17 lipca 2010 r. wojewodowie otrzymali nowe uprawnienia kontrolne względem wójtów (burmistrzów i prezydentów). W przypadku niewydania przez wójta decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja lokalizacyjna) w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, wojewoda wymierza (w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie) karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa (art. 51 ust. 2, 2a, 2b i 2c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dalej: u.p.z.p.). Z powodu dość zdawkowego określenia zasad prawnych dokonywania tych czynności wojewodów utarła się praktyka wzorowana na postępowaniach określonych w przepisach budowlanych. Wójtowie na początku każdego miesiąca przekazują wojewodom rejestry wydanych w miesiącu poprzedzającym decyzji, sporządzone według określonego wzoru, umożliwiającego obliczenie upływu czasu pomiędzy datą wniesienia wniosku a dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Jeśli okres ten przekracza 65 dni, wówczas wojewoda wszczyna postępowanie, które może zakończyć się wymierzeniem wójtowi, w drodze zaskarżalnego postanowienia, kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień nieuzasadnionej zwłoki.

Jakie okoliczności można uznać za uzasadnione przekroczenie ustawowego terminu, które ustawodawca opisał jako "czynności wynikające z przepisów prawa, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu"? Nie jest ich wiele, co wskazuje na rygorystyczne podejście do terminowości określania w drodze decyzji warunków lokalizacji inwestycji o szczególnym znaczeniu, bo realizujących cele publiczne.

Wszczęcie postępowania

65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej zaczyna bieg w dniu następnym po dniu wpłynięcia wniosku do kancelarii urzędu gminy, bez względu na to, czy wniosek ten był kompletny, czy też nie, pod względem formalnym (por. wyroki WSA w Warszawie z: 9 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2340/13 oraz z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/15). Błędny jest więc pogląd, że postępowanie skutecznie wszczyna dopiero wniosek formalnie skompletowany, z dniem jego ostatecznego uzupełnienia.

Uzupełnienie braków formalnych wniosku powinno odbyć się w trybie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Określa on nieprzekraczalny, zawity, siedmiodniowy termin na skompletowanie wniosku pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Okres wykorzystany przez wnioskodawcę na uzupełnienie wniosku zatrzymuje bieg 65-dniowego terminu (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2516/14). Liczy się go od dnia doręczenia wezwania wnioskodawcy do dnia złożenia uzupełnienia w kancelarii organu lub nadania go w placówce operatora pocztowego.

Wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień, np. na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., traktowane jest jako zwykła czynność procesowa, która nie wydłuża terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Podobnie należy traktować pozostałe zwykłe czynności procesowe, takie jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania czy o sporządzeniu projektu decyzji i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Z całą pewnością nie można również odliczyć od terminu przewidzianego w ustawie na wydanie decyzji lokalizacyjnej okresów sporządzenia i doręczeń korespondencji w sprawie stronom postępowania (por. wyroki WSA w Warszawie z: 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 315/15 oraz 3 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2142/14).

Uzgodnienie projektu decyzji

Projekt decyzji lokalizacyjnej, w zależności od jej przedmiotu oraz uwarunkowań zewnętrznych, podlega uzgodnieniom z różnymi organami, które powinny nastąpić w terminie 14 dni, a w przypadku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ), w terminie 21 dni, licząc od dnia udostępnienia tego projektu (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.). W sytuacji braku reakcji organu uzgadniającego, wójt podejmuje kolejne czynności procesowe, przyjmując akceptację organu uzgadniającego w trybie tzw. milczącej zgody, a więc zgodnie z art. 53 ust. 5 lub 5c u.p.z.p. W konsekwencji 65-dniowy termin zatrzymuje się jedynie na 14 dni (lub 21 dni, kiedy wśród organów uzgadniających jest RDOŚ) - por. wyrok NSA z 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 379/14.

Należy podkreślić, że 65-dniowego terminu nie wstrzymuje oczekiwanie na uzyskanie waloru ostateczności przez postanowienie uzgadniające, o ile zostało wydane. Nawet wniesienie zażalenia nie jest powodem na wstrzymanie postępowania lokalizacyjnego, lecz jedynie może być przesłanką do jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zawieszenie postępowania

Postępowanie o wydanie decyzji lokalizacyjnej może być zawieszone, zgodnie z ogólnymi zasadami, czyli na żądanie strony (art. 98 § 1 k.p.a.) lub z urzędu (o ile wystąpi któraś z przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a.). Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania zatrzymuje bieg terminów ustawowych, a więc i 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Wydanie decyzji jest zwykłą czynnością procesową, a więc dnia wydania decyzji nie odlicza się od ustawowego 65-dniowego terminu.

Wystąpienie którejś z okoliczności, uzasadniających opóźnienia w wydaniu decyzji lokalizacyjnej nie wymaga zawiadamiania stron w trybie art. 36 k.p.a. W takich sytuacjach wystarczy przekazywać do wiadomości całą korespondencję w sprawie jej stronom, a więc wystąpienia o uzgodnienia i postanowienia o zawieszeniu, jeśli zostały wydane.

W świetle tych argumentów oraz rozstrzygnięć organów odwoławczych, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, należy podkreślić, że ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wstrzymują następujące okoliczności:

1) zawiadomienia o wszczęciu postępowania, i to zarówno wysyłane stronom za pośrednictwem poczty, jak i zamieszczone na stronach BIP i tablicach ogłoszeń w drodze obwieszczeń,

2) okresy na zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie,

3) oczekiwanie organu na zwrot pocztowych potwierdzeń odbioru korespondencji kierowanej do stron postępowania,

4) oczekiwanie na uzyskanie waloru ostateczności przez postanowienia uzgadniające,

5) wezwania do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie innych niż wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Należy też przypomnieć, że w postępowaniach administracyjnych uwzględnia się kolejne dni kalendarzowe, nie odliczając od biegu terminów dni wolnych od pracy.

Biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie przerywa wykonanie zwykłych czynności administracyjnych i kancelaryjnych, takich jak: ustalenie kręgu stron postępowania, sporządzenie niekiedy bardzo obszernych rozdzielników, przygotowanie i wysyłka pism itp. Z całą pewnością nie można za okoliczność usprawiedliwiającą przekroczenie ustawowego terminu uznać też: trudności kadrowych w urzędzie, okresów długotrwałej absencji pracowników czy też braku środków finansowych na sporządzanie projektów decyzji lokalizacyjnej.

DAGMARA KAFAR

Autorka jest specjalistką w zakresie prawa budowlanego oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego

PODSTAWY PRAWNE

● art. 51 ust. 2, 2a, 2b i 2c, art. 53 ust. 4, 5 i 5c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1890)

● art. 36, art. 50 § 1, art. 64 § 2, art. 97 § 1, art. 98 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1274)