System gospodarowania odpadami komunalnymi powinien być finansowany z pobieranych opłat

Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią, że dochody gminy z opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów nie mogą być przeznaczane na finansowanie innych zadań tej jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie w ustawie brakuje przepisów, które wprost zabraniałyby dotowania tego systemu z dochodów bieżących. Tak czy inaczej takie dopłaty do "podatku śmieciowego" nie powinny być regułą, lecz wyjątkiem.

To, na jakie działania mogą być przeznaczane opłaty pobierane od właścicieli nieruchomości za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, wskazuje art. 6r ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Stanowi on, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:

• odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
• tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
• obsługi administracyjnej systemu,
• edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.

Dochodami z pobranych opłat gmina może także pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 6r ust. 2a u.c.p.g.). Opłaty mogą także zostać przeznaczone na finansowanie usuwania odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania (art. 6r ust. 2b u.c.p.g.). Natomiast środki, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina może wykorzystać także na wyposażenie nieruchomości przeznaczonych do celów publicznych w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Jednocześnie z art. 6r ust. 1aa u.c.p.g. wprost wynika, że środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dochody gminy z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przewyższają koszty funkcjonowania systemu, to nadwyżki nie można przeznaczyć na inne zadania gminy.

Potwierdzone orzecznictwem

Przykładowo wskazać można uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 21 stycznia 2014 r. (zn. II/394/2014). Izba wskazała w niej, że "dochodu gminy z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie można przeznaczyć na inny cel, jak związany wyłącznie z gospodarką odpadami komunalnymi. Zmiana budżetu poprzez zmniejszenie wydatków finansowanych dochodami z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i przeznaczenie środków pochodzących z tej opłaty na inny cel w sposób istotny pozostaje w sprzeczności z art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Do podobnych wniosków doszedł WSA w Białymstoku. Sąd ten w wyroku z 24 stycznia 2014 r.(sygn. akt I SA/Bk 524/13) wskazał, że "prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna, z jednej strony, zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś, nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy".

Kalkulacja stawek opłat musi być rzetelna

Skoro system gospodarowania odpadami komunalnymi ma być systemem samofinansującym się, to na organach gminy ciąży niełatwy obowiązek odpowiedniego skalkulowania stawek opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Zwrócił na to uwagę WSA w Gdańsku, który w wyroku z 22 lutego 2017 r. (sygn. akt I SA/Gd 1363/16) wskazał, że "rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie stawek, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy".

W jaki sposób taką rzetelną kalkulację stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przeprowadzić, wyjaśnił WSA w Białymstoku. W wyroku z 24 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Bk 525/13) sąd ten wskazał m.in., że "rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu".

WSA w Gdańsku w wyroku z 26 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Gd 1601/13) wyjaśnił natomiast, że "na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozu odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu, obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, stąd nie mogą być one odnoszone do cen rynkowych".

Czy system można dotować

O ile przepisy u.c.p.g. stanowią wprost, że dochodów z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina nie może przeznaczać na inne cele, o tyle brakuje w jej treści przepisu, który wprost zabraniałby gminie dopłacania do tego systemu. Co więcej, z art. 400a ust. 1 pkt 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: u.p.o.s.) wynika, że ze środków pochodzących z opłat środowiskowych można dotować przedsięwzięcia związane z gospodarką odpadami. Oznacza to, że gmina może przeznaczać środki na dotowanie systemu.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 6 czerwca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 827/14). Czytamy w nim m.in., że przepisy szczególne przewidują możliwość dotowania przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami. Stosownie do art. 400a u.p.o.s. ze środków pochodzących z opłat środowiskowych można dotować przedsięwzięcia związane z gospodarką odpadami.

Oznacza to, że gmina może przeznaczać wskazane środki na dotowanie systemu.

Gmina może przeznaczyć je na ten cel, zmniejszając opłatę pobieraną od właścicieli. Jednakże musi ona najpierw naliczyć opłatę, uwzględniając wszystkie koszty, o których mowa w art. 6r ust. 2 u.c.p.g., a następnie rada gminy może podjąć uchwałę o przeznaczeniu środków z opłat i kar na dofinansowanie systemu, co w konsekwencji obniży opłatę za gospodarowanie odpadami.

W dalszej części uzasadnienia cytowanego wyżej wyroku, sąd wskazał, że podstawą prawną dotowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (a konkretnie podstawą do dopłacania do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi mieszkańcom) mogą być także m.in. przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.). "Gmina, dostrzegając potrzebę wprowadzenia do systemu pomocy społecznej także świadczeń polegających na zapłacie ze środków własnych gminy za osoby najuboższe opłat pobieranych z tytułu odbierania przez gminę odpadów komunalnych, może to realizować na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, co w ocenie sądu nie narusza ani nie koliduje z unormowaniami wynikającymi z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach".

Zdaniem ekspertów

Z omówionych przepisów oraz przytoczonego orzecznictwa płynie wniosek, że dotowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dopuszczalne. Sytuacje takie powinny być jednak traktowane raczej jako wyjątek od zasady, że system ma być finansowany "rzetelnie skalkulowaną opłatą".

Takie stanowisko zaprezentowało także Ministerstwo Środowiska 15 czerwca 2015 r. w odpowiedzi na interpelację poselską nr 32719. Resort wskazał w niej, że "jeżeli w wyniku zwiększenia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, nastąpiło przekroczenie kosztów funkcjonowania systemu odbioru i zagospodarowania odpadów nad wpływami pochodzącymi z opłat pobieranych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, wówczas możliwe są następujące sposoby postępowania. Rada gminy może w tej sytuacji podjąć uchwałę, o której mowa w art. 6k ww. ustawy [u.c.p.g. - przyp. red.], określając wyższą niż dotychczas stawkę opłaty. Możliwe jest zbilansowanie wyższych kosztów odbierania odpadów komunalnych z budżetu gminy. O ile nie jest możliwe pokrywanie ze środków z opłat innych działań niż związane z kosztami funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o tyle możliwe jest dofinansowanie tego systemu z innych źródeł".

Na to, że dotowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi powinno być wyjątkiem, nie zaś regułą, zwraca także uwagę Maciej Kiełbus, partner w Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp. k. - "Ustawodawca, upoważniając radę gminy do określenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie pozostawił jej pełnej swobody. Zobowiązał do dokonania kalkulacji obejmującej wskazane w ustawie elementy, na podstawie których wyliczone mają zostać stawki opłat za odbiór śmieci" - wskazuje prawnik. I dodaje, że "finansowanie kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi z innych środków budżetowych gminy niepochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić do ustalenia przez radę gminy stawek tych opłat w wysokości symbolicznej złotówki, co nijak miałoby się do rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu".

Dopuszczalne ulgi i zwolnienia

Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości spełniających określone kryteria. Pierwsze dotyczy osób osiągających określone progi dochodowe. Takie zwolnienie może dotyczyć osób, których miesięczny dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 u.p.s. Całkowite lub częściowe zwolnienie z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może także wprowadzić dla rodzin wielodzietnych, o których mowa w ustawie z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny.

Podstawy prawne

• ustawa z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1832)

• art. 6c, art. 6k ust. 4, art. 6r ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289)

• art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769; ost. zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 1985)

• art. 400a ust. 1 pkt 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2017 poz. 519; ost. zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 1999)

Zygmunt Bołtowicz

dziennikarz specjalizujący się w tematyce samorządowej