18 listopada 2015 r. weszła w życie ustawa z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (dalej: ustawa o rewitalizacji), która wprowadziła istotne zmiany w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany te dotyczą również postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Inwestycja celu publicznego

Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP; art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dalej: u.p.z.p.). W przypadku braku MPZP określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja LICP; art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a w przypadku pozostałych inwestycji - w drodze decyzji o warunkach zabudowy (decyzja WZ; art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Inwestycja celu publicznego została zdefiniowana jako działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego to działanie oraz źródła jego finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.; art. 2 pkt 5 u.p.z.p.).

WAŻNE

Dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przewidziano wiele ułatwień w stosunku do pozostałych inwestycji.

Ustawodawca, mając na względzie znaczenie społeczne i strategiczne inwestycji celu publicznego, nadał szczególny tryb postępowaniu administracyjnemu w sprawie wydania decyzji LICP poprzez m.in. brak konieczności zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz obwieszczenie jako sposób zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania, a także postanowieniach wydawanych w toku postępowania i decyzji kończącej sprawę.

Niemniej jednak w ustawie o rewitalizacji wprowadzono zmianę do u.p.z.p. polegającą na dodaniu zapisu ustępu 2b w art. 50 w brzmieniu "w przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji LICP dotyczy inwestycji, której lokalizacja, zgodnie z przepisami odrębnymi, może nastąpić wyłącznie w oparciu o ustalenia MPZP, organ odmawia wszczęcia postępowania". Tak więc ustawodawca ograniczył swobodę wydawania decyzji LICP w stosunku do konkretnych inwestycji celu publicznego, które w myśl przepisów odrębnych wymagają uchwalenia MPZP. Przykładem takiej inwestycji jest np. cmentarz. Zatem w przypadku, gdy do organu wpłynie wniosek o wydanie decyzji LICP na budowę cmentarza, rozstrzygnięciem jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, na które służy stronie zażalenie (art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego).

Problemem natomiast pozostaje kwestia, czy przepis ten należy również stosować dla konkretnego terenu, np. obszaru objętego jedną z form ochrony zabytków, czyli do parku kulturowego. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym dla obszaru parku kulturowego istnieje obowiązek sporządzenia MPZP.

Inwestowanie bez MPZP

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dość precyzyjnie określają, jak należy rozstrzygnąć postępowanie w sprawie wydania decyzji WZ. Wniosek, który dotyczy obszaru, dla jakiego obligatoryjnie sporządza się MPZP, należy zawiesić do czasu jego uchwalenia (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.). Ustawodawca nie określił przy tym maksymalnego okresu zawieszenia, wobec czego jedyną możliwością zainwestowania na terenie, dla którego obowiązkowo należy uchwalić MPZP, jest jego uchwalenie.

Ograniczenie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla obszarów, dla których wymagane jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sparaliżuje rozwój tych terenów.

Jak powszechnie wiadomo, procedura uchwalenia MPZP jest długa i niekiedy trwa latami. Dlatego też na tych obszarach dochodzi do czasowego paraliżu inwestycyjnego. Przy czym do 18 listopada 2015 r., czyli do momentu wejścia w życie ustawy o rewitalizacji, ograniczenia te nie wpływały w żadnym stopniu na możliwość wydawania decyzji LICP. Natomiast po tym terminie doszło do sytuacji, w której organy mają wątpliwość, czy fakt, że teren objęty jest obowiązkiem sporządzenia MPZP, nie jest przyczynkiem do zastosowania art. 50 ust. 2b u.p.z.p., czyli do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji LICP.

Problemem jest również fakt, że zagadnienie to nie posiada jeszcze ugruntowanego orzecznictwa sądowego. Natomiast pojawiają się pierwsze rozstrzygnięcia samorządowego kolegium odwoławczego, które przychyla się do interpretacji, że wniosek o wydanie decyzji LICP dla terenu, co do którego istnieje obowiązek sporządzenia MPZP, należy rozstrzygnąć, wydając postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wątpliwości interpretacyjne

Wątpliwości budzi fakt takiej interpretacji, gdyż - jak na wstępie zauważono - ustawodawca w sposób szczególny traktuje inwestycje celu publicznego, ponieważ są to inwestycje uprzywilejowane, mające służyć ogółowi społeczeństwa (drogi, lotniska, sieci wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, gazowe, elektroenergetyczne, publiczne obiekty oświaty), a także gwarantować bezpieczeństwo kraju (obiekty oraz urządzenia niezbędne na potrzeby obronności państwa, ochrony granicy państwowej, służące ochronie przed powodzią) i jego prawidłowe funkcjonowanie (pomieszczenia dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, publicznych obiektów ochrony zdrowia). Zatem, czy art. 50 ust. 2b u.p.z.p. miał faktycznie na celu "zablokować" możliwość realizacji wszystkich inwestycji celu publicznego w przypadku braku MPZP?

Jedyną odpowiedzią na postawione pytanie może być uzasadnienie do projektu ustawy o rewitalizacji, w którym bardzo zwięźle określono, że "(...) w u.p.z.p. wprowadzono dwie zmiany o charakterze dostosowawczym. W związku z wprowadzeniem do systemu prawnego nowego celu publicznego, który realizowany może być wyłącznie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zastrzeżono, że w takim przypadku niedopuszczalne jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 u.p.z.p.)".

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na semantykę zapisu art. 62 ust. 2 i art. 50 ust. 2b u.p.z.p. Pierwszy stanowi, że jeżeli "wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu" (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.). Natomiast drugi stwierdza, że w "przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy inwestycji, której lokalizacja, zgodnie z przepisami odrębnymi, może nastąpić wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, organ odmawia wszczęcia postępowania".

W pierwszym przypadku, dotyczącym wydania decyzji WZ, jest mowa o sytuacji, gdy wniosek ten dotyczy jakiegoś konkretnego obszaru. Wobec czego bezsprzeczne jest zawieszenie postępowania o wydanie decyzji WZ, gdy dotyczy ono tego konkretnego obszaru. Natomiast drugi przypadek odnosi się do rodzaju inwestycji, której realizacja dopiero na podstawie przepisów odrębnych została ograniczona wymogiem ustalenia jej lokalizacji w MPZP. Jak wspomniano, do takich inwestycji celu publicznego zalicza się np. cmentarz, którego założenie i rozszerzenie, zgodnie art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, odbywa się na terenach określonych w MPZP.

Wobec tego, czy w przypadku, gdy do organu wpłynie wniosek o wydanie decyzji LICP, np. na budowę publicznej sieci kanalizacji sanitarnej, w stosunku do której przepisy odrębne nie nakładają obowiązku ustalenia jej lokalizacji w MPZP, na obszarze dla którego obligatoryjnie należy sporządzić MPZP, zastosowanie ma art. 50 ust. 2b u.p.z.p.?

Pozytywna odpowiedź na to pytanie oznaczać będzie paraliż inwestycyjny w stosunku do możliwości realizacji inwestycji celu publicznego, których brak może stwarzać zagrożenie dla mienia czy też zdrowia i życia ludzi.

ALEKSANDRA RYBICKA

urzędnik, specjalista w zakresie urbanistyki

PODSTAWY PRAWNE

● art. 41 ust. 7 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r. poz. 1777; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1250)

● art. 2 pkt 5, art. 4, art. 50 ust. 2b, art. 62 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 778; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1579)

● art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1579)

● art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1579)

● art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 2126; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1250)