Wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. I OSK 1725/15

Zarówno ustawa jak i samo prawo mają służyć obywatelom do zyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne. Umożliwia to monitorowanie takich działań i ewentualną społeczną reakcję na powstające nieprawidłowości. Ma to służyć budowaniu społeczeństwa obywatelskiego, świadomego swoich praw i współdziałającego z organami władzy publicznej w celu realizowania zadań służących dobru wspólnemu.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 302/14 w sprawie ze skargi F. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

F. wnioskiem z dnia 17 września 2014 r. zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego o udostępnienie kserokopii akt sprawy.

Podała, że po zapoznaniu się z aktami sprawy jako strona postępowania administracyjnego stwierdziła, że akta administracyjne są niekompletne. Zawierają jedynie część dokumentów, a pozostała część w żaden sposób stronom postępowania nie została udostępniona. Podała też, że po zapoznaniu się z treścią dokumentów przesłanych drogą mailową w trakcie prowadzonego postępowania stwierdziła, że tutejszy Urząd koresponduje, uzyskuje dokumenty i przesyła dokumenty w tajemnicy przed stronami postępowania administracyjnego. Spółka ma podejrzenie, że Urząd prowadzi akta postępowania administracyjnego w podwójnej dokumentacji, to jest: jednej dla stron postępowania i ewentualnych rozstrzygnięć nadzorczych i drugi zbiór dokumentów, który zawiera całość dokumentów, rozstrzygnięć, wskazówek być może zupełnie niedopuszczalnych, a wręcz ze względu na treść wyłączających organ z możliwości podejmowania decyzji w sprawie.

Spółka jako strona postępowania administracyjnego wniosła o przedstawienie pełnej dokumentacji mailowej (wraz z załącznikami) prowadzonej z inwestorem (wnioskodawcą) pełnomocnikiem wnioskodawcy i innymi osobami, które zwracały się do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w sprawie: obwieszczenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 lipca 2014 r. sygnatura: [...], decyzji nr [...] przez Wojewodę Dolnośląskiego z dnia 3 września 2014 r. sygnatura: [...], a wcześniej postanowienia nr [...] z dnia 19 sierpnia 2014 r. o sygnaturze: [...] związanej z obwieszczeniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 lipca 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek Inwestora - Prezydenta Miasta Wałbrzycha, wykonującego swoje zadania przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, tj. Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w Wałbrzychu, złożony dnia 30 maja 2014 r. zmodyfikowany w dniu 15 lipca 2014 r. w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej albo zamierzenia budowlanego nazwanego przez inwestora: "Przebudowa i rozbudowa drogi Krajowej nr 35 na odcinku ul. Wrocławskiej od ul. Piotrowskiej (...)", zarówno w okresie przed złożeniem wniosku przez inwestora w dniu 30 maja 2014 r., w czasie rozpoznawania tego wniosku do daty wydania decyzji Nr [...] Wojewodę Dolnośląskiego oraz po tym rozstrzygnięciu. Spółka jako strona postępowania administracyjnego stanęła na stanowisku, że wszelkiego rodzaju działania Urzędu mają charakter zmierzający do wydania rozstrzygnięć administracyjnych w tym trybie oraz w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żąda wydania tej dokumentacji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią powyższych przepisów informacją publiczną będzie treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią ją zarówno treść dokumentów bezpośrednio wykorzystanych przez ten organ, jak i te, których organ uzyskał przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 6 października 2014 r. przywołując art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, że wskazują one, które informacje podlegają udostępnieniu oraz konkretyzują, co należy rozumieć pod pojęciem dokumentu urzędowego. W rozumieniu omawianej ustawy dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tak sformułowana definicja pozwala na odróżnienie od dokumentów urzędowych, dokumentów wewnętrznych, które nie decydują o kierunku działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska. Korespondencja elektroniczna nie jest informacją publiczną, ponieważ jest dokumentem wewnętrznym. Dokumenty wewnętrzne nie są informacją publiczną ze względu na brak waloru oficjalności, natomiast służą wymianie informacji, pogłębianiu poglądów i stanowisk.

W piśmie dnia 8 października 2014 r. skierowanym do organu spółka zawarła wniosek o udzielenie informacji publicznej. Stwierdziła w nim, że ponownie wnosi o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: kserokopii korespondencji mailowej prowadzonej w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie dla następujących adresów: a) [...] b) [...], dokumentów w postaci korespondencji pomiędzy projektantem (...) oraz pracownikami Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, które znajdują się w zasobach tutejszego urzędu i nie zostały udostępnione spółce jako stronie postępowania w sprawie opisanej w piśmie z dnia 17 kwietnia 2014 r. Podano, że dokumenty, o których mowa na wstępie pisma i o które wnioskowano w piśmie z dnia 17 września 2014 r. są niezwykle potrzebne do prawidłowego realizowania uprawnień Spółki w trybie opisanego postępowania administracyjnego, które się toczy.

W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 17 października 2014 r. stwierdził, że w dniu 6 października 2014 r. wyraził swoje stanowisko w sprawie korespondencji nie opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym, która nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Spółka F. w dniu 28 października 2014 r. złożyła w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie udzielenia informacji publicznej.

Podała, że skargę opiera na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. i zarzuca Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie:

1) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstrukcji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 4 lit. a) i c) oraz art. 2 ustawy polegające na błędnym uznaniu, że korespondencja prowadzona w toku postępowania między organem administracji publicznej a stroną postępowania nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy.

2) art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez naruszenie przez Wojewodę Dolnośląskiego obowiązku zapewnienia skarżącym wglądu i otrzymania informacji publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami wniosła o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

a) korespondencji mailowej z dnia 2 września 2014 r. i 3 września 2014 r. od Pani L. - pełnomocnika inwestora reprezentującą B. autorów dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o wydanie decyzji do Pani M. - pracownika Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego.

b) pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 października 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zawierającego wniosek o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo na okoliczność ich treści, z której wynika, że poruszone we wnioskowanej przez Spółkę korespondencji kwestie mają charakter publiczny, a zatem stanowią informację publiczną.

c) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

d) zasądzenie kosztów.

Podano, że spółka we wniosku o udostępnienie informacji powołała się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż decyzją Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia 3 września 2014 r. postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wskazanego powyżej zamierzenia budowlanego, zostało umorzone. Nastąpiło to na skutek cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie ww. decyzji i po wcześniejszym nałożeniu przez Wojewodę na inwestora obowiązku uzupełnienia wniosku i przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, który naruszał obowiązujące przepisy prawa w zakresie rozwiązań projektowych ingerujących w grunt należący do skarżącej.

W uzasadnieniu prawnym podkreślono, że wskazany w skardze organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej, będącej w posiadaniu tego organu.

Sporne natomiast w niniejszej sprawie jest, czy informacja w postaci prowadzonej przez pracownika organu z pełnomocnikiem strony postępowania korespondencji stanowi informację publiczną.

Według skarżącego wnioskowana przez niego korespondencja jest informacją publiczną, skoro częściowo znajdowała się w aktach sprawy i dotyczyła bezpośrednio toczącego się postępowania.

Organ korespondował ze stroną odnośnie czynności podejmowanych w toku postępowania, co wynika z analizy części dokumentacji i korespondencji. Jak z niej wynika - organ sugerował inwestorowi wycofanie wniosku o wydanie zezwolenia na realizację omawianego zamierzenia inwestycyjnego wobec także braku wypełnienia przez inwestora obowiązku w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego i wystąpienia z nowym wnioskiem wraz z wnioskiem o udzielenie odstępstwa od obowiązujących przepisów w sprawie warunków technicznych.

Strona podała, że: trudno omawianą korespondencje uznać za "wewnętrzną" skoro:

1) nie jest to korespondencja prowadzona między pracownikami Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, lecz między Dolnośląskim Urzędem Wojewódzkim jako organem administracji architektoniczno-budowlanej uprawnionym do wydania decyzji w trybie specustawy drogowej w I instancji a stroną postępowania (pełnomocnikiem strony postępowania);

2) korespondencja ta nie odbywała się za pośrednictwem prywatnej poczty, lecz była wysyłana z adresu mailowego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego;

3) korespondencja prowadzona była w toku postępowania i dotyczyła bezpośrednio czynności podejmowanych w jego trakcie;

4) stroną postępowania, która prowadziła korespondencję z organem był pełnomocnik Prezydenta Miasta Wałbrzycha, a zatem jednostki samorządu terytorialnego planującej realizację zamierzenia inwestycyjnego zaliczanego do inwestycji celu publicznego;

5) korespondencja ta w części została udostępniona Spółce w toku przeglądania akt omawianej sprawy, przy czym nie została włączona do akt tej sprawy;

6) na skutek ustaleń dokonanych między organem a inwestorem, inwestor złożył oświadczenie o wycofaniu wniosku o wydanie decyzji, a następnie pismem z dnia 25 września 2014 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o wyrażenie zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów warunków technicznych, zatem inwestor podjął wszystkie wskazane w korespondencji działania.

W świetle powyższego Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem prezentowanym przez Wojewodę Dolnośląskiego w piśmie z dnia 6 października 2014 r., iż w omawianym przypadku mamy do czynienia z dokumentem wewnętrznym, który służył wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Sugerowanie jednej ze stron postępowania jakie czynności w sprawie powinna podjąć może stanowić podstawę do wystąpienia przez Spółkę z wnioskiem o wyłączenie pracownika lub organu, przy czym, aby takie kroki mogły zostać podjęte Spółka powinna dysponować omawianą korespondencją i dokonać jej analizy pod kątem zasadności wystąpienia z powyższym wnioskiem. Trudno bowiem podzielić stanowisko organu, iż korespondencja ta służyła "wymianie informacji" skoro pełnomocnik inwestora w mailu skierowanym do pracownika organu pisze, iż "Jak już mąż informował Panią dziś rano, wczoraj Prezydent podjął decyzję, że przychyla się do Państwa sugestii o wycofaniu wniosku (...) Chciałabym także przypomnieć naszą prośbę o przesłanie wzoru wniosku o odstępstwa dot. zatoki autobusowej i zjazdu".

Zdaniem Spółki nie może umknąć z pola widzenia, iż uzgodnione przez organ z jedną ze stron postępowania (inwestorem) działania wprost godziły w interes innej strony postępowania (Spółki), która na całym etapie postępowania w pismach kierowanych do organu wskazywała, iż przyjęte przez stronę postępowania rozwiązania projektowe naruszają jej interes i stanowią zagrożenie dla prowadzonej przez Skarżącą na terenie działki nr 44 działalności gospodarczej. Tymczasem na ww. nieruchomości zlokalizowany jest kompleks 5-ciu budynków, w którym prowadzą działalność dydaktyczno-zdrowotno-usługową [...] i pozbawienie tej nieruchomości istniejącego zjazdu jest niedopuszczalne. Co więcej, przyjęte rozwiązania projektowe naruszają zasadę proporcjonalności - w rozumieniu zakazu nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów nieruchomości.

Zdaniem Spółki pracownicy organu najprawdopodobniej "zasugerowali" stronie postępowania, aby wycofała wniosek o wydanie decyzji, gdyż zastosowane w projekcie rozwiązania naruszały obowiązujące przepisy prawa i aby następnie inwestor wystąpił z wnioskiem do tego organu o odstępstwo od tych przepisów, deklarując jednocześnie pomoc w udostępnieniu takiego wniosku. W świetle tego, iż w rezultacie wszystkie te czynności zostały podjęte i Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 7 października 2014 r. zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju (znak [...]) z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od omawianych przepisów prawa - trudno wnioskowaną korespondencję uznać wyłącznie za dokumenty wewnętrzne. Jednocześnie trudno nie zgodzić się z obawami Spółki, iż takie postępowanie może rodzić ryzyko stronniczości organu, który w najbliższym czasie będzie ponownie prowadził postępowanie dotyczące omawianego zamierzenia inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że wpłynął do organu wniosek skarżącej z dnia 17 września 2014 r. Podniósł, że pismem z dnia 6 października 2014 r. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że żądane dokumenty nie należą do kategorii informacji publicznej, ponieważ są dokumentami wewnętrznymi, które z kolei nie są informacją publiczną ze względu na brak waloru oficjalności, natomiast służą wymianie informacji, uzgodnieniu poglądów i stanowisk.

Swoje stanowisko organ podtrzymał w piśmie z dnia 17 października 2014 r. odpowiadając na pismo skarżącej z dnia 8 października 2014 r.

Podkreślono, że wnioskowana przez skarżącą informacja dotyczy maili kierowanych przez inwestora do Wojewody Dolnośląskiego. Wojewoda Dolnośląski nie kierował korespondencji mailowej do Inwestora.

Dodano też, że skarżąca spółka nie złożyła zażalenia na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego do organu wyższego stopnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. oddalił skargę.

Jak wskazał, przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 17 września 2014 r. jest udostępnienie przez organ korespondencji mailowej prowadzonej w toku postępowania przez pracownika prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia budowlanego "przebudowa i rozbudowa drogi krajowej Nr 35 na odcinku od km 24+986,50 do km 25+572,82 wraz z infrastrukturą w Wałbrzychu w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: Przebudowa drogi krajowej Nr 35 na odcinku ul. Wrocławskiej od ul. Piotrowskiego (ze skrzyżowaniem) - km 25+000 do ul. Grota Roweckiego (ze skrzyżowaniem) - km 25+560 w Wałbrzychu" z pełnomocnikami inwestora (Prezydenta Miasta Wałbrzycha).

Niesporną okolicznością jest, że skarżący był jako osoba zainteresowana uczestnikiem opisanego wyżej postępowania administracyjnego. Fakt ten został przyznany przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, wynika powyższe również z twierdzeń skargi.

W związku z powyższym faktem, skarżący posiada uprawnienia wynikające z art. 73- 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej k.p.a. W przepisach tych określono zasady realizacji prawa wglądu do akt postępowania. Zgodnie z art. 73 k.p.a. stronie postępowania przysługuje prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii, odpisów. Prawo to przysługuje nie tylko w toku postępowania, ale także po jego zakończeniu (art. 73 § 1 k.p.a.). Realizacja tego prawa następuje przy udziale organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Strona posiada nie tylko prawo wglądu do akt ale również uprawnienia do uzyskania konkretnych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania uwierzytelnionych odpisów, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem strony, dostępu za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, do pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczonym, jeżeli organ dysponuje systemem teleinformatycznym (art. 73 § 3 k.p.a.).

Wyłączenie prawa do wglądu ma miejsce wówczas, gdy akta zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do akt, które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 k.p.a.).

Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.).

Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał negatywną odpowiedź w zakresie udostępnienia maili, jednakże postępowania odwoławczego w tym zakresie nie toczył.

W niniejszym przypadku pełną realizację wniosku można było ewentualnie rozważać w trybie powołanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Zainteresowany domagał się udostępnienia opisanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - ustawy z dnia 6 września 2001 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie (ust. 1).

Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2).

Mając na uwadze treść ust. 2 należy uznać, że postępowanie administracyjne określone w art. 73 i 74 k.p.a. dawało skarżącemu możliwość uzyskania dostępu do wnioskowanych informacji, a jednocześnie wykluczyło uzyskanie ich w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd dodatkowo zauważa, że podstawą do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. jest między innymi ustalenie, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną.

Definicję zawartą w art. 1 u.d.i.p. - bardzo ogólnikową - dookreśla art. 6 tejże ustawy. Ma on jednak jak wynika z jego treści charakter przykładowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2003 r. (II SA 4059/02) stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Musi dotyczyć faktów, a nie zmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń, podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Za informację uznaje się między innymi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem władzy publicznej lecz wykonującego zadania publiczne jak i te, które używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

W świetle powyższej definicji w ocenie Sądu wnioskowana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Odnoszą się one do wiążących oświadczeń woli lub wiedzy podmiotów publicznych lub oświadczeń kierowanych do takich podmiotów. Wskazana we wniosku informacja nie zawiera takich elementów.

Sąd podziela w całości stanowisko, w którym wskazano, że wewnętrzna korespondencja mailowa pomiędzy pracownikami organu lub pomiędzy nimi a konsultantem lub innym organem władzy publicznej jawi się jako nieposiadająca cech informacji publicznej. Nie zawiera ona charakteru wiążącego co do sposobu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Poczta elektroniczna jest jedynie narzędziem biurowym, służącym do kontaktów, kontakty te nie posiadają waloru oficjalności.

Dodatkowo zauważyć też należy, że w końcowej części skargi (str. 6, 7, 8) strona mówi o swoich uprawnieniach jako uczestnika postępowania, a nie jako osobie posiadającej określony interes publiczny, czy też osobie działającej w interesie publicznym. Jak również, że organ wystosował, co stwierdzono wyżej, konkretne pismo informujące, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wywiodła F. Postawiła w niej orzeczeniu sześć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), b) i c) oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ wskazanych przepisów u.d.i.p. polegające na odmowie skarżącej udzielenia informacji publicznej, która w ocenie organu stanowi jedynie dokument wewnętrzny, niepodlegający włączeniu do akt sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Po drugie, naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które wyraża się w przedstawieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy oraz w pominięciu zakresu wniosku skierowanego przez skarżącą do Wojewody Dolnośląskiego i treści wiadomości mailowych załączonych do skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej.

Po trzecie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

1) zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku i nie wyjaśnienie celu, jaki wynika z podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

2) błędne przyjęcie, że wnioskowana korespondencja mailowa znajduje się w aktach sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, gdy brak w niej takiej korespondencji wynika także ze stanowiska Wojewody Dolnośląskiego traktującego ją jako dokument wewnętrzny;

3) wadliwe przyjęcie, że przedmiotem wniosku z dnia 17 września 2014 r. jest wyłącznie udostępnienie przez organ korespondencji mailowej prowadzonej w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla oznaczonego zamierzenia budowlanego, podczas gdy skarżąca wnioskowała o korespondencję mailową sprzed, jak i po zakończeniu tego postępowania;

4) wewnętrznie sprzeczne uznanie przez sąd, że art. 73 i art. 74 k.p.a. umożliwiał uzyskanie dostępu do wnioskowanych informacji oraz uznanie, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej;

5) pominięcie objaśnienia, w jakim trybie skarżąca może żądać wnioskowanych informacji, które zostały wytworzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz po jego zakończeniu;

6) niewyjaśnienie znaczenia dla sprawy wskazania przez Sąd, że "w końcowej części skargi strona mówi o swoich uprawnieniach jako uczestnik postępowania, a nie jako osobie posiadającej określony interes publiczny, czy też osobie działającej w interesie publicznym".

Po czwarte, naruszenie art. 149 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73- 74 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przez oddalenie skargi, gdy skarżąca wnioskowała o korespondencję mailową pomiędzy pracownikiem organu wydającego decyzję a pełnomocnikiem podmiotu publicznego (gminy Wałbrzych), realizującego zadanie inwestycyjne przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a także po jego zakończeniu.

Po piąte, naruszenie art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), b) i c) w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. przez przyjęcie, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, jako że nie dotyczy sfery faktów ani nie ma waloru oficjalności, tylko stanowi wewnętrzną korespondencję mailową oraz nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Po szóste, naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 73-74 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pełną realizację wniosku skarżąca mogłaby uzyskać w trybie przepisów k.p.a., podczas gdy wiadomości mailowe nie zostały uznane przez Wojewodę za element akt administracyjnych sprawy, w związku z czym skarżąca nie mogła się z nimi zapoznać jako strona postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjne, poza żądaniem uchylenia skarżonego wyroku, zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i naruszeń prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że błędny jest pogląd organu zobowiązanego i Sądu pierwszej instancji, co do tego, że korespondencja mailowa organu z inwestorem nie jest informacją publiczną, wobec czego naruszono przepisy postępowania bezzasadnie oddalając skargę.

Zarzuty te są nieusprawiedliwione, a wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Trzeba przede wszystkim wskazać, że w przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga kwestia czy znajduje w niej zastosowanie ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy mogą odnosić się do żądania wniosku jeżeli spełnione zostaną dwie równocześnie występujące przesłanki:

- żądana informacja jest informacją publiczną;

- wnioskodawca nie wykorzystuje ustawy o dostępie do informacji publicznej do uzyskania informacji potrzebnych mu do ochrony lub realizowania własnych indywidualnych interesów.

Sąd pierwszej I instancji uznał, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną i powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazywano, że korespondencja mailowa między pracownikami organu lub też między pracownikami organu a konsultantem lub innym organem władzy publicznej jawi się jako nie posiadająca cech informacji publicznej. Przywołany bez podania sygnatury (I OSK 1203/12) wyrok NSA z 14 września 2012 r. dotyczy korespondencji mailowej osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami i nie da się odnieść do omawianej sprawy, w której korespondowano z podmiotami zewnętrznymi, w kwestii będącej przedmiotem powszechnego zainteresowania bo dotyczącej realizacji inwestycji drogowej.

Dlatego też wydaje się przedwczesne ustalenie Sądu, że żądana informacja ponad wszelką wątpliwość i w całości nie jest informacją publiczną. Jest to informacja gromadzona w konkretnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia określonych kwestii i przy udziale ściśle określonych podmiotów. Co do zasady pozbawia to wskazane we wniosku informacje charakteru informacji publicznej. Jednak rodzaj inwestycji, których informacje te dotyczą powoduje, że w korespondencji mailowej, która nie jest Sądowi znana, mogą znajdować się informacje mające walor informacji publicznej.

Jednak w przedmiotowej sprawie okoliczność ta nie ma wpływu na ostateczny wynik sprawy bowiem nawet gdyby przyjąć, że pogląd Sądu w tym zakresie nie jest trafny co do części informacji wskazanych we wniosku, a informacje te są informacją publiczną, to nie została spełniona druga z przesłanek niezbędnych do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa ta konkretyzuje jedno z podstawowych praw obywatela określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zarówno ustawa jak i samo prawo mają służyć obywatelom do zyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne. Umożliwia to monitorowanie takich działań i ewentualną społeczną reakcję na powstające nieprawidłowości. Ma to służyć budowaniu społeczeństwa obywatelskiego, świadomego swoich praw i współdziałającego z organami władzy publicznej w celu realizowania zadań służących dobru wspólnemu.

Dlatego też art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy interpretować mając na uwadze zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy. Przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zakres podmiotowy ustawy dotyczy m.in. działania organów władzy publicznej co jest niewątpliwie ważne dla ogółu obywateli i ma walor "sprawy publicznej". Nie każdy jednak przejaw tej działalności staje się informacją publiczną, o czym świadczy przywoływana w orzecznictwie kategoria dokumentu wewnętrznego. Przedmiot informacji aby mieścił się w definicji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. musi dotyczyć sprawy ważnej dla ogółu lub szerszej grupy obywateli albo też gospodarowania mieniem publicznym.

Nie są wobec tego "sprawą publiczną" a tym samym nie stanowią informacji publicznej informacje dotyczące konkretnego zindywidualizowanego postępowania toczącego się przed organem administracji czy też sądem.

Podmiot będący stroną takiego postępowania nie może uzyskiwać, niezbędnych do ochrony czy też dochodzenia własnych interesów, informacji w drodze postępowania o udostępnienie informacji publicznej przy zastosowaniu ustawy z 6 września 2001 r.

Skarżący jest stroną postępowania administracyjnego a żądane informacje dotyczą tego postępowania. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, skarżący nie wniósł środka odwoławczego od odmowy udostępnienia mu akt administracyjnych, a dostęp do nich mógł uzyskać w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ działa we własnej sprawie nie może w niej znaleźć zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/