Wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 2399/15
Przez decyzję administracyjną rozumieć należy skierowany na zewnątrz akt o charakterze administracyjnym, który jest wydawany w sprawie administracyjnej i w postępowaniu administracyjnym, to jest w trybie określonym w przepisach k.p.a. lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli.
Teza od Redakcji
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2265/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Pabianicach na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanowił: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Pabianicach kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2265/14, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Pabianicach, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Radomiu z dnia 21 maja 2014 r., w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 13 maja 2014 r. pracownicy upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Radomiu przeprowadzili kontrolę w sklepie [...], w Radomiu, należącym do spółki [...] Sp. z o.o. Przedmiotowa kontrola przeprowadzona została w związku z faktem, iż wcześniejsze kontrole przeprowadzone w dniach 9 października 2013 r., 23 stycznia 2014 r., 18 lutego 2014 r. ujawniły wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Wyniki kontroli zostały opisane w protokole kontroli z dnia 13 maja 2014 r. Podczas kontroli stwierdzono w obrocie produkty o nazwach: "Cząstka Boga Bhima 1", "Cząstka Boga Bima", "Cząstka Boga Kali" oraz "Cząstka Boga Lakszmi", co do których istniało podejrzenie, że mogą zawierać w swoim składzie substancje będące środkami zastępczymi, które zgodnie z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii nie mogą być wytwarzane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W trakcie ww. kontroli D. D. sprzedawca przekazał zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U. z 2013 r., poz. 672). Pracownicy prowadzący kontrolę skontaktowali się telefonicznie z sekretariatem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Radomiu i uzyskali informację, iż nie wniesiono do organu sprzeciwu dotyczącego ww. czynności kontrolnych (adnotacja na zawiadomieniu o złożeniu sprzeciwu), w związku z powyższym czynności kontrolne kontynuowano.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radomiu w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję, w której nakazał wstrzymać wprowadzanie do obrotu na okres 18 miesięcy produktów o nazwach: "Cząstka Boga Bhima 1", "Cząstka Boga Bima", "Cząstka Boga Kali" oraz "Cząstka Boga Lakszmi" z uwagi na konieczność przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa oraz zaprzestania prowadzenia działalności na okres 3 miesięcy w sklepie [...], ul. [...], [...] Radom. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a odpowiedzialnym za jej wykonanie uczyniono zarząd spółki [...] Sp. z o.o.
W dniu 19 maja 2014r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Radomiu wpłynął sprzeciw w trybie art. 84c u.s.d.g. z dnia 13 maja 2014 r. na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 13 maja 2014 r.
PPIS w Radomiu w dniu 21 maja 2014 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej na skutek złożenia ww. sprzeciwu.
[...] Sp. z o.o. w Pabianicach w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie:
a) art. 84 c ust. 5 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu, mimo iż w trakcie kontroli zostało złożone zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu przez upoważnionego do tego pracownika sklepu,
b) art. 79 b u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie - kontrolujący nie pouczyli kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli,
c) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego postanowienia, a także nie wskazanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia;
d) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a w konsekwencji jego umorzenie, podczas gdy nie doszło do spełnienia żadnej z przesłanek bezprzedmiotowości;
e) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej postanowienia, precyzyjnego rozstrzygnięcia oraz poprzez błędne pouczenie strony postępowania.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania organ odwoławczy podjął w dniu [...] lipca 2014 r. powołaną na wstępie decyzję utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 21 maja 2014 r.
Organ odwoławczy stwierdził, iż PPIS w Radomiu rozpatrując powyższą sprawę podjął niezbędne działania do wyjaśnienia stanu faktycznego, rzetelnie rozpatrzył całokształt materiału dowodowego oraz wydał przedmiotową decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowa decyzja zawiera właściwe uzasadnienie pod względem prawnym jak i faktycznym.
Organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 84c u.s.d.g. wynika, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne. Jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych, a zatem w stosunku do czynności, które są w toku. Następnie wyjaśnił, że fakt nadania sprzeciwu za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 13 maja 2014 r. (data stempla pocztowego) spełnia kryteria zachowania terminu do złożenia sprzeciwu opisanego w art. 84c ust. 3 u.s.d.g. Jednakże w przedmiotowej sprawie sprzeciw wpłynął do organu dopiero w dniu 19 maja 2014 r. czyli po zakończeniu czynności kontrolnych. Zatem wniesienie sprzeciwu na czynności, które uległy zakończeniu nie może wywołać skutków prawnych, ponieważ po zakończeniu postępowania kontrolnego brak jest możliwości wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie ewentualnego wydania - postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub w razie niezasadności sprzeciwu - postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Organ odwoławczy podał, że kontrola w sklepie [...], rozpoczęła się 13 maja 2014 r. o godz. 13:00, a zakończyła 13 maja 2014 r. (por. protokół kontroli [...] z dnia 13 maja 2014 r.). Późniejsze czynności są częścią postępowania administracyjnego, którego nie można utożsamiać z czynnościami kontrolnymi.
Organ podkreślił, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011 r. (sygn. akt I FSK 1532/10) postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu - art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem organu w analizowanym przypadku bezprzedmiotowość zaistniała, gdyż sprzeciw złożony w trybie 84c u.s.d.g. wpłynął do organu 19 maja 2014 r. a zatem już po zakończeniu czynności kontrolnych.
Również zarzut naruszenia art. 79b u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji. Organ zaznaczył, iż zgodnie z zapisem w protokole kontroli [...] z dnia 13 maja 2014 r., pkt III.1 pracownicy PPIS w Radomiu poinformowali D. D. - sprzedawcę - o jego prawach i obowiązkach, ponadto stosowne pouczenie znajduje się na upoważnieniach pracowników kontrolujących sklep.
Podnoszone twierdzenie w odwołaniu, iż kontrola przeprowadzona została niezgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.d.g., tj. czynności kontrolne zostały podjęte bez udziału kontrolowanego ani osoby do tego upoważnionej organ II instancji uznał także za bezpodstawne.
Kontrola w dniu 13 maja 2014 r. w sklepie [...], przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z faktem nieobecności kontrolowanego ani osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w myśl art. 80 ust. 5 u.s.d.g., kontrolę prowadzono w obecności pracownika sklepu D. D. oraz funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w Radomiu. Kontrola wszczęta została w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu produktów zawierających w składzie substancje spełniające definicje środka zastępczego art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych upoważnieni pracownicy PIS okazali sprzedawcy: legitymacje służbowe, upoważnienie do przeprowadzenia kontroli oraz poinformowali o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej co zapisano w protokole kontroli z dnia 13 maja 2014 r. Ponadto, strona została poinformowana o odstąpieniu od zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g. jak również o odstąpieniu od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w myśl art. 10 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy podkreślił, że z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o PIS wynika, że jej zadaniem jest ochrona zdrowia publicznego, a to z kolei zobowiązuje ten organ do reagowania w każdym przypadku, w którym życie lub zdrowie ludzi jest zagrożone lub narażone na zagrożenie. Wobec tego Państwowa Inspekcja Sanitarna jest zobligowana do podjęcia działań, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, które niejednokrotnie mogą być uciążliwe dla podmiotu gospodarczego.
Następnie organ II instancji wskazał, że jeden ze sposobów reagowania na powyższą sytuację został określony w art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o PIS stanowiącym, iż w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji m.in. wprowadzanie do obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy oraz zatrzymuje taki produkt i nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Przepis ten nakłada więc na organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązek wydania takiej decyzji w sytuacji, gdy poweźmie on uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.
Dalej organ wyjaśnił, że środki zastępcze, niejednokrotnie będąc analogami strukturalnymi znanych narkotyków, w większości opierają się na sztucznie syntetyzowanych składnikach, co do których dokładnego działania nie ma żadnych badań. Dlatego też są one jeszcze bardziej niebezpieczne od przebadanych i sklasyfikowanych substancji narkotycznych. Ponadto "dopalacze" produkowane są często z zanieczyszczonych substancji, bez należytej kontroli i testów co do ich wpływu na ludzki organizm co powoduje, że ich działanie jest jeszcze bardziej nieprzewidywalne, a skutki zatrucia są trudne w leczeniu, co zwiększa ryzyko trwałych uszkodzeń narządów wewnętrznych i zgonów. Ponadto nie podaje się na ich opakowaniach prawdziwego i pełnego składu, co dodatkowo utrudnia i przeciąga czas właściwego dobrania leczenia. Osoby zażywające środki zastępcze bardzo szybko zauważały u siebie nie tylko negatywne oddziaływanie na zdrowie, ale również uzależnienie od nich, analogiczne do uzależnienia od innych narkotyków.
Na koniec w uzasadnieniu decyzji, organ II instancji uznał, iż podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące: naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego postanowienia, a także niewskazanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia są bezpodstawne.
[...] Sp. z o.o. w Pabianicach w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:
a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji pod kątem faktycznym oraz prawnym,
b) przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu, bezpodstawne odstąpienie od prawa do czynnego udziału w czynnościach oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;
c) przepisów postępowania w postaci art. 108 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych;
d) art. 77 ust. 6 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 84c, art. 79a, art. 79 u.s.d.g.;
e) przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 79, art.79a, art. 79b u.s.d.g. poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa;
f) przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o PIS poprzez ich zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";
g) przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 3 ustawy o PIS poprzez ich zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";
h) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ w przedmiotowej decyzji powołuje się na przepis art. 27 c ust. 3 ustawy o PIS. Zdaniem skarżącej organ nie uzasadnia na jakiej podstawie uznał, iż zachodzi "uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie" ale w sposób arbitralny, bez podstawy prawnej i faktycznej nałożył na stronę obowiązki. Takie działanie stoi w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego w tym art. 9 i art. 10 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej na organie spoczywał oczywisty obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym względzie i czasowego dookreślenia zakresu nałożonych obowiązków. Skarżąca podała, że organ nie ustalił aby istniało jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia ludzi przez wymienione w decyzji produkty. W uzasadnieniu swej decyzji organ nie wskazał żadnych dowodów, na których mógłby oprzeć swoje wnioski. Nie wskazał na żaden fakt, okoliczność czy zdarzenie, które potwierdzałoby istnienie bezpośredniego zagrożenia związanego z działalnością spółki. Skarżąca podkreśliła, że aby stwierdzić istnienie zagrożenia muszą zostać spełnione, wszystkie przesłanki, a zagrożenie musi być realne i bezpośrednie.
Skarżąca podniosła, że organ nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia i zawierają ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania, tj. "nie do spożycia", "nie należy wysypywać zawartości", "nie stosować w bezpośrednim kontakcie z żywnością", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi!" Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie uznał, że spółka wprowadzała do obrotu produkty, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są one środkami zastępczymi. Nie podał żadnego dowodu czy argumentu, które wspierałyby tą tezę w stosunku do spółki [...], będącej stroną tego postępowania.
Zdaniem strony skarżącej wyliczone w decyzji produkty nie są środkami zastępczymi. Organ niesłusznie uznał, że znajdujące się w sklepie substancje są środkami zastępczymi, o jakich mowa w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii.
Skarżąca wskazała, że przesłanką uznania danej substancji jako środek zastępczy niezbędne jest wykazanie, iż ów substancja jest używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, co w żadnym razie nie zostało w niniejszej sprawie wykazane. Podkreśliła, że samo posiadanie substancji o wskazanym w decyzji składzie nie jest bowiem zabronione. Konieczną przesłanką do zastosowania tego przepisu jest zatem ustalenie czy produkty te były używane jako środki zastępcze i czy wykazują właściwości odurzające lub psychoaktywne, czego organ przed wydaniem skarżonej decyzji nie ustalił.
Ponadto strona skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie podano na jakiej podstawie organ przyjął, że wymienione w decyzji środki wykazują jakiekolwiek działanie psychoaktywne. W tym zakresie nie przeprowadzono bowiem żadnych badań. Nadto strona podkreśliła, że wyniki badań w zakresie składu zatrzymanych produktów nie mogą być dowodem w żadnej sprawie, zatem analiza tych wyników jest także z punktu legalności niemożliwa. Zdaniem skarżącej skarżona decyzja została poprzedzona postępowaniem administracyjnym obarczonym licznymi błędami natury proceduralnej. Stronę pozbawiono prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i ustosunkowania się do materiału dowodowego. Nie doręczono upoważnień uprawniających do przeprowadzenia kontroli, ani nie zawiadomiono przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia czynności kontrolnych. Zdaniem skarżącej organ nie rozpatrzył całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie podjął też niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony. Organ w sposób bezprawny ingerował w swobodę gospodarczą kontrolowanego podmiotu naruszając m.in. przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W sposób niezgodny z przepisami decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
W ocenie skarżącej skoro organ nienależycie sporządził uzasadnienie zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym to nie tylko naruszył art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. ale i art. 7 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że zdaniem organów sprzeciw w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej został wniesiony po zakończeniu czynności kontrolnych co czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte na skutek jego wniesienia.
W ocenie Sądu stanowisko organów jest wadliwe, a rozstrzygniecie zapadło z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 84c ust 5 u.s.d.g.
Sąd wyjaśnił, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o PIS, w postępowaniu przed organami PIS stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy.
Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale 7 sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13 Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa)".
Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1- 4 k.p.a.
W tej sytuacji Sąd uznał, że wniesienie sprzeciwu nie wszczyna postępowania administracyjnego, co do którego organ może wydać decyzję administracyjną również umarzającą postępowanie.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że otwierający przepisy rozdziału 5 art. 77 w ust. 1 u.s.d.g. stanowi, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzona jest na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo ratyfikowanych umów międzynarodowych. Przepisy Rozdziału 5 u.s.d.g. mają charakter przepisów regulujących zasady i tryb procedury kontrolnej, a nie przepisów prawa materialnego.
Z przepisu art. 79 ust. 2 pkt 5 wynika, że organy kontroli nie dokonują zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli m.in. w przypadku gdy jej przeprowadzenie jest uzasadnione bezpośrednio zagrożeniem życia, zdrowia lub środowisk naturalnego. Przepis art. 79a, określa zasady wykazywania się przed pracowników organów kontroli upoważnieniem do jej przeprowadzenia. Zarzut naruszenia tego przepisu musi być oceniony poprzez regulację art. 81 ustawy, który nakłada na przedsiębiorcę obowiązek prowadzenia i przechowywania książki kontroli obejmujących m.in. oznaczenie organu kontroli, i jej przedmiotowego zakresu, oraz datę podjęcia i zakończenia kontroli.
W aktach sprawy znajduje się datowane na 13 maja 2014 r. upoważnienie do przeprowadzania kontroli, określająca jej przedmiot i wyznaczającego osoby kontrolujące.
Nie został naruszony przepis art. 80 ustawy. Wprawdzie obecny w punkcie sprzedaży pracownik strony skarżącej D. D. odmówił podpisania protokołu wobec wyraźnego zakazu ze strony pracodawcy, wskazując, że nie jest upoważniony przez kontrolowanego do obecności w czasie kontroli, to zastosowanie miał przepis art. 80 ust. 5. Zgodnie z art. 80 ust. 5 w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej, albo nie wykonania przez kontrolowanego obowiązku, o którym mowa w ust. 3 (tj. pisemnego wskazania osoby upoważnionej) czynności kontrolne mogą być wykonane w obecności innego pracownika kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, nie będący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Powołany przepis art. 97 Kodeksu cywilnego stanowi natomiast, że osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługiwania publiczności poczytuje się w razie wątpliwości za umocowaną do czynności prawnych. Nie został zatem naruszony wynikający z art. 80 ust. 1 zakaz wykonywania kontroli pod nieobecność kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej.
Za uzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 84c ust 5 u.s.d.g. poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust.5 wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującym zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia. W świetle brzmienia tego przepisu nie wniesienie sprzeciwu, lecz moment doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu, powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych.
W dniu 13 maja 2014 r. pracownicy upoważnieni przez PPIS w Radomiu w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Radomiu przeprowadzili kontrolę w sklepie [...], należącym do spółki [...] Sp. z o.o. W trakcie ww. kontroli D. D. - sprzedawca, posiadający pełnomocnictwo szczególne, przekazał pisemne zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c u.s.d.g., przyjęte przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli, co potwierdza adnotacja Małgorzaty Poniatowskiej. Okoliczność wniesienia sprzeciwu potwierdziła data jego nadania w placówce Poczty Polskiej w dniu 13 maja 2014 r. - a więc w dniu przeprowadzenia kontroli. Bez znaczenia pozostaje zaś fakt, iż do siedziby organu wpłynął on w dniu 19 maja 2014 r., a także telefoniczne ustalenia pracownika organu I instancji czy sprzeciw wpłynął w dniu 13 maja do siedziby organu, skoro ustawodawca wiąże konieczność wstrzymania czynności kontrolnych z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu. W sprawie niniejszej fakt ten miał miejsce po rozpoczęciu kontroli o godzinie 13.00, bowiem ustalenia telefoniczne zakończono o godzinie 13.10. Stanowisko organów, iż w dniu 13 maja 2014 r. do siedziby organu nie wpłynął sprzeciw co umożliwiało kontynuowanie kontroli nie zasługuje na aprobatę bowiem czyni martwym instytucję sprzeciwu przewidzianą w art. 84c ustawy w sytuacji, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, przeprowadzenia kontroli w warunkach określonych w art. 79 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej , w ciągu jednego dnia, a nawet około godziny.
Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły pomimo braku wszczęcia postępowania administracyjnego co stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 84c ust 5 u.s.d.g. i stwierdził nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie oraz odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 3 §§ 1, 2 pkt 1, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 2 i 269 § 1 p.p.s.a. w związku z uchwałą 7 sędziów NSA II GPS 3/13 z dnia 13 stycznia 2014 r. polegające na: niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie art. 3 §§ 1, 2 pkt 1 p.p.s.a., niepowołanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do nieodrzucenia skargi przez WSA wbrew art. 58 § 1 pkt 1, art. 269 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji na podstawie art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że zaskarżone decyzje nie zostały wydane w ramach postępowania administracyjnego, a tylko w drodze odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei skutkuje nieważnością postępowania przed WSA wynikającą z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6 w związku z art. 84c ust. 5 u.s.d.g. oraz art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałania narkomanii, Dz.U. z 2012 r. poz. 124 ze zm. ("u.p.n.") polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie do wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych zastosowanie znajduje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności przepisy rozdziału 5 "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy", w tym art. 84c ust. 5 u.s.d.g., podczas, gdy kontrolowana działalność jest zakazana przez art. 44b u.p.n. i wobec tego nie sposób uznać, że jest ona wykonywana z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa,
3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 84c ust. 5 u.s.d.g. polegającej na przyjęciu, że samo zawiadomienie kontrolującego o wniesieniu sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, przy czym bez znaczenia miałoby być, czy wcześniej do organu wcześniej faktycznie został złożony (osobiście lub za pośrednictwem operatora pocztowego) sprzeciw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, mianowicie dotyczącego nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) w związku z rozpoznaniem skargi i stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji w sytuacji, gdyby droga sądowa w przedmiotowej sprawie była niedopuszczalna.
Zgodzić się należało z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, że prawidłowe zastosowanie przez Sąd Wojewódzki uchwały siedmiu sędziów NSA z 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13 doprowadzić powinno do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia organu Inspekcji Sanitarnej podjętego w przedmiocie sprzeciwu złożonego w trybie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Zgodnie z wymienioną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że chociaż przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne zostało ograniczone przedmiotowo do postanowień o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, to wymagało rozważenia w szerszym zakresie. Jak bowiem wynikało z analizy orzecznictwa problem dopuszczalności skargi dotyczy nie tylko postanowień, ale także decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie sprzeciwu wniesionego w trybie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny w rozważaniach prawnych zaznaczył, że w ustawach szczegółowych na określenie formy działania organów wprowadza się różnego rodzaju pojęcia, które w przepisach k.p.a. i ordynacji podatkowej stosowane są na określenie czynności rozstrzygającej sprawę lub czynności w toku postępowania administracyjnego. Dalej stwierdził, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy nie jest postępowaniem administracyjnym.
Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ czynności kontrolnych. W tym więc postępowaniu organ nie rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Na podstawie przepisów art. 84 cytowanej ustawy można mówić jedynie o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzonej kontroli.
Na tle powyższej uchwały w orzecznictwie wypracowano stanowisko, zgodnie, z którym niewłaściwość sądu administracyjnego zachodzi nie tylko co do postanowień w przedmiocie sprzeciwu wniesionego od prowadzonych czynności kontrolnych, ale też w przypadkach, gdy w tym przedmiocie organ Inspekcji Sanitarnej wyda decyzję. Wskazać trzeba, że w razie wniesienia sprzeciwu po zakończeniu kontroli wydawane są różne orzeczenia, mianowicie: postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu, postanowienia o uznaniu sprzeciwu za bezpodstawny, jak też decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu - jako bezprzedmiotowego (por. postanowienie WSA z 12 sierpnia 2004 r. III SA/Wr 353/14, postanowienie WSA z 15 maja 2014 r. II SA/Ol 312/14, postanowienie NSA z 25 października 2016 r. I OSK 1912/16, postanowienie WSA z 4 grudnia 2014 r. II SA/Po 1214/14, postanowienie WSA z 10 kwietnia 2015 r. I SA/Łd 350/15, postanowienie NSA z 16 czerwca 2015 r. II OSK 1398/15).
Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Przez decyzję administracyjną rozumieć należy skierowany na zewnątrz akt o charakterze administracyjnym, który jest wydawany w sprawie administracyjnej i w postępowaniu administracyjnym, to jest w trybie określonym w przepisach k.p.a. lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli.
Jak przyjęto w cytowanej uchwale NSA, postępowanie przewidziane w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym, a wydane w nim rozstrzygnięcia nie konkretyzują praw lub obowiązków jednostki w ramach norm prawa administracyjnego. Jeżeli więc rozstrzygnięcie organu Inspekcji Sanitarnej zapada w przedmiocie sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych i z racji jego bezprzedmiotowości następuje odmowa wszczęcia lub umorzenie postępowania, to drugorzędne znaczenie ma forma nadana podjętemu orzeczeniu. Niedopuszczalność skargi zachodzi również w przypadku, gdy organ błędnie tytułuje swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu - jako decyzję o umorzeniu postępowania. Brak bowiem przesłanek do uzależnienia kognicji sądu administracyjnego nie od faktycznego przedmiotu rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie od formy nadanej mu przez organ.
W rezultacie należało przyjąć, że wprawdzie uchwała NSA II GPS 3/13 expressis verbis dotyczy rozstrzygnięcia o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, jednakże szerokie uzasadnienie uchwały wskazuje na to, że stanowisko w niej przyjęte należy odnieść do wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w którym przedmiotem jest sprzeciw wniesiony na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Z tych względów również w niniejszej sprawie należało przyjąć, że nie nazwa zaskarżonego aktu, lecz jego merytoryczna treść przesądzała o jego charakterze, co w konsekwencji prowadzić powinno do odrzucenia skargi.
Zauważyć przy tym należy, że Sąd Wojewódzki, chociaż stwierdził brak podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., to potraktował dostrzeżone naruszenie jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, ale jednocześnie rozpoznał merytorycznie zarzuty odnoszące się do czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ Inspekcji Sanitarnej. W takim stanie sprawy konieczne było orzeczenie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzuceniu skargi. Skoro skarga w niniejszej sprawie musiała być odrzucona jako niedopuszczalna, to tym samym nie mogła być poddana ocenie prawidłowość postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez organ Inspekcji Sanitarnej, jak też prawidłowość stanowiska wyrażonego w zaskarżonych orzeczeniach przez organy obu instancji.
Wobec powyższego nie podlegały rozpoznaniu dalsze zarzuty kasacyjne dotyczące oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie naruszenia przepisu art. 84c ust. 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
