Wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 498/15

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi samodzielne postępowanie administracyjne, w którym organ administracji publicznej ma obowiązek zbadania i ustalenia, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności swoim rozstrzygnięciem fakt ten jedynie potwierdza. Sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w którym znajdowała się przed jej wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji (a w razie wniesienia odwołania - organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność), przekazuje sprawę do organu, który wydał decyzję nieważną, ten zaś w razie potrzeby rozpatruje sprawę ponownie. W przypadku, gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe - umarza postępowanie.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 491/14 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 491/14, po rozpatrzeniu skargi J.M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 4 lutego 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J.M. utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 23 grudnia 2013 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...] dotyczącej ustalenia oficerowi uposażenia zasadniczego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U:16A na stanowisku służbowym radcy prawnego w [...], zajmowanym na podstawie rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 9 czerwca 2004 r. nr [...] (punkt [...]). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej stwierdził nieważność rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 9 czerwca 2004 r. nr [...] (punkt [...]) w sprawie wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe radcy prawnego w [...], w części zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia U:15B.

Następnie Dowódca Wojsk Lądowych, działając z urzędu, decyzją z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...] ustalił oficerowi uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U:16A, na stanowisku służbowym radcy prawnego w [...]. W dniu 28 listopada 2013 r. do Szefa Sztabu Generalnego wpłynęło pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia 13 listopada 2013 r. wraz z aktami sprawy J.M., dotyczącej zgłoszonego przez oficera roszczenia o ustalenie i wypłatę różnicy w uposażeniu, powstałej wskutek "prawidłowego ustalenia grup uposażenia na zajmowanym stanowisku, a uposażeniem wypłaconym na podstawie grup uposażenia określonych w decyzjach, w stosunku do których Minister Obrony Narodowej stwierdził nieważność za okres pozostawania na stanowisku służbowym radcy prawnego w [...]." Dalej organ podał, że konieczne było zbadanie, czy decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...] nie jest obciążona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa i Szef Sztabu Generalnego wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Następnie Szef Sztabu Generalnego decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, oficer wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi rażące naruszenie prawa oraz zasad postępowania administracyjnego, nie precyzując jednak powyższych zarzutów.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wojskowe przepisy pragmatyczne nie przewidują możliwości określenia grupy uposażenia na stanowisku służbowym w drodze decyzji administracyjnej odrębnej od decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe. Z treści art. 35 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593, ze zm.) wynika, że decyzja administracyjna rozstrzyga wyłącznie o wyznaczeniu żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe przewidziane w etacie jednostki wojskowej i o parametrach zdefiniowanych w tym etacie. Natomiast określenie parametrów stanowiska służbowego w decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe nie jest elementem rozstrzygnięcia tej decyzji. Parametry stanowiska służbowego (w tym grupa uposażenia) są bowiem określone w etacie jednostki wojskowej. Określenie grupy uposażenia na stanowisku służbowym nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej i następuje zgodnie z etatem jednostki wojskowej, w ramach postępowania w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe. Brak jest możności zmiany w drodze decyzji administracyjnej któregokolwiek parametru stanowiska służbowego, a w szczególności grupy uposażenia. Oznaczałoby to bowiem niedopuszczalną ingerencję w etat jednostki wojskowej przy pomocy decyzji administracyjnej. Ewentualna zmiana grupy uposażenia na stanowisku służbowym jest możliwa w drodze dokonania zmiany w etacie jednostki wojskowej. W sytuacji zatem niezgodnego z przepisami odrębnymi określenia w etacie jednostki wojskowej parametrów stanowiska służbowego powinien zostać zmieniony etat jednostki wojskowej, a dopiero następnie możliwe byłoby wyznaczenie żołnierza zawodowego na nowe prawidłowo ukształtowane stanowisko służbowe. Organ podkreślił, że nie może być wszczęte odrębne postępowanie administracyjne w sprawie określenia grupy uposażenia na stanowisku służbowym i nie może być wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna. Wobec powyższego decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...] została wydana bez podstawy prawnej, a zatem jest obciążona kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 9 czerwca 2004 r. nr [...] (punkt [...]) w sprawie wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe radcy prawnego w [...], w części zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia U:15B ze skutkiem ex tunc, w żadnym razie nie obligowało ani nie dawało Dowódcy Wojsk Lądowych możliwości do ustalenia oficerowi decyzją administracyjną uposażenia zasadniczego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U:16A na wymienionym stanowisku służbowym. Zdaniem organu nadzoru w powstałej sytuacji wyżej wymieniony miał możliwość wysunięcia roszczenia odszkodowawczego na podstawie kodeksu postępowania cywilnego.

Skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J.M.. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że z koncepcji przyjętej przez orzecznictwo sądów administracyjnych o dopuszczalności zaskarżenia decyzji w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej określenia grupy uposażenia wywodzi możliwość określenia grupy uposażenia na stanowisku służbowym odrębną decyzją administracyjną. W wyniku stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 9 czerwca 2004 r. nr [...] (punkt [...]) w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe radcy prawnego w [...], w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia U:15B, decyzja ta została pozbawiona istotnego elementu, jakim jest określenie grupy uposażenia. Zdaniem skarżącego, w takiej sytuacji konieczne jest ustalenie uposażenia na wymienionym stanowisku służbowym w drodze wydania kolejnej decyzji administracyjnej. Wskazał też, że etat jednostki wojskowej jest dokumentem o charakterze technicznym i nie stanowi podstawy do wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe. Stwierdził nadto, że decyzja z dnia 23 grudnia 2013 r. została podpisana przez osobę nieposiadającą umocowania do tej czynności, jak również że postanowienie wszczynające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...] wydano bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 491/14 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżoną decyzję należy oceniać na podstawie ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 90, poz. 593, ze zm.). Sąd wyjaśnił, że uregulowania zawarte w poprzednio obowiązującej ustawie pragmatycznej były - co do zasady - identyczne. Sąd powołał treść art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 76 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. i wyjaśnił, że wyznaczenie żołnierza zawodowego na konkretne stanowisko służbowe następuje decyzją właściwego organu wojskowego, natomiast podstawę prawną określenia parametrów stanowiska służbowego, na które żołnierz jest wyznaczony, stanowi etat jednostki wojskowej. Parametry stanowiska służbowego (grupa uposażenia) są określone w etacie jednostki służbowej, czyli żołnierz zawodowy wyznaczony jest decyzją administracyjną na konkretne stanowisko służbowe przewidziane w etacie jednostki wojskowej i o parametrach określonych w tym etacie. Brak zatem możliwości określenia w decyzji administracyjnej w sprawie wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe innej grupy uposażenia, niż przewidywał to etat jednostki wojskowej dla tego stanowiska służbowego. W ocenie Sądu I instancji zmiana któregokolwiek parametru stanowiska służbowego decyzją administracyjną, a w szczególności grupy uposażenia, oznaczałaby niedopuszczalną ingerencję w etat jednostki wojskowej za pomocą decyzji administracyjnej. Byłoby to działanie w celu obejścia prawa, stwarzające pozory legalności wypłaty żołnierzowi zawodowemu uposażenia w innej wysokości niż określa to etat jednostki wojskowej dla konkretnego stanowiska służbowego.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że takim obejściem prawa i kreowaniem fikcji prawnej jest decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...] przyznająca oficerowi inną grupę uposażenia dla tego stanowiska służbowego niż przewidywał etat jednostki wojskowej. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2004 r. nr [...] (punkt [...]), w części dotyczącej określenia grupy uposażenia, nie uległ zmianie ówczesny etat [...], z którego wynikały wszystkie parametry stanowiska służbowego radcy prawnego w tej jednostce wojskowej. W ocenie Sądu I instancji ewentualna zmiana grupy uposażenia na stanowisku służbowym jest możliwa wyłącznie odpowiednim wewnętrznym zarządzeniem organizacyjnym. W sytuacji niezgodnego z przepisami odrębnymi określenia w etacie jednostki wojskowej parametrów stanowiska służbowego, powinien zostać zmieniony etat jednostki wojskowej, dopiero następnie możliwe byłoby wyznaczenie żołnierza zawodowego na nowe prawidłowo ukształtowane stanowisko służbowe. W przypadku, gdy etat jednostki wojskowej już nie obowiązuje, możliwe jest wyłącznie wystąpienie przez żołnierza o odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa lub kpc.

W ocenie Sądu I instancji rację należy przyznać organowi, że żaden przepis prawa nie zezwala na przyznanie grupy uposażenia w drodze decyzji, inaczej niż w decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe. Innymi słowy, przyznanie grupy uposażenia nie jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu etat jednostki wojskowej jest dokumentem, na podstawie którego bezpośrednio dokonuje się ustalenia i wypłaty uposażenia żołnierza zawodowego. Nie można określić innej grupy niż przewiduje etat jednostki wojskowej. Gdyby nawet zupełnie hipotetycznie przyjąć, że grupę uposażenia przyznaje się w drodze decyzji, to w myśl art. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej określa ona zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych, zaś według art. 3 ust. 1 żołnierzami zawodowymi są żołnierze zawodowi w czynnej służbie wojskowej, zaś zgodnie z art. 76 ust. 4 ustawy prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym żołnierz zawodowy został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, zaginął lub zmarł. Zatem skoro skarżący nie pełni już zawodowej służby wojskowej, to nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące uposażenia żołnierza zawodowego. Wobec powyższego również z tego powodu decyzja powinna być wyeliminowana, jako wydana bez podstawy prawnej, gdyż wojskowe przepisy ustawy pragmatycznej nie mają zastosowania w stosunku do żołnierzy rezerwy.

Reasumując Sąd I instancji jeszcze raz podkreślił, że konsekwencją powołanych wyżej przepisów ustawy pragmatycznej jest brak możliwości określenia grupy uposażenia na stanowisku służbowym, w drodze decyzji administracyjnej, odrębnej od decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe. Określenie grupy uposażenia na stanowisku służbowym nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej i następuje zgodnie z etatem jednostki wojskowej w ramach postępowania w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe.

Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew zarzutom skarżącego decyzja z dnia 23 grudnia 2013 r. nr [...] została wydana przez Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, a podpisana została w imieniu organu przez Szefa Zarządu Organizacji i Uzupełnień - PI Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, który w decyzji powołał się na upoważnienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 8 maja 2013 r. do załatwiania spraw w jego imieniu, wydane na podstawie art. 268a kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 491/14 wniósł J.M.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, czyli:

- art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędne przyjęcie, że przyznanie grupy uposażenia nie jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, gdy rozstrzygnięcie dotyczy uposażenia żołnierza zawodowego, w tym grupy uposażenia, podczas gdy sprawy takie nie tylko są sprawami administracyjnymi zgodnie z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy, ale również podlegają kontroli Sądów administracyjnych - uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06,

- art. 71 ust. 1 (nie określono której ustawy), art. 76 ust. 1 i 2, art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. poprzez błędne przyjęcie, że podstawę prawną określenia parametrów stanowiska służbowego, na które żołnierz jest wyznaczony, stanowi etat jednostki wojskowej, w sytuacji gdy żaden z wymienionych przepisów nie tylko nie wskazuje etatu jako podstawy prawnej, ale również nie daje jakiejkolwiek podstawy do takiego wniosku,

- art. 35 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak było możliwości określenia w decyzji administracyjnej w sprawie wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe innej grupy uposażenia niż przewidywał etat jednostki wojskowej dla tego stanowiska służbowego, w sytuacji gdy z obrotu prawnego została usunięta wadliwa decyzja wyznaczająca na stanowisko służbowe w zakresie określenia grupy uposażenia oraz gdy żaden przepis tego nie zabraniał, a ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w obecnym brzmieniu taką możliwość przewiduje,

- art. 78 ust. 1 z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędne przyjęcie, że nie można określić grupy uposażenia żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku radcy prawnego zgodnie z prawem, tj. art. 22 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych,

- art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędne przyjęcie, że przepisy dotyczące uposażenia żołnierzy zawodowych nie mają zastosowania do skarżącego, który nie pełni już zawodowej służby wojskowej, gdy sprawa dotyczy okresu, w którym skarżący pełnił zawodową służbę wojskową,

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazania podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...] dotyczącej ustalenia skarżącemu uposażenia zasadniczego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U-16A na stanowisku radcy prawnego w [...], zajmowanym na podstawie rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2004 r. nr [...] (punkt [...]) oraz niedokonanie wyjaśnienia, czym uzasadnione było przyjęcie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu jak i z jakiej daty przyjęto przepisy ustawy pragmatycznej (ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), czy z daty wyznaczenia na stanowisko służbowe, daty decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (punkt [...]), wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy wojsk Lądowych nr [...], czy też z daty orzekania,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że etat jednostki wojskowej jest bezpośrednio dokumentem, na podstawie którego dokonuje się ustalenia i wypłaty uposażenia żołnierza zawodowego bez wskazania podstawy prawnej ani jakiegokolwiek dowodu na tą okoliczność, w sytuacji gdy uposażenie ustala się w decyzji administracyjnej i na podstawie decyzji dokonuje się wypłaty uposażenia.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwione okazały się zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, czyli art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czym uzasadnione było przyjęcie przez Sąd braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...], dotyczącej ustalenia oficerowi uposażenia zasadniczego oraz uznanie przez Sąd I instancji, że etat jednostki wojskowej jest jedyną podstawą ustalenia i wypłaty uposażenia żołnierza zawodowego. Sąd ten nie ocenił i nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy. W tej sytuacji zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego obecnie uznać należy za przedwczesne.

Przypomnieć należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi samodzielne postępowanie administracyjne, w którym organ administracji publicznej ma obowiązek zbadania i ustalenia, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności swoim rozstrzygnięciem fakt ten jedynie potwierdza. Sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w którym znajdowała się przed jej wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji (a w razie wniesienia odwołania - organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność), przekazuje sprawę do organu, który wydał decyzję nieważną, ten zaś w razie potrzeby rozpatruje sprawę ponownie. W przypadku, gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe - umarza postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, umknęło uwadze Sądu I instancji, że na skutek ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [...] stwierdzona została nieważność rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 9 czerwca 2004 r. nr [...] (punkt [...]) w sprawie wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe radcy prawnego w [...], w części zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia U:15B. Wobec skutku ex tunc, jaki wywarła decyzja nieważnościowa z dnia 5 kwietnia 2012 r., postępowanie w zakresie ustalenia grupy uposażenia skarżącego powróciło do początkowego stadium ustalenia przysługującego żołnierzowi uposażenia. Oznacza to, że mylne jest stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie kwestia ustalenia właściwego uposażenia skarżącego jest nowym postępowaniem administracyjnym. Z podanego wyżej względu jest to bowiem kontynuacja tego samego postępowania, a nie wszczęcie postępowania w nowej sprawie. Postępowanie to musi zostać zakończone odpowiednim orzeczeniem. Nie ma bowiem prawnej możliwości pozostawienia kwestii ustalenia wysokości uposażenia skarżącego bez ostatecznego rozstrzygnięcia w sytuacji, w której żołnierz pełnił służbę na określonym stanowisku i etacie. Uposażenie jest z tym zdarzeniem prawnym ściśle i nierozerwalnie związane. Odesłanie zatem do instytucji odszkodowania uznać należy za zbyt daleko idące, zwłaszcza przy braku przeszkód do wydania dwóch odrębnych decyzji w tej materii. W doktrynie przyjmuje się możliwość wydania decyzji częściowych. Podkreślić należy, że konieczność wydania w tej sprawie orzeczenia jest bezpośrednim skutkiem pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji nieważnościowej Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [...].

Oznacza to, że na skutek stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu dziennego, właściwy organ powinien ustalić należną skarżącemu grupę uposażenia, uzupełniając brak, jakim jest pozostawienie stanowiska służbowego bez określonej grupy uposażenia i wydać w tym przedmiocie stosowną decyzję.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego etat jednostki wojskowej jest aktem wewnętrznym, a nie źródłem prawa. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Sąd natomiast, zauważając ewidentną niekorzystną dla strony skarżącej dysharmonię pomiędzy "konstrukcją" etatu jednostki zawodowej a źródłem powszechnie obowiązującego prawa, tj. ustawą, nie jest uprawniony do stosowania tegoż etatu, a zobowiązany jest do stwierdzenia, że zaszeregowanie skarżącego do grupy uposażenia nieuwzględniające uregulowania ustawowego narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko tegoż Sądu, zawarte w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 335/14, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zasad otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych "bez wpływu pozostaje okoliczność zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie. Uposażenie jest nierozerwalnie związane z pełnieniem służby przez żołnierza zawodowego, co oznacza, że prawo do niego żołnierz uzyskuje tylko w okresie pełnienia służby. Nie istnieje możliwość nabycia prawa do uposażenia już po rozwiązaniu stosunku służbowego. Oznacza to, że wszelkie roszczenia żołnierza zawodowego dotyczące należnego uposażenia podlegają załatwieniu na zasadach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nawet wtedy gdy zostały zgłoszone już po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Żądanie wyrównania należnego uposażenia może bowiem wynikać wyłącznie z faktu pozostawania przez żołnierza w stosunku służbowym i pełnienia służby. Charakter świadczenia pieniężnego, jakim jest uposażenie, i czas, w jakim powstaje do niego prawo, powoduje, że żołnierz zawodowy zwolniony ze służby może dochodzić swoich praw w tym zakresie na takich samych zasadach jak żołnierz pozostający w służbie."

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku a wydając merytorycznie rozstrzygnięcie uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia: 10 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1907/14, 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1863/14 oraz 2 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1617/12.

Ponieważ Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie swojego stanowiska co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w tej sytuacji poddać ocenie postawionych w skardze zarzutów merytorycznych.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/