Wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 415/14

Opłaty administracyjne

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA del. Zbigniew Romała (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Stanisławów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 2575/13 w sprawie ze skargi Gminy Stanisławów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. nr 16.318.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie opłat za odbiór odpadów komunalnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Stanisławów na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 2575/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Stanisławów

na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Stanisławów w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 18 grudnia 2012 r. Rada Gminy Stanisławów, na podstawie art. 18

ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.", oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) - dalej jako "ustawa

o utrzymaniu czystości", podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wzoru deklaracji

o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy Stanisławów.

Uchwałą z dnia 30 lipca 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Warszawie - dalej jako "Kolegium RIO", orzekło o nieważności powyższej uchwały

z powodu orzeczenia przez Kolegium RIO o nieważności uchwały Rady Gminy Stanisławów z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, oraz naruszenia art. 6n ustawy

o utrzymaniu czystości. Zdaniem Kolegium RIO, wzór deklaracji powinien być skorelowany z metodą ustalenia opłaty, co oznacza, że rada gminy najpierw powinna podjąć uchwałę, w której w sposób właściwy dokona wyboru metody ustalania opłaty i określi jej stawki, a dopiero w dalszej kolejności powinna określić wzór deklaracji.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Stanisławów zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - dalej jako "WSA

w Warszawie", wnosząc o jej uchylenie z powodu jej niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu podano, że w dniu 18 grudnia 2012 r. Rada Gminy Stanisławów podjęła zakwestionowaną uchwałę, którą w ciągu 7 dni przekazano Wojewodzie Mazowieckiemu. Wojewoda nie zgłosił zastrzeżeń do tej uchwały.

W dniu 9 lipca 2013 r. RIO w Warszawie wezwała gminę do przesłania uchwał "śmieciowych", a skarżąca przekazała żądane dokumenty 10 lipca 2013 r. W dniu

29 lipca 2013 r. RIO w Warszawie powiadomiła wójta gminy, że 30 lipca 2013 r. odbędzie się posiedzenie Kolegium RIO, na którym będzie analizowana uchwała

z dnia 18 grudnia 2012 r.

Analizując treść art. 91 ust. 5 u.s.g. skarżąca podniosła, że do postępowań nadzorczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.", a zatem posiedzenie Kolegium RIO jest szczególną rozprawą administracyjną, do której ma zastosowanie art. 92 k.p.a. Tym samym, Kolegium RIO powinno powiadomić gminę o swoim posiedzeniu przynajmniej na 7 dni przed tym posiedzeniem.

Strona skarżąca wskazała następnie, że w dniu 23 lipca 2013 r. Rada Gminy Stanisławów podjęła uchwałę w sprawie wyboru metody oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. W dniu 30 lipca 2013 r., tj. w dniu posiedzenia, Kolegium RIO dysponowało tą uchwałą, ponieważ jeden egzemplarz przesłano za pośrednictwem poczty, a drugi egzemplarz przekazał wójt przed rozpoczęciem posiedzenia, na którym był obecny.

Zdaniem skarżącej, organem właściwym do nadzoru nad uchwałami

w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wojewoda, gdyż uchwała ta nie dotyczy sprawy finansowej.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych

(Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.) - dalej jako "ustawa o r.i.o.", ponieważ

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 2575/13 WSA

w Warszawie oddalił skargę.

Za błędne Sąd uznał stanowisko skarżącej, że organem właściwym dla oceny legalności podjętej uchwały jest Wojewoda Mazowiecki, a nie RIO w Warszawie. Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nadzorcza Kolegium RIO dotycząca uchwały rady gminy określającej wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy. Zdaniem WSA

w Warszawie, uchwały dotyczące określenia deklaracji w sprawie opłat za zagospodarowanie odpadami komunalnymi należy tak samo potraktować, odnośnie właściwości rzeczowej, jak samą opłatę. Deklaracja ta wiąże się ściśle z opłatą, stanowi niejako techniczny sposób poboru tej opłaty. Sąd podniósł, że z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o r.i.o. wynika, iż właściwość nadzorcza Kolegium RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa

(Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) - dalej jako "Ordynacja podatkowa". Zdaniem Sądu, deklaracja taka zawiera dane w zakresie podstawy ustalenia opłaty oraz stawki opłaty w rozumieniu art. 6j ustawy o utrzymaniu czystości. W ocenie Sądu, użycie zwrotu "w sprawach" należy rozumieć nie tylko kwestię samej opłaty, ale też

i sprawy techniczne jej poboru, np. deklaracji. Sąd zaznaczył, że sama opłata ma charakter fiskalny, co wynika wprost z art. 6r ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten wskazuje bowiem, że ww. opłaty stanowią dochód gminy. Podkreślono to również w uzasadnieniu do nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości z dnia 1 lipca 2011 r., wskazując, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie stanowiła dochód gminy, z którego gmina będzie finansowała koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (druk sejmowy 3670).

WSA w Warszawie wskazał, że do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się - zgodnie z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości - przepisy Ordynacji podatkowej, a organom wykonawczym gminy przysługują uprawnienia organów podatkowych. Zdaniem Sądu, uchwały w sprawie ww. opłat są przedmiotem kontroli RIO. Kolegium RIO, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o r.i.o. sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Właściwość nadzorcza Kolegium RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach podatków i opłat lokalnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o r.i.o., do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej.

Odwołując się do poglądów doktryny Sąd wskazał, że analiza ww. przepisu potwierdza przyjęte rozumienie "podatków i opłat lokalnych". Na tej podstawie można przyjąć, że do tej grupy świadczeń należy zaliczyć te, które spełniają dwa kryteria:

1) stanowią dochód budżetu samorządowego, 2) jednostka samorządowa ma wpływ na ich konstrukcję prawną. W świetle art. 6k i 6r ustawy o utrzymaniu czystości opłata za gospodarowanie odpadami ma taki charakter. Przepis art. 6k tej ustawy daje bowiem gminie dużą samodzielność w ustaleniu stawki opłaty, a jej art. 6r wprost wskazuje, że powyższa opłata stanowi dochód gminy. Nadto podkreśla się, że sformułowane w doktrynie kryteria pozwalają w sposób precyzyjny ustalić katalog podatków i opłat lokalnych, który znaczenie wykracza poza świadczenia uregulowane w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) - dalej jako "u.p.o.l.". Opłaty na rzecz jednostek samorządu terytorialnego o charakterze typowo fiskalnym nie mogą być zatem utożsamiane tylko z opłatami i podatkami określonymi w u.p.o.l. Każda opłata, która stanowi dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, i jednocześnie jednostka ta posiada wpływ na jej wysokość lub zasady ustalania, podlega kontroli Kolegium RIO jako danina o charakterze lokalnym.

WSA w Warszawie wskazał, że taki sposób rozumowania potwierdził też pośrednio Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt Tw 24/11, w którym podniósł, że dotychczasowe opłaty za odbiór odpadów komunalnych z charakteru cywilnoprawnej należności za usługę stają się opłatą -daniną publiczną na rzecz gminy, do której stosuje się te przepisy, jakie dotyczą publicznoprawnych opłat ponoszonych (na równi z podatkami lokalnymi) na rzecz gminy. Stąd objęcie tego rodzaju opłat Ordynacją podatkową.

Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. Nr 885

ze zm.), w budżetach samorządowych należy z ogólnie zaplanowanych dochodów

w wydatkach budżetu wyodrębnić te, których obowiązek wyodrębniania i zestawienia z określonymi wydatkami budżetu wynika z ustaw szczególnych. Przepisy art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości, począwszy od budżetu gminy na rok 2013, wymagają takiego właśnie wyodrębnienia dochodów z opłat na rzecz gminy i ich powiązania

z odpowiednimi (dla przeznaczenia tych opłat) wydatkami budżetu gminy. Skoro tak, to na podstawie art. 86 u.s.g. organem nadzoru w zakresie spraw finansowych jest RIO.

Odnosząc się do zarzutu, że postępowanie nadzorcze powinno zostać umorzone, WSA w Warszawie wskazał, że uchwała z dnia 23 lipca 2013 r. uchylająca uchwałę z dnia 18 grudnia 2012 r. wchodziła w życie 14 dni po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym. Zatem powstała sytuacja, że uchwała z dnia 18 grudnia 2012 r. funkcjonowałaby w obrocie prawnym i wywierała skutki prawne do czasu wejścia w życie nowej uchwały, pomimo obarczenia poprzedniej uchwały wadą nieważności. Sąd podkreślił, że wzór deklaracji powinien być skorelowany

z metodą ustalenia opłaty, co oznacza, że rada gminy najpierw powinna podjąć uchwałę, w której w sposób właściwy dokona wyboru metody ustalania opłaty

i określi jej stawki, a dopiero w dalszej kolejności powinna określić wzór deklaracji. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, byłaby niedopuszczalna i z tych względów należało stwierdzić nieważność uchwały z dnia 18 grudnia 2012 r.

Odnośnie meritum, WSA w Warszawie stwierdził, że uchwała z dnia

18 grudnia 2012 r. powinna zawierać informację o ilości osób zamieszkujących nieruchomość, a nie ograniczać do "osób zamieszkujących na stałe". Takie działanie jest sprzeczne z art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd zauważył,

że deklaracja wprowadziła wymóg złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Odpowiedzialność za składanie fałszywych danych odnośnie opłat, podatków wynika ex lege z kodeksu karnego skarbowego. A zatem, deklaracja tego nie musiała zawierać. Z kolei klauzula o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych sprzeczna była z art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Złożenie deklaracji uprawnia organ gminy do wydania decyzji administracyjnych, tytułów wykonawczych, a nie do tworzenia zbiorów ewidencyjnych z danymi osobowymi. Z kolei wykorzystanie danych osobowych przez organ ogranicza się do wykorzystania ich

w trakcie postępowań administracyjnych czy też sądowych. Strona składając deklarację nie musi wyrażać na to zgody. Podobnie Sąd ocenił zapis dotyczący weryfikacji danych zawartych w deklaracji - możliwość weryfikacji danych wynika

z mocy prawa. Tym samym, zawarcie takiego zapisu w deklaracji jest zbędne

i naruszało art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiodła Gmina Stanisławów, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego [...], wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego

wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 86 i art. 90 u.s.g. poprzez przyjęcie, że właściwym dla oceny podjętej uchwały Rady Gminy Stanisławów w sprawie ustalenia wzoru deklaracji

o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy jest Kolegium RIO w Warszawie, a nie Wojewoda Mazowiecki.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez odstąpienie od przytoczenia w uzasadnieniu wyroku zarzutu sprecyzowanego w skardze o naruszeniu przez Kolegium RIO art. 92 k.p.a. w zw.

z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez niewłaściwe zawiadomienie gminy o terminie posiedzenia Kolegium RIO bez zachowania co najmniej 7 dniowego terminu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że WSA w Warszawie błędnie przyjął, iż organem właściwym dla oceny uchwały jest Kolegium RIO w Warszawie,

a nie Wojewoda Mazowiecki. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organem właściwym do nadzoru nad uchwałą jest wojewoda i takie orzeczenia zapadły przed sądami administracyjnymi (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt

II SA/Ol 137/13). Wskazano, że skoro wystąpiły rozbieżności w rozstrzyganiu podobnych spraw w różnych sądach administracyjnych, wystąpiła uzasadniona potrzeba wniesienia skargi kasacyjnej, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł ujednolicić orzecznictwo.

Strona skarżąca zarzuciła, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku

nie odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Kolegium RIO art. 92 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Zdaniem strony, posiedzenie Kolegium RIO jest szczególną rozprawą administracyjną, a wobec tego gmina powinna być powiadomiona przynajmniej na 7 dni przed posiedzeniem, a ten wymóg nie został spełniony. Wójt Gminy o posiedzeniu Kolegium RIO był powiadomiony 29 lipca

2013 r., a posiedzenie odbyło się dnia następnego. Odstąpienie od przytoczenia tego zarzutu w uzasadnieniu wyroku przez WSA w Warszawie naruszało art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie przez Kolegium RIO terminu określonego w art. 92 k.p.a. powoduje, że uchwała Kolegium RIO jest dotknięta istotną wadą, a w konsekwencji również zaskarżony wyrok WSA w Warszawie.

RIO w Warszawie, reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego [...], w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub, jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 86 i 90 u.s.g., uznając przy tym błędnie, że przepisy dotyczące właściwości organów administracji publicznej mają charakter materialnoprawny.

Uchwały dotyczące opłat za zagospodarowanie odpadami komunalnymi mają charakter fiskalny, co wynika wprost z treści art. 6r ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten wskazuje bowiem, że ww. opłaty stanowią dochód gminy. Podkreślono to również w uzasadnieniu do nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości z dnia 1 lipca 2011 r., wskazując, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie stanowiła dochód gminy, z którego gmina będzie finansowała koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi

(druk sejmowy nr 3670).

Do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się - zgodnie

z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości - przepisy Ordynacji podatkowej, a organom wykonawczym gminy przysługują uprawnienia organów podatkowych.

Nie powinno nasuwać wątpliwości, że uchwały w sprawie ww. opłat

są przedmiotem kontroli regionalnych izb obrachunkowych. RIO, zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o r.i.o., sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Właściwość nadzorcza RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach podatków i opłat lokalnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o r.i.o., do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Jak zauważono w doktrynie, analiza tego przepisu potwierdza przyjęte rozumienie "podatków i opłat lokalnych". Na tej podstawie można przyjąć, że do tej grupy świadczeń należy zaliczyć te, które spełniają dwa kryteria: 1) stanowią dochód budżetu samorządowego, 2) jednostka samorządowa ma wpływ na ich konstrukcję prawną (L. Etel [w:] Regionalne Izby Obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, red. M. Stec).

W świetle art. 6k i 6r ustawy o utrzymaniu czystości, opłata za gospodarowanie odpadami ma taki charakter. Przepis art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości daje bowiem gminie dużą samodzielność w ustaleniu stawki opłaty,

a art. 6r tej ustawy wprost wskazuje, że powyższa opłata stanowi dochód gminy. Nadto podkreśla się, że sformułowane w doktrynie kryteria pozwalają w sposób precyzyjny ustalić katalog podatków i opłat lokalnych, który znaczenie wykracza poza świadczenia uregulowane w u.p.o.l. (A. Babczuk, Komentarz do art. 11

o regionalnych izbach obrachunkowych, LEX 2010). Opłaty na rzecz jednostek samorządu terytorialnego o charakterze typowo fiskalnym nie mogą być zatem utożsamiane tylko z opłatami i podatkami określonymi w u.p.o.l. Każda opłata, która stanowi dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, i jednocześnie jednostka ta posiada wpływ na jej wysokość lub zasady ustalania, podlega kontroli RIO jako danina o charakterze lokalnym.

W związku z powyższym przyjąć należy, że uchwały rad gmin w sprawie opłat ustalanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości, posiadają większość cech charakterystycznych dla podatków i podlegają kontroli RIO.

Uchwały dotyczące określenia wzoru deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są ściśle związane z uchwałami w sprawie metody i stawki takiej opłaty. Deklaracja dotyczy jedynie kwestii technicznej, umożliwiającej pobór opłaty. Użycie w art. 11 ust.1 pkt 5 ustawy o r.i.o. zwrotu "w sprawach (...) opłat lokalnych" należy rozumieć, że przepis ten dotyczy nie tylko samego określenia elementów konstrukcyjnych opłaty, ale również kwestii technicznych niezbędnych dla wykonania uchwały o metodzie i stawce opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Dlatego uchwały określające wzór deklaracji, jeżeli chodzi o właściwość organu nadzoru, należy traktować tak jak uchwały o metodzie i stawce za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia standardów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., skoro WSA

w Warszawie nie odniósł się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia

art. 92 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.

Pomimo takiego uchybienia przepisom postępowania uznać należało,

że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty

w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania,

w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13, LEX

nr 1640513, z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13, LEX nr 1634783, czy z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13, LEX nr 1658418).

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał na istnienie jakiejkolwiek relacji pomiędzy powiadomieniem strony skarżącej o posiedzeniu Kolegium RIO z uchybieniem terminu 7-dniowego, a kształtem zaskarżonej uchwały. W szczególności nie wskazał, że Wójt Gminy Stanisławów nie mógł stawić się na posiedzenie z uwagi na obiektywne przeszkody, czy niemożność przygotowania się do wystąpienia na posiedzeniu. Co jeszcze istotniejsze, nie wskazał, ani też nie wynika to z akt sprawy, aby strona skarżąca kwestionowała stanowisko Kolegium RIO. W toku postępowania nie odnosiła się do stawianych jej zarzutów, a jedynie uznała, że Kolegium RIO nie jest organem właściwym dla nadzoru gminy w zakresie uchwały w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W takiej sytuacji nie nasuwa wątpliwości, że strona skarżąca nieskutecznie oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

w zw. z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy

(zob. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1998/13, LEX

nr 1518850, i sygn. akt II GSK 1896/13, LEX nr 1646741).

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 810/14, LEX nr 1666078, i z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1761/13, LEX

nr 1658196), która to okoliczność nie miała miejsca w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej na rzecz organu administracji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14

ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).[pic]

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/