Wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 1082/16

Okoliczność wydania przez organ administracji decyzji na skutek rozpatrzenia uznanego za podanie pisma niepodpisanego przez wnoszącego powoduje, że decyzja musi być uznana z wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Nauczycielstwa Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1267/15 oddalającego skargę Związku Nauczycielstwa Polskiego na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia z urzędu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 20 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1267/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Związku Nauczycielstwa Polskiego na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia z urzędu postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] marca 2015 r. odpowiadają prawu. Zdaniem Sądu Ministrowi Edukacji Narodowej nie można zarzucić naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: "k.p.a."), który jest przepisem prawa materialnego. W toku niniejszego postępowania nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powołanych w skardze, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i 81 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., art. 31 § 1 k.p.a., czy art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik niniejszej sprawy. Do postanowień, od których przysługuje zażalenie, a więc m.in. do postanowienia wydanego w trybie art. 61a k.p.a. stosuje się odpowiednio art. 156-159 k.p.a. Minister Edukacji Narodowej zasadnie poddał więc, na wniosek ZNP, postanowienie L. Kuratora Oświaty z [...] października 2014 r. nr [...] kontroli w trybie nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności postanowienia, o którym mowa może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy postanowienie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania postanowienia kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena postanowienia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. ZNP we wniosku do Ministra o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] października 2014 r. przywołał przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono przy tym, w odniesieniu do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, że naruszało ono w sposób rażący przepisy postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu I instancji, Minister Edukacji Narodowej zasadnie stwierdził, że nie zostały w sposób rażący naruszone przez L. Kuratora Oświaty przepisy art. 7, 77 § 1, § 4, art. 76 § 1, art. 81, czy art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie tej, Minister Edukacji Narodowej, będący organem właściwym w niniejszym postępowaniu, zasadnie przyjął, że w przypadku postanowienia z [...] października 2014 r. nie zaszła wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka.

Zdaniem Sądu I instancji zasadnie Minister stwierdził w niniejszej sprawie, że Kurator dokonał wszechstronnej oceny dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego na wniosek ZNP (w sprawie decyzji z [...] grudnia 2012 r.), dokonując badania w tym zakresie z uwzględnieniem przepisu art. 31 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo stwierdził, że nie zostały naruszone, a tym samym nie mogły zostać naruszone w sposób rażący, przepisy powołane we wniosku ZNP o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] października 2014 r. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego uzasadniona została przez L. Kuratora Oświaty tym, że za wszczęciem postępowania w trybie nadzwyczajnym w sprawie decyzji Wójta Gminy L. z [...] grudnia 2012 r. nr [...] zezwalającej L. Stowarzyszeniu Oświatowo-Samorządowemu na założenie Publicznego Gimnazjum w S. nie przemawiał ani interes społeczny ani nie było to uzasadnione względami statutowymi ZNP. Kurator wydał zatem postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a. po zbadaniu przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę wszczęcia przez niego z urzędu postępowania nieważnościowego, wobec złożenia wniosku przez podmiot niebędący stroną a będący organizacją społeczną. Organ wyjaśnił w postanowieniu dlaczego w jego ocenie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji zezwalającej na założenie publicznego gimnazjum z uwagi na brak interesu społecznego. Stwierdził też, że cele statutowe ZNP nie pozostają w związku z materialnoprawnym przedmiotem sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2012 r. Kurator wskazał przy tym, że założenie publicznego Gimnazjum w S. nie stoi w sprzeczności z żadnym z celów statutowych ZNP, a w związku z prawidłowym funkcjonowaniem Gimnazjum za wszczęciem postępowania nieważnościowego nie przemawia ważny interes społeczny. Odmienne poglądy ZNP w zakresie tych twierdzeń - wyrażane w postępowaniu nieważnościowym toczącym się przed Ministrem Edukacji Narodowej w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego - nie stanowią, jak zasadnie Minister stwierdził w postanowieniu z [...] marca 2015 r., o rażącym naruszeniu prawa przez Kuratora. Wyrażenie odmiennego stanowiska co do istnienia interesu społecznego, czy odmiennej oceny celów statutowych byłoby możliwe w postępowaniu zażaleniowym od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wobec tego, że sprawa niniejsza toczy się w trybie nadzwyczajnym, zadaniem Ministra była ocena, czy postanowienie Kuratora z [...] października 2014 r. obarczone było kwalifikowaną wadą. Ustalenie Ministra, że ani postępowanie ani postanowienie z [...] października 2014 r. nie było obarczone kwalifikowaną wadą jest prawidłowe. Odmienna ocena ZNP co do istnienia interesu społecznego i celów statutowych ZNP nie stanowi o rażącym naruszeniu przez Kuratora art. 31, czy art. 61a k.p.a. Dążenie ZNP do uniemożliwienia założenia kolejnego gimnazjum przez L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe, o czym jest mowa w skardze, i co miałoby skutkować przywróceniem miejsc pracy dla nauczycieli w gimnazjum prowadzonym przez Gminę nie stanowi o naruszeniu prawa w niniejszej sprawie. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Ministra Edukacji Narodowej odpowiadają prawu, a postępowanie, w ramach którego - w trybie nieważnościowym - zostały wydane, przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami k.p.a. Minister rozważył wszechstronnie wniosek ZNP o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] października 2014 r. i uzasadnił swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zbędnie wprawdzie Minister w zaskarżonym postanowieniu przywołał wyniki kontroli przeprowadzonej w Publicznym Gimnazjum w S. w marcu 2015 r., albowiem zadaniem Ministra w postępowaniu nieważnościowym było zbadanie zgodności z prawem kwestionowanego postanowienia na dzień [...] października 2014 r., jednakże uchybienie to pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Z tego też względu zarzut skargi w postaci uniemożliwienia ZNP wypowiedzenia się na temat raportu z tej kontroli, Sąd uznał za niezasadny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Związek Nauczycielstwa Polskiego, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisami procedury administracyjnej, tj. art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu podniesiono, że w myśl art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie winno być podpisane przez wnoszącego. Brak podpisu skutkuje tym, że podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (innym niż wymienione w art. 64 § 1 k.p.a.), co z kolei winno skutkować wezwaniem wnoszącego podanie (w trybie art. 64 § 2 k.p.a.) do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Podanie wniesione przez osobę prawną podpisane niezgodnie ze sposobem reprezentacji osoby prawnej albo bez wykazania odpowiednim dokumentem uprawnienia osoby podpisującej podanie do reprezentowania osoby prawnej należy uznać za dotknięte brakiem formalnym tożsamym z brakiem podpisu osoby wnoszącej podanie. Dopiero bowiem pismo opatrzone podpisami osób, które - zgodnie z treścią przedłożonych dokumentów - uprawnione są do reprezentacji osoby prawnej, można uznać za prawidłowo podpisane. Okoliczność wydania przez organ administracji decyzji na skutek rozpatrzenia uznanego za podanie pisma niepodpisanego przez wnoszącego powoduje, że decyzja musi być uznana z wydaną z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, LEX nr 25940, wyrok NSA z 15 września 2000 r., III SA 417/00, LEX nr 47217). Jeżeli decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest stwierdzić jej nieważność. Na mocy art. 126 k.p.a. przepis art. 156 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, co do zasady nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że WSA, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że postanowienie L. Kuratora Oświaty nr [...] z [...] października 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., który pismo z 19 lutego 2013 r. podpisane jedynie przez Prezesa ZNP, uznał za żądanie ZNP, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i merytorycznie rozpatrzył. Gdy tymczasem z treści art. 44a Statutu Związku Nauczycielstwa Polskiego będącego w posiadaniu L. Kuratora Oświaty wynikało jednoznacznie, że do składania oświadczeń woli w imieniu ZNP konieczne jest zgodne współdziałanie Prezesa ZNP i jednego z członków prezydium Zarządu Głównego ZNP. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Warszawie winien był uwzględnić skargę Związku Nauczycielstwa Polskiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania L. Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z przytoczonym powyżej art. 183 Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie jej podstawami polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to NSA nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, NSA nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę. W związku z powyższym związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisami procedury administracyjnej, tj. art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. jest niezasadny.

Wprawdzie przytoczone przez skarżącego kasacyjnie art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie naruszone, niemniej jednak należy podkreślić, że nie są to przepisy prawa materialnego, tylko procesowego. Do eliminacji z obrotu prawnego decyzji lub postanowień dotkniętych wadami procesowymi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi służy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a., a zatem skarżący kasacyjnie musi wykazać, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia doszło do takiego naruszenia procedury, które stanowi podstawę wznowienia postępowania lub było to postępowanie dotknięte uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takiego zarzutu w rozpoznawanej sprawie Związek Nauczycielstwa Polskiego jednak nie postawił. Natomiast zarzucono Ministrowi rażące naruszenie art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zatem już z treści tego przepisu jasno wynika, że wada rażącego naruszenia prawa musi tkwić w samym postanowieniu, a nie w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie. Tym samym naruszenie wskazanych wyżej przepisów k.p.a. nie można uznać za rażące.

Oznacza to, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tego względu skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/