał polecenie podróży służbowej, natomiast to nie Obwiniony zaaprobował rozliczenie wyjazdu, wydając polecenie dokonania płatności, która nastąpiła z przekroczeniem planu finansowego. (…) Czyn, o którym mowa w art. 11 ustawy, popełniany jest poprzez czynność, której treścią jest dokonanie wydatku albo wiążące polecenie dokonania wydatku. W przedmiotowej sprawie, przypisanie naruszenia dyscypliny finansów publicznych byłoby możliwe wyłącznie wobec osoby, która złożyła ostateczny, aprobujący podpis pod tą częścią dokumentu, która stanowiła rozliczenie wyjazdu, bo poprzez złożenie tego podpisu wydana została dyspozycja dokonania wydatku.
Orzeczenie GKO z 18 stycznia 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.157.2015
Z orzecznictwa
Niezależnie od zakresu zadań realizowanych przez pracowników jednostki sektora finansów publicznych, a taką jest niewątpliwie urząd gminy, to kierownik - lub osoba upoważniona działająca w jego imieniu ponosi odpowiedzialność za sposób wydatkowania środków publicznych. Podkreślić należy, że to nie osoby sporządzające dokument dotyczący dokonania wydatku ponoszą odpowiedzialność za dokonanie wydatku. Odpowiedzialność ponosi ten kto zatwierdził wydatek do wypłaty. Od osoby zatwierdzającej wydatki można i należy wymagać znajomości podstaw dokonywania tych wydatków.
Orzeczenie GKO z 15 czerwca 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.30.2015
Działania wypełniające znamiona czynów określonych w art. 11 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych mogą polegać m.in. na:
- dokonaniu wydatku w ogóle nieprzewidzianego w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej lub planie finansowym,
- dokonaniu wydatku przewidzianego w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej lub planie finansowym, ale z przekroczeniem górnego limitu kwotowego przeznaczonego na jego sfinansowanie (w szczegółowości do paragrafu klasyfikacji budżetowej) albo po upływie roku budżetowego,
- dokonaniu wydatku rzeczowego nieprzewidzianego do realizacji w danym roku w ramach środków zaplanowanych w odpowiedniej podziałce klasyfikacji budżetowej na realizację innych zadań (inaczej dokonaniu wydatku niezgodnie z planowanym przeznaczeniem środków).
Z odpowiedzialności za dokonanie wydatku niemieszczącego się w ustawie (uchwale budżetowej) lub planie finansowym nie zwalnia fakt dokonania późniejszej zmiany w budżecie (planie finansowym), która legalizuje dokonane wydatki.
Także w odniesieniu do zarzutu dotyczącego dokonywania wydatków bez upoważnienia, Obwiniony,(...), miał możliwość alternatywnego, tj. zgodnego z prawem działania, gdyby przed dokonywaniem wydatku ustalano, czy jest on ujęty w planie finansowym i skorygowano plan. Jeśli już doszło do nieprawidłowości to należało plan skorygować po dokonaniu wydatków. Nie spowodowałoby to naprawienia nieprawidłowości, ale mogłoby mieć znaczenie dla oceny postawy Obwinionego (orzeczenie GKO z 22 czerwca 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.63.2015).
12.2. Dokonanie wydatku z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków
Ochrona środków publicznych przed wydatkowaniem niezgodnie z upoważnieniem, określającym cel, na jaki mogą być wydatkowane środki, oraz górny ich limit, nie byłaby wystarczająca bez ustalenia zasad odpowiedzialności za dokonanie wydatków, które co prawda mieszczą się w ustalonych limitach, ale są ponoszone niezgodnie z obowiązującymi przepisami.
Z orzecznictwa
Poziom zaplanowanych wydatków na określone cele w planie finansowym nie jest jedynym ograniczeniem w zakresie dokonywania wydatków. Wydatki muszą być także zgodne z obowiązującym prawem.
Orzeczenie GKO z 6 lipca 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.66.2015
W przypadku czynu zabronionego polegającego na naruszeniu przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków - oprócz powołania się na ogólną dyspozycję z art. 44 ust. 2 uofp - musi być dokładnie wskazana naruszona norma prawa materialnego, regulująca kwestie związane z dokonywaniem określonego rodzaju wydatków.
Z orzecznictwa
Przepis art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest natomiast przepisem odsyłającym do przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów wydatków i jego wskazanie, jako naruszonego jest możliwe jedynie poprzez jego powiązanie z innymi właściwymi przepisami.
Orzeczenie GKO z 7 listopada 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.58.2016
Z orzecznictwa
Art. 44 ust. 2 stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Jest to ogólny przepis, który nakazuje dokonywać wydatków, które mają umocowanie w konkretnych przepisach prawa materialnego. Jak się podkreśla w doktrynie (Ludmiła Lipiec-Warzecha, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, wyd. II. Warszawa 2012) upoważnienie do dokonywania wydatków ze środków publicznych wynikać musi w pierwszej kolejności z dyspozycji wyznaczonej przez uregulowania prawne, a dopiero w drugiej - z uregulowań finansowych. Upoważnienia prawne wynikają bezpośrednio z nakazów bądź z zakazów zawartych w przepisach prawa materialnego. Uregulowania prawnofinansowe odnoszące się do zakresu upoważnienia i zakresu dokonywania wydatków ze środków publicznych zawiera w szczególności ustawa o finansach publicznych. Przepisy tej ustawy uszczegóławiają sposób dokonywania wydatku, a mianowicie precyzują, że wydatki te mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalanych między innymi w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Do legalnego dokonywania wydatków ze środków publicznych niezbędne jest także istnienie przepisów pozwalających na realizowanie określonych zadań z tych środków. W sferze publicznej (odmiennie niż w prywatnej) dopuszczalne jest tylko to na co prawo wprost pozwala. Jeżeli nie ma wyraźnych podstaw do dokonania określonego rodzaju wydatku, albo zakaz dokonania danego rodzaju wydatku wynika z przepisu prawa - to zarówno umieszczenie go w planie finansowym jednostki, jak i dokonanie takiego wydatku jest nieuprawnione.
Orzeczenie GKO z 7 września 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.99.2015
Działania wypełniające znamiona czynów określonych w art. 11 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych obejmują dokonanie wydatków z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków i mogą polegać m.in. na:
- pokryciu określonych wydatków bezpośrednio z budżetu w sytuacji, gdy wydatki takie mogą być sfinansowane wyłącznie w formie dotacji (orzeczenie GKO z 23 listopada 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.70.2015 - sfinansowanie wydatków klubu sportowego bezpośrednio z budżetu gminy, zamiast w formie udzielenia dotacji w trybie i na zasadach określonych w art. 221 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, przy zastosowaniu przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie lub na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o sporcie, orzeczenie GKO z 12 grudnia 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.59.2016 - sfinansowanie wydatków spółki wodnej bezpośrednio z budżetu na podstawie faktury wystawionej przez spółkę wodną na gminę, zamiast w formie udzielenia dotacji na zasadach i w trybie określonym uchwałą Rady Gminy oraz na podstawie zawartej umowy zgodnie z art. 164 ust. 5a, ust. 5b, ust. 5c i ust. 5d ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne),
- dokonaniu wypłaty w kwocie wyższej niż wynikająca z prawidłowo zawartej umowy, niezgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 3 uofp (orzeczenie GKO z 12 grudnia 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.59.2016 - wypłacenie wykonawcy za wykonanie robót budowlanych wynagrodzenia w kwocie przekraczającej wynagrodzenie wskazane w umowie o kwotę ponad 26 000 zł, orzeczenie GKO z 10 listopada 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.49.2016 - wypłacenie wykonawcy usług w zakresie wyłapywania i hotelowania bezpańskich zwierząt wynagrodzenia wyższego o kwotę 20 870,64 zł niż maksymalna kwota wynagrodzenia wynikająca z umowy),
- pokryciu z budżetu wydatków niezaliczanych do wydatków na cele publiczne (orzeczenie GKO z 12 września 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.46.2016 - bezpodstawne finansowanie utrzymania cmentarzy wyznaniowych zlokalizowanych na terenie gminy, co było niezgodne z art. 44 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 44 ust. 2 uofp oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych),
- przeznaczeniu środków z dochodów, z których muszą być finansowane wyłącznie określone wydatki, na inne cele (orzeczenie GKO z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.156.2015 - wydatkowanie środków uzyskanych z grzywien nałożonych za naruszenia przepisów ruchu drogowego ujawnione za pomocą urządzeń rejestrujących z naruszeniem art. 20d ustawy o drogach publicznych, co z kolei stanowiło naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych),
- dokonanie wydatków, których zasady wypłaty i wysokość zostały określone przez nieupoważniony organ (orzeczenie GKO z 7 grudnia 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.126.2015 - wypłacenie radnym diet za branie udziału w posiedzeniach komisji na podstawie zarządzenia burmistrza, wydanego z naruszeniem wyłącznej kompetencji rady gminy do ustalania zasad ich przyznawania i wysokości, co naruszało art. 25 ust. 4 i ust. 8 w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych),
- dokonaniu wydatków w wysokości wyższej niż określona przepisami (orzeczenie GKO z 15 czerwca 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.30.2015 - wypłacenie diet radnym w zawyżonej wysokości).
13. Art. 12 - Naruszenia zasad wydatkowania środków z rezerw budżetowych
Art. 12. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przeznaczenie środków rezerwy na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu.
Przez rezerwę rozumie się kwotę zabezpieczoną w budżecie państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na pokrycie nieprzewidzianych wydatków budżetowych. Rezerwy budżetowe z założenia mają przeciwdziałać zakłóceniom w realizacji budżetu poprzez pokrywanie wydatków nieprzewidzianych, wydatków, które z różnych przyczyn wzrosły, a także pokrywania niezbędnych wydatków w przypadku niezrealizowania w pełni zaplanowanych dochodów. Rezerwy są tworzone zarówno w budżecie państwa, jak i budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Rezerwy dzieli się na:
-
- rezerwę ogólną - tworzoną na finansowanie wydatków nieprzewidzianych (w ogóle nieuwzględnionych w budżecie lub uwzględnionych w zbyt niskiej wysokości),
- rezerwy celowe - tworzone na wydatki, których szczegółowy podział według klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany na etapie tworzenia budżetu, których źródłem finansowania są środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, na wydatki, których realizacja jest uwarunkowana zaciągnięciem kredytu w międzynarodowej instytucji finansowej oraz gdy tak stanowią odrębne ustawy.
Wykorzystanie rezerw następuje poprzez przeniesienie planu wydatków z rezerw do odpowiedniej podziałki klasyfikacji budżetowej, gdzie albo jest tworzona nowa pozycja wydatków, albo są podwyższane limity już istniejącej pozycji. Po dokonaniu zmiany w odpowiednim budżecie przez organ uprawniony do dysponowania rezerwami następują odpowiednie zmiany w planach finansowych jednostek budżetowych, których wydatki zostały powiększone o środki z rezerwy.
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przeznaczenie (czyli określenie celu, któremu coś ma służyć) środków z rezerwy na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu (czyli decyzji, w której wskazuje się przyznane środki i jednostkę, której są przyznawane).
Z orzecznictwa
Zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją wydatków. Stosownie zaś do art. 12 uondfp, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przeznaczenie środków rezerwy na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu. "Przeznaczyć" to określić cel, któremu służą środki. Zrealizowanie decyzji o przyznaniu środków z rezerwy budżetowej polega na zmianie planu finansowego jednostki zgodnie z wynikającym z decyzji przeznaczeniem wydatków. (...) Zachowaniem karalnym w rozumieniu art. 12 uondfp jest zmiana planu finansowego polegająca na zwiększeniu wydatków w odpowiedniej podziałce planu finansowego, która nie jest zgodna z decyzją o ich przeznaczeniu.
Orzeczenie GKO z 17 maja 2012 r.,
sygn. akt BDF1/4900/45/44/12/1149
W praktyce funkcjonują również poglądy odmienne od przedstawionych w powyższym orzeczeniu, w których przeznaczenie środków z rezerwy celowej niezgodne z decyzją o ich przyznaniu jest interpretowane jako dokonanie wydatków na inny cel niż określony w decyzji o przyznaniu środków z rezerwy.
Z orzecznictwa
W orzecznictwie GKO przyjęto, iż przypisanie odpowiedzialności za popełnienie wskazanego naruszenia powinno polegać na porównaniu wielkości przekazanych z rezerwy środków i środków wydanych na cel wskazany przez dysponenta środków, oraz środków ewentualnie zwróconych do budżetu (por. orzeczenie GKO z 7.3.2002 r. nr DF/GKO/Odw.-200/291/RN-71/2001 [w:] T. Robaczyński, P. Gryska, Dyscyplina finansów publicznych, Komentarz, s. 134). Przeznaczenia środków określonego przez dysponenta rezerwy budżetowej nie można utożsamiać z przeznaczeniem środków określonym w podziałkach klasyfikacji budżetowej (por. orzeczenie GKO z 12.09.2002 r. nr DF/GKO/Odw.-110/143/2002 [w:] T. Robaczyński, j.w. s. 133).
Orzeczenie GKO z 19 lutego 2009 r.,
sygn. akt BDF1/4900/101/88/08/1196
14. Art. 13 - Naruszenia zasad normujących realizację projektów z udziałem środków zagranicznych
Art. 13. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
1) przyznanie lub przekazanie środków związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu;
2) niedokonanie w terminie przez przyznającego lub przekazującego środki związane z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych rozliczenia tych środków;
3) nieustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych albo ustalenie takiej kwoty w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
4) niedochodzenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych albo dochodzenie takiej kwoty w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
5) niezgodne z przepisami umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności;
6) wykorzystanie środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, w tym:
a) procedur określonych przepisami o zamówieniach publicznych - wyłącznie w zakresie określonym w art. 17,
b) procedur określonych w przepisach o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi - wyłącznie w zakresie określonym w art. 17a;
7) niedokonanie w terminie przez otrzymującego lub wykorzystującego środki publiczne lub środki przekazane ze środków publicznych, związane z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, rozliczenia tych środków;
8) niedokonanie w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych;
9) nieprzekazanie w terminie lub w należnej wysokości zwracanej kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, przez podmiot, za pośrednictwem którego zwracane są te środki.
W art. 13 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych określony został szczegółowy katalog czynów niedozwolonych, związanych z gospodarowaniem środkami zagranicznymi, zarówno przez podmioty odpowiedzialne za ich przyznawanie i przekazywanie (art. 13 pkt 1-5 i pkt 9), jak i przez podmioty otrzymujące i wykorzystujące te środki (art. 13 pkt 6-8). Opisy czynów niedozwolonych obejmują czynności związane z wykorzystaniem środków unijnych lub zagranicznych na wszystkich etapach gospodarowania nimi, począwszy od ich przyznania, przez przekazanie, wykorzystanie przez beneficjenta, aż po ich rozliczenie, ustalenie kwot przypadających do zwrotu, zwrot, a także przymusowe dochodzenie lub umorzenie należności niezwróconych, albo udzielenie innych ulg w ich spłacie.
Poszczególne czyny wymienione w art. 13 ww. ustawy mogą być popełnione bądź przez zachowanie niezgodne z normami prawnymi (pkt 1, 3, 4, 5, 6), bądź przez zaniechanie wykonania czynności nakazanych prawem (pkt 2, 3, 4, 7, 8, 9).
Czyny zabronione polegające na przyznaniu lub przekazaniu środków związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu naruszają ogólną normę z art. 184 ust. uofp, zgodnie z którą wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków unijnych i zagranicznych są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu (z dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej źródłami prawa stało się także prawo wspólnotowe pierwotne i pochodne). Dla opisania znamion czynu zabronionego konieczne jest dokładne wskazanie, jakie procedury zostały naruszone, z powołaniem się na umowę międzynarodową lub inny akt określający te procedury.
Podobnie jak w przypadku dotacji udzielanych z budżetu państwa w zakresie środków krajowych, także w odniesieniu do środków zagranicznych naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi niedokonanie w terminie przez przyznającego lub przekazującego środki związane z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych rozliczenia tych środków. Przepis ten ma na celu zapewnienie bieżącego wykorzystywania i rozliczania środków, gdzie kolejne wypłaty są uzależnione od rozliczenia poprzednio otrzymanych transz środków, a ich niewypłacenie w terminie może uniemożliwić beneficjentowi wykonanie zadania, na które otrzymał dofinansowanie, a co za tym idzie w konsekwencji spowodować konieczność zwrotu przez niego wcześniej otrzymanych kwot jako nienależnych (z powodu niewykonania zadania). Poza tym terminowe rozliczenie środków jest niezbędnym warunkiem, by instytucje do tego zobowiązane mogły ustalić i dochodzić ewentualnej kwoty podlegającej zwrotowi. Kolejne trzy rodzaje czynów zabronionych są skonstruowane analogicznie jak czyny opisane w art. 5 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, w zakresie należności ze środków krajowych i polegają na:
- nieustaleniu podlegającej zwrotowi kwoty środków albo ustaleniu takiej kwoty w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia,
- niedochodzeniu podlegającej zwrotowi kwoty środków albo dochodzeniu takiej kwoty w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia,
- niezgodnym z przepisami umorzeniu podlegającej zwrotowi kwoty środków, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczeniu do przedawnienia tej należności.
Opisane czyny mogą być popełnione przez instytucje zobowiązane zgodnie z odpowiednimi przepisami ustawowymi (np. ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) do przyznawania, przekazywania i rozliczania środków unijnych i zagranicznych. Oprócz tych czynów ustawa o dyscyplinie finansów publicznych penalizuje jeszcze jedno zachowanie, charakterystyczne dla przekazywania środków unijnych z budżetu do beneficjentów i zwrotów od beneficjentów do budżetu - polegające na nieprzekazaniu w terminie lub w należnej wysokości zwracanej kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych przez podmiot, za pośrednictwem którego zwracane są te środki.
Kolejne czyny zabronione, opisane w pkt od 6 do 8 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, mogą być popełnione przez beneficjentów tych środków. Pierwszy z nich jest charakterystyczny dla wykorzystywania środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych i polega na ich wykorzystaniu niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, w tym procedur określonych przepisami o zamówieniach publicznych lub procedur określonych w przepisach o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi. Dla przypisania odpowiedzialności za te czyny konieczne jest dokładne wskazanie naruszonych procedur.
Z orzecznictwa
GKO nie znalazła, ani we wniosku o ukaranie, ani w orzeczeniu MKO, żadnego wskazania procedury jaka została naruszona przy dokonywaniu wydatku. MKO powołała się na art. 184 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych, który stanowi jedynie, iż "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków unijnych są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu". Artykuł ten nie ustanawia sam w sobie żadnej procedury i nie zwalnia od obowiązku wskazania jaka procedura została naruszona, przez kogo i w jaki sposób. Powyższe prowadzi do ustalenia kolejnej nieprawidłowości w orzeczeniu, to jest przyjęcia przez MKO, iż "niedopełnienie obowiązków wynikających z umowy jest równoznaczne z wykorzystaniem środków (…) niezgodnie z obowiązującymi procedurami". Jest to konstatacja całkowicie nieuprawniona. Mówiąc dokładniej może ona być uprawniona w rzadkich wypadkach, gdy np. nie zostaną zrealizowane zobowiązania umowne co do sposobu dokonywania konkretnego wydatku (np. nie zachowano procedur zamówień publicznych w przypadku takiego obowiązku albo nie zachowano wprowadzonej umową zasady konkurencyjności).
Orzeczenie GKO z 23 lipca 2015 r.,
sygn. akt BDF1.4800.74.2015
Kolejne naruszenia polegają na niedokonaniu w terminie przez otrzymującego lub wykorzystującego środki rozliczenia tych środków oraz na niedokonaniu w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych. Konstrukcja tych naruszeń jest podobna do czynów opisanych w art. 9 pkt 2 i 3 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych.
Dokonanie przez beneficjenta środków zwrotu środków otrzymanych z naruszeniem przepisów lub wykorzystanych niezgodnie z przepisami (wraz z należnymi odsetkami) nie jest okolicznością wyłączającą poniesienie odpowiedzialności za czyny określone w art. 13 ww. ustawy (zarówno przez osoby przyznające i przekazujące środki, jak i przez osoby działające w imieniu beneficjenta, jeśli to w wyniku ich działań lub zaniechań doszło do naruszenia prawa).
15. Art. 14 - Naruszenie zasady terminowego regulowania zobowiązań z tytułu obowiązkowych składek
Art. 14. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych:
1) składek na ubezpieczenia społeczne,
2) składek na ubezpieczenie zdrowotne,
3) składek na Fundusz Pracy,
4) składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
5) wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
- albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia.
Chronione normy prawne to art. 44 ust. 3 pkt 3 uofp, który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań, a także przepisy ustaw szczególnych:
- ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (składki na ubezpieczenia społeczne),
- ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (składki na ubezpieczenia zdrowotne),
- ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (składki na Fundusz Pracy),
- ustawy z 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (składki na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych),
- ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (składki na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych).
Naruszenie z art. 14 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, podobnie jak naruszenie z art. 16, co do zasady dotyczy niewywiązywania się jednostek z obowiązku terminowego regulowania zobowiązań. Różnica między tymi czynami polega na tym, że naruszenie z art. 14 dotyczy wyłącznie wymienionych w nim zobowiązań publicznoprawnych, oraz że czyn zabroniony z art. 14 jest karany niezależnie od tego, czy konsekwencją zaniechania terminowego uregulowania tych zobowiązań była zapłata odsetek czy kar, czy też nie.
Z orzecznictwa
Dla bytu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 14 [przypis autora: ustawy o dyscyplinie finansów publicznych] nie ma znaczenia naliczenie bądź nienaliczenie odsetek.
Orzeczenie GKO z 26 lutego 2009 r.,
sygn. akt. BDF1/4900/72/79/10/2134
Naruszenie z art. 14 ustawy dyscyplinie finansów publicznych może być popełnione we wszystkich typach jednostek sektora finansów publicznych. Naruszenie może być popełnione jako:
- zaniechanie prawem nakazanego działania - poprzez nieopłacenie ww. składek w terminie lub wcale,
- działanie niezgodne z prawem - poprzez opłacenie ww. składek w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia.
W przypadku popełnienia obu czynów z art. 14 w jednostkach budżetowych należy brać pod uwagę dodatkowe okoliczności, takie jak to, czy na rachunku bankowym jednostki w dniu popełnienia czynu były środki konieczne do opłacenia ww. składek. Ponieważ jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki ze środków otrzymanych z właściwego budżetu, jeśli nie otrzymają tych środków, ich kierownicy nie mogą zachować się zgodnie z prawem.
Z orzecznictwa
Brak środków na rachunku bankowym mógłby w rozpatrywanym przypadku wyłączyć winę kierownika jednostki budżetowej, która otrzymuje środki finansowe od dysponenta wyższego stopnia i nie ma wpływu na to, czy, kiedy i w jakiej wysokości środki zostaną jej przekazane.
Orzeczenie GKO z 26 października 2006 r.,
sygn. akt DF/GKO-4900-75/93/06/2254
16. Art. 15 - Naruszenia zasad zaciągania zobowiązań
Art. 15. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych.
Podobnie jak w przypadku czynów polegających na dokonaniu wydatków ze środków publicznych bez upoważnienia lub z przekroczeniem jego zakresu, tak i w przypadku zaciągania zobowiązań przez zakres upoważnienia rozumie się limity określone w obowiązującym budżecie państwa, budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Limity te są dookreślone przez wskazanie podziałek klasyfikacji budżetowej, gdzie dział i rozdział klasyfikacji budżetowej oznaczają rodzaj działalności, a paragraf wskazuje rodzaj wydatku.
Z orzecznictwa
Niekwestionowane są także ustalenia faktyczne dotyczące zarzutu zaciągania zobowiązań z przekroczeniem zakresu upoważnienia. Oparcie odwołania o fakt, że zaciągane zobowiązania mieściły się w klasyfikacji na poziomie działów i rozdziałów jest bez znaczenia dla oceny faktu popełnienia przypisanych Obwinionemu czynów. Jest oczywiste w świetle obszernego i dostępnego orzecznictwa tak komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych, że pojęcie planu finansowego, o którym mowa w art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dotyczy planu na poziomie szczegółowości określonym w paragrafach. Na tym poziomie określa się bowiem kwoty limitu wydatków dla poszczególnych ich rodzajów i te kwoty stanowią także punkt odniesienia przy ocenie dopuszczalności zaciągania zobowiązań.
Orzeczenie GKO z 7 listopada 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.58.2016
Zasady zaciągania zobowiązań przez jednostki sektora finansów publicznych określają przede wszystkim:
- art. 46 uofp - zgodnie z którym jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich, przy czym dysponent części budżetowej lub zarząd jednostki samorządu terytorialnego mogą ustalić dla podległych lub nadzorowanych jednostek dodatkowe ograniczenia zaciągania zobowiązań lub dokonywania wydatków,
- art. 261 uofp - zgodnie z którym kierownik samorządowej jednostki budżetowej może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki.
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych bezpośrednio wykonującej budżet (państwowe i samorządowe jednostki budżetowe), zaciągając zobowiązania, musi brać pod uwagę limit wydatków określonych w planie finansowym jednostki pomniejszony o:
- już dokonane wydatki,
- wcześniej zaciągnięte, a niespłacone jeszcze zobowiązania.
Informacje na ten temat powinna na bieżąco zapewniać ewidencja pozabilansowa zaangażowania wydatków budżetowych, tak aby były one wiarygodne na dzień zaciągania nowego zobowiązania.
Z orzecznictwa
Podjęcie przez upoważnione podmioty decyzji w przedmiocie zaciągnięcia zobowiązania powinno być w istocie wtórne do zaplanowania określonych wydatków. Zgodzić należy się przy tym, że sformułowanie ustawodawcy odnoszące się do "zaciągnięcia zobowiązania" wiązać należy (w odróżnieniu od innych zdarzeń prawnych) z określoną czynnością prawną, np. aktem administracyjnym prowadzącym do postania stosunku zobowiązaniowego pomiędzy wierzycielem a dłużnikiem, którego przedmiotem jest spełnienie określonego świadczenia. Wskazany stosunek prawny może zatem zostać nawiązany nie tylko w wyniku zawartych umów ale również złożonego przez uprawniony podmiot oświadczenia o charakterze konwencjonalnym a zatem regulowanym przez normy prawne. Nie można przy tym abstrahować od całościowego charakteru prawnego zobowiązań ujętych w art. 46 u.f.p., że są to "zobowiązania do sfinansowania", a zatem skutkujące wydatkiem publicznym.
Orzeczenie GKO z 2 marca 2017 r.,
sygn. akt BDF1.4800.32.2016
Czyny zabronione opisane w art. 15 mogą być popełnione także przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego przy zaciąganiu zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek obciążających jednostkę samorządu terytorialnego.
Z orzecznictwa
Zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, uchwała budżetowa określa m.in. łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego (pkt 4), limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. l i art. 90 tej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 212 ust. 2 pkt 1 ustawy, w uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. l i art. 90 ustawy o finansach publicznych. (…) W związku z zawarciem umowy o cechach pożyczki [przyp. autora: przez dwóch członków zarządu powiatu w imieniu powiatu] można mówić o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych określonym w art. 15 uondfp. Należy bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że uzyskanie środków finansowych od firmy (…) powinno być poprzedzone zmianą limitu zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów i związanego z nim upoważnienia do zaciągania zobowiązań. (...) Rada Powiatu (…) w uchwale z dnia 21 lipca 2014 r. nie uwidoczniła w budżecie Powiatu przychodu oraz nie przewidziała limitu zobowiązań z tego tytułu oraz nie udzieliła odpowiedniego upoważnienia dla Zarządu Powiatu do zaciągnięcia tego zobowiązania. (...) W konsekwencji należy stwierdzić, że zawarcie przez Powiat w dniu 23 lipca 2014 r. umowy i porozumienia o restrukturyzację zadłużenia i przejęcia długu z (…) stanowiło naruszenie art. 91 ust. l w zw. z art. 212 ust. l pkt 4 i 6 i ust.2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
Orzeczenie GKO z 26 stycznia 2017 r.,
sygn. akt BDF1.4800.45.2016
Limity zadłużenia określane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w uchwale budżetowej zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 6 uofp stanowią nieprzekraczalne kwoty odnoszące się do kwot zaciąganych zobowiązań, a nie do faktycznego zadłużenia jednostki z tego tytułu.
Z orzecznictwa
Na podstawie § 3 pkt 4 Uchwały Budżetowej Gminy (…) w brzmieniu ustalonym uchwałą nr (…) Rady Gminy (…) z dnia 28 czerwca 2013 r. Wójt Gminy, na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu, mógł zaciągnąć zobowiązania z tytułu kredytów i pożyczek na kwotę 3 000 000 zł. Stąd też RKO prawidłowo, stosownie do treści ww. uchwały, ustaliła łączną kwotę zaciągniętych zobowiązań jako sumę kwot wynikających z zawartych umów. Natomiast przedstawione przez Obwinionego wyliczenia dotyczą salda zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów i stanowiącą różnicę między kwotą zaciągniętych zobowiązań a kwotą dokonanych częściowych spłat zaciągniętych zobowiązań, nie mają znaczenia. Kwoty wyliczone przez Obwinionego nie odnoszą się do limitu określonego w ww. uchwale, albowiem dotyczą salda zadłużenia z tytułu pożyczek na dzień 31.07.2013 r., podczas gdy przedmiotem uchwały było określenie maksymalnej kwoty zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów, a nie maksymalnej wysokości salda zadłużenia Gminy z tego tytułu.
Orzeczenie GKO z 20 czerwca 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.24.2016
Nadmierne zadłużanie jednostek samorządu terytorialnego prowadzi do coraz częstszego zawierania przez te jednostki tzw. umów o restrukturyzację zadłużenia lub umów o przejęcie długu, które faktycznie są umowami pożyczek, zawieranymi przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego bez przestrzegania granic upoważnienia do zaciągania zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek. W orzecznictwie GKO zaciągnięcie takich umów jest uznawane za czyn zabroniony z art. 15 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, jeśli umowy te nie spełniają warunków koniecznych do uznania, że stanowią one subrogację ustawową z art. 518 § 1 k.c.
Z orzecznictwa
Zdaniem RKO brak jest jakichkolwiek wątpliwości, iż umowy zawarte w dniach 3 i 30 lipca 2013 r. z firmą (…) są faktycznie umowami pożyczki. Powyższe wynika zarówno z ich treści jak i tytułu. Natomiast w przypadku umowy z dnia 18 stycznia 2013 r. zawartej z firmą (…) w jej tytule określono, iż jest to umowa o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu. Stosownie do art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego dla kwalifikacji umowy nie ma znaczenia jej tytuł lecz zgodny zamiar stron i cel umowy. Analiza treści umowy pod kątem jej celu i zgodnego zamiaru stron prowadzi do wniosku, że zarówno umowa z dnia 18 stycznia 2013 r. jak i wykonujące ją porozumienie nie są umową przejęcie długu ani subrogacją ustawową, ponieważ nie zawierają koniecznych elementów żadnej z tych instytucji prawnych. Z treści umowy oraz porozumienia wynika, iż Gmina otrzyma od firmy (…) na swój rachunek bankowy kwotę 763 796,42 zł, którą przeznaczy na spłatę swoich zobowiązań z tytułu umów o pracę, podatków oraz innych należności publiczno-prawnych. Pozostała część z kwoty 1 197 421,50 zł zostanie przekazana przez firmę (…) na rachunki bankowe wierzycieli. Jednocześnie Gmina zobowiązała się do spłaty zadłużenia, prowizji (kwota 17 961,32 zł) oraz odsetek w kwocie 68.594,45 zł w miesięcznych ratach. Wszystkie powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że przedmiotowa umowa wraz z porozumieniem jest pożyczką, a nie umową przejęcia długu ani subrogacją ustawową. Bez znaczenia dla takiej kwalifikacji pozostawał fakt, że część z tej kwoty przelano na rachunek Gminy, a część na rachunki jej wierzycieli. W świetle powyższego efektem zawarcia ww. umów ze Spółkami (…) na kwotę 840 000 zł oraz (…) na kwotę 1 197 421,50 zł było osiągnięcie na dzień 31 lipca 2013 r. poziomu zobowiązań Gminy w łącznej kwocie 3 537 421,58 zł tj. przekroczenie limitu zobowiązań z tytułu krótkoterminowych pożyczek i kredytów, zawartego w uchwale budżetowej w wysokości 3 000 000 zł, o kwotę 537 421,58 zł. Odnośnie zawartej w dniu 12 września 2014 r. umowy ze (…) na kwotę 3 000 000 zł pozostają aktualne opisane powyżej ustalenia co do charakteru prawnego tej umowy. Pomimo nieco innych uregulowań w ww. umowie, zdaniem RKO jasno z niej wynika, że celem umowy było udostępnienie Gminie środków finansowych w kwocie 3 000 000 zł. To gmina decydowała komu i w jakiej wysokości mają być przekazane środki przez (…). Gmina zobowiązała się do zwrotu kwoty postawionej do jej dyspozycji oraz zapłaty związanego z tym wynagrodzenia. Przedmiotowa umowa zawierała wszystkie typowe i istotne postanowienia charakterystyczne dla umowy pożyczki. Ponadto zobowiązanie wynikające z ww. umowy, w przeciwieństwie do zobowiązań wynikających z umowy z 2013 r., podlegały spłacie w okresie wykraczającym poza rok kalendarzowy. Oznacza to, że nie jest ona przeznaczona na finansowanie przejściowego deficytu, a tym samym wymagała nie tylko upoważnienia w uchwale budżetowej lecz również uchwały Rady Gminy stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy o samorządzie gminnym. Działanie w tym przypadku Obwinionego stanowiło zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia, czym naruszył art. 91 ust. 1 w zw. z 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. (…) Odnośnie umowy z dnia 12.09.2014 r. o restrukturyzacji zadłużenia i przejęcia długu, zawartej z firmą (…), GKO podziela stanowisko zaprezentowane przez RKO. Pomimo, iż w ww. umowie wskazano w § 2 ust. 1 przepis art. 518 § 1 pkt 3 Kodeksu cywilnego to nie ma podstaw do uznania, iż czynności prawne dokonane na mocy tej umowy oraz przewidzianych porozumieniem z dnia 17.09.2014 r. (§ 4 ust. 1), wypełniają znamiona czynności określonej jako subrogacja ustawowa, o której mowa w art. 518 § 1 pkt 3 Kodeksu cywilnego. Powołany przepis stanowi, że osoba trzecia, która spłaca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty jeżeli działa za zgodą dłużnika w celu wstąpienia w prawa wierzyciela, przy czym zgoda dłużnika winna być pod rygorem nieważności wyrażona na piśmie. W tym przypadku, po pierwsze, nie został spełniony konieczny warunek skutecznego wstąpienia w prawa zaspokojonego wierzyciela poprzez spłatę wierzycieli Gminy przez firmę (…) jako osobę trzecią, w pełnym zakresie wartości środków finansowych przeznaczonych na ten cel, gdyż część tych środków zgodnie z § 3 ust. 1 lit. B przywoływanej umowy podlegała przekazaniu na rachunek bankowy Gminy, która zobowiązała się dokonać przelewu otrzymanych środków na rachunki bankowe swych wierzycieli wskazanych w załączniku nr 1 do umowy. Po drugie instytucja subrogacji ustawowej opiera się na spełnieniu warunku, że nabycie wierzytelności następuje do wysokości dokonanej zapłaty. Zatem elementem subrogacji ustawowej nie mogła być ustalona w porozumieniu nr (…) z dnia 17.09.2014 r. prowizja w kwocie 697 200 zł, skoro nie została zapłacona przez firmę (…) na rzecz wierzyciela (wierzycieli) Gminy a była jej jedynie należna z tytułu udostępnienia (pożyczenia) środków pieniężnych (kapitału) określonych w umowie z dnia 12.09.2014 r. oraz w ww. porozumieniu. Po trzecie należy wskazać na zabezpieczenie spłaty zobowiązań ustalonych porozumieniem nr 4131/2014 z dnia 17.09.2014 r. - stosownie do jego § 8, strony uzgodniły, że Gmina wystawi i przekaże firmie (…) weksel własny in blanco, zobowiązując się do jego zapłaty zgodnie z deklaracją wekslową. Powyższe wskazuje, iż wolą stron nie było wstąpienie przez firmę (…) w miejsce zaspokojonych wierzycieli, lecz wykreowanie nowego stosunku zobowiązaniowego, którego celem było uzyskanie przez Gminę określonych środków finansowych (przelew na jej rachunek bądź zapłata istniejących wierzytelności) z obowiązkiem ich zwrotu wraz z prowizją. Powyższe okoliczności uzasadniają uznanie, iż strony ww. umowy oraz porozumienia w istocie zawarły umowę pożyczki, tak w sensie prawnym jak i ekonomicznym. Dodatkowym potwierdzeniem powyższego twierdzenia jest określenie harmonogramu spłat kapitału, w którym ustalono daty (terminy) płatności poszczególnych rat oraz kwoty rat kapitału i prowizji. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17.11.2011 r. sygn. akt IIICSK 38/2011 wskazał, iż elementy essentialia negotii umowy pożyczki określone są w art. 720 § 1 Kodeksu cywilnego. Nie oznacza to, że w każdej umowie pożyczki niezbędne jest jednoznaczne i dokładne posłużenie się sformułowaniami użytymi w tym przepisie. Możliwe jest bowiem ustalenie na podstawie art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego rzeczywistego znaczenia i woli stron takiej umowy. Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 7.02.2013 r. sygn. akt I Ca 814/12 orzekł, iż powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie oraz judykaturze, że przeniesienie własności pożyczki może nastąpić w każdy prawem przewidziany sposób. W przypadku pieniędzy może być to zarówno wypłata gotówki, przelew bankowy, udzielenie kredytu na rachunku bankowym jak również wręczenie czeku, weksla lub innego papieru wartościowego, formę wydania przedmiotu pożyczki może również stanowić przelew wierzytelności przysługującej dającemu pożyczkę w stosunku do osoby trzeciej albo uiszczenie długu obciążającego pożyczkobiorcę. Wskazane powyżej stanowisko, które przyjęte zostało nie tylko w orzecznictwie, ale również w literaturze prawniczej (np. Kodeks cywilny. Komentarz. Księga trzecia. Zobowiązania, praca zbiorowa wyd. LexisNexis, Warszawa 2013), w sposób jednoznaczny potwierdza, że sposób realizacji umowy pożyczki może nastąpić poprzez nie tylko wypłatę gotówki czy przelew bankowy, ale także poprzez zapłatę długu obciążającego pożyczkobiorcę.
Orzeczenie GKO z 20 czerwca 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.24.2016
Kolejnym czynem wypełniającym znamiona opisane w art. 15 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych jest zaciągnięcie zobowiązań obciążających jednostkę samorządu terytorialnego przekraczających rok budżetowy, przy braku upoważnienia z art. 228 uofp. Zgodnie z tym przepisem uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może zawierać upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań przekraczających rok budżetowy w dwóch przypadkach zaciągania zobowiązań:
- związanych z realizacją zamieszczonych w niej przedsięwzięć,
- z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.
Poza tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do przekazania uprawnień kierownikom jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania powyższych zobowiązań.
Z orzecznictwa
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do finansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków. Przepis ten nie upoważnia do zaciągania zobowiązań do sfinansowania w roku następnym, czy też kolejnych niż rok, w którym zaciągane jest zobowiązanie. Wyjątkiem jest sytuacja, w której organ dysponuje stosownym upoważnieniem do zaciągania zobowiązań wykraczających poza dany rok budżetowy.
Orzeczenie GKO z 12 grudnia 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.122.2015
Czyny zabronione z art. 15 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych - poza zaciągnięciem zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia - mogą także przybrać postać zaciągnięcia zobowiązań z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. Naruszenia te mogą m.in. polegać na naruszeniu przepisów:
- art. 28 ust. 3 uofp - zaciągnięciu zobowiązania przewyższającego 30% rocznych przychodów przez instytucję gospodarki budżetowej bez uzyskania zgody organu wykonującego funkcje organu założycielskiego,
- art. 91 ust. 2 uofp - zaciągnięciu zobowiązań z tytułu pożyczek, kredytów lub emisji obligacji przez jednostkę samorządu terytorialnego bez uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych,
- art. 92 uofp - zaciągnięciu przez jednostki sektora finansów publicznych (z wyłączeniem Skarbu Państwa) zobowiązań finansowych dopuszczających kapitalizację odsetek,
- art. 93 uofp - zaciągnięciu przez jednostki sektora finansów publicznych (z wyłączeniem Skarbu Państwa) zobowiązań z tytułu pożyczek, kredytów i emisji papierów wartościowych, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji.
17. Art. 16 - Naruszenie zasady terminowego regulowania zobowiązań
Art. 16. 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.
2. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaniechanie, o którym mowa w ust. 1, dotyczące obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, jeżeli zapłata odsetek lub oprocentowanie są związane z czynnościami mającymi na celu ustalenie zasadności zwrotu tych należności.
Chronioną normą prawną jest przede wszystkim art. 44 ust. 3 pkt 3 uofp, który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań, a także przepisy ustaw szczególnych, które określają terminy zwrotu należności celnych, podatkowych, nadpłat lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne.
Czynem zabronionym z art. 16 ust. 1 jest nieuregulowanie zobowiązania w terminie, niezależnie od tego, czy zobowiązanie powstało bezpośrednio z mocy prawa, wynika z decyzji czy z umowy cywilnoprawnej. Odpowiedzialność za ten czyn jest jednak ponoszona warunkowo, tzn. jedynie w sytuacji gdy konsekwencją tego czynu będzie zapłata odsetek, kar, opłat lub oprocentowania.
Z orzecznictwa
Czynem karalnym na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy jest niewykonanie zobowiązania powodujące zapłatę m.in. odsetek. Nie można zgodzić się z poglądem (...) że w art. 16 ustawy nie chodzi o niewykonanie zobowiązania, zaś czynem zabronionym jest sama zapłata odsetek. (...) Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że odpowiedzialność za czyn określony w art. 16 ust. 1 ustawy odpowiedzialność ponosi osoba, która opłaciła należności wynikające z odsetek. Główna Komisja Orzekająca zwraca uwagę, że zapłata odsetek jest w tym przypadku konsekwencją nieuregulowania w terminie należności głównej. Zaniechanie to rodzi obowiązek zapłaty odsetek za opóźnienie. Zapłata tych odsetek stanowi zaś realizację tego obowiązku. Zapłata odsetek była więc w niniejszej sprawie konsekwencją niewykonania zobowiązania w zakresie wykupu obligacji, a nie odrębnym czynem, z którym łączyłaby się odpowiedzialność. Zapłata odsetek (kar, opłat), o której mowa w art. 16 ustawy stanowi warunek odpowiedzialności za czyn polegający na dopuszczeniu do nieuregulowania w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych.
Orzeczenie GKO z 5 grudnia 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.48.2016
Dla wypełnienia znamion czynu zabronionego ma znaczenie, czy jednostka faktycznie zapłaciła odsetki, kary, opłaty za opóźnione uregulowanie zobowiązań lub oprocentowanie sum niezwróconych na czas. Jeśli te odsetki/opłaty/kary zostały naliczone przez kontrahentów, a następnie umorzone, do naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie dochodzi. Z drugiej strony bez wpływu na odpowiedzialność za to naruszenie pozostaje fakt wyrównania szkody poniesionej przez jednostkę sektora finansów publicznych z tytułu zapłaty odsetek/kar/opłat lub oprocentowania przez pracownika tej jednostki, odpowiedzialnego za nieterminowe wykonywanie zobowiązań, poprzez dokonanie wpłaty do jednostki kwoty równej kwocie odsetek.
Z orzecznictwa
W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nieuiszczenie w terminie wyżej wspomnianych składek skutkowało zapłatą odsetek (...). Należy przy tym zaznaczyć, że nawet dokonany przez Obwinioną lub podległego jej pracownika zwrot kwoty zapłaconych przez jednostkę odsetek (...) nie przekreśla faktu, że skutkiem niewykonania zobowiązania była zapłata tych odsetek przez jednostkę, co prowadzi do wypełnienia znamion czynu określonego w art. 16 ustawy.
Orzeczenie GKO z 14 marca 2016 r.,
sygn. akt BDF1.4800.79.2015
W przypadku naruszeń polegających na niedokonaniu w terminie zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, odpowiedzialność została wyłączona w sytuacjach, gdy zapłata odsetek lub oprocentowanie była związana z czynnościami mającymi na celu ustalenie zasadności zwrotu tych należności.
Izabela Motowilczuk
magister administracji, były wieloletni inspektor kontroli gospodarki finansowej w regionalnej izbie obrachunkowej, autor licznych publikacji z zakresu finansów i rachunkowości jednostek sektora publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem samorządowych jednostek organizacyjnych
Podstawy prawne
-
Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 168; ost.zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 2260)
-
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 935)
-
Rozporządzenie Rady Ministrów z 5 lipca 2005 r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskarżyciela (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 930)
-
Rozporządzenie Rady Ministrów z 5 lipca 2005 r. w sprawie rejestru prowadzonego przez Główną Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 933)
