W świetle art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), zmiana zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga wcześniejszego wydania decyzji o warunkach zabudowy (dalej: decyzja WZ), o ile teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W praktyce rolą postępowania w sprawie wydania decyzji WZ jest sprawdzenie, czy w świetle sposobu i parametrów zagospodarowania nieruchomości sąsiednich inwestycja o określonych we wniosku parametrach urbanistycznych i architektonicznych będzie dopuszczalna. O szczególnej roli decyzji WZ świadczy jej znaczenie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji WZ, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonuje sprawdzenia zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z decyzją WZ.

Budowa nowego zjazdu na drogę publiczną należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), wymagana jest przy tym zgoda zarządcy drogi na budowę zjazdu wydana w formie decyzji administracyjnej. Dopiero po wydaniu decyzji o lokalizacji zjazdu inwestor może wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę, o czym powinien zostać pouczony w decyzji zarządcy drogi. W decyzji o lokalizacji zjazdu określa się jego przestrzenne umiejscowienie oraz parametry techniczne. Nie jest zatem możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi publicznej w sytuacji braku ostatecznej decyzji lokalizacyjnej zarządcy drogi.

Z orzecznictwa

Decyzja o warunkach zabudowy powinna wyznaczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Wyrok SN z 3 września 1997 r., sygn. akt III RN 35/97

Wzajemne relacje obu decyzji

W praktyce duże wątpliwości zarówno organów planistycznych, jak i organów administracji architektoniczno-budowlanej może budzić kwestia wzajemnej relacji decyzji o lokalizacji zjazdu i decyzji WZ. Porównując zakres merytoryczny tych decyzji, należy zwrócić uwagę, że oba rozstrzygnięcia są decyzjami lokalizacyjnymi określającymi dopuszczalne parametry określonego rodzaju zabudowy. Decyzja o lokalizacji zjazdu jest przy tym rozstrzygnięciem uwzględniającym specyfikę obiektu niekubaturowego, jakim jest zjazd, w tym przede wszystkim kwestie bezpieczeństwa jego przyszłego użytkowania. Dlatego w orzecznictwie zwraca się uwagę, że ewentualne wydanie dla tego samego zjazdu zarówno decyzji WZ, jak i decyzji o lokalizacji zjazdu prowadziłoby do sytuacji dublowania się rozstrzygnięć różnych organów w tej samej sprawie.

Artykuł 29 ust. 1 u.d.p., będący podstawą wydania decyzji lokalizacyjnej, traktowany jest przez orzecznictwo i doktrynę jako przepis szczególny wobec przepisów regulujących wydawanie decyzji WZ. WSA w Krakowie w wyroku z 14 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1518/13) ocenił, że art. 29 ust. 1 u.d.p., jako przepis szczególny, wyłącza zastosowanie do budowy zjazdów przepisów ogólnych zawartych w u.p.z.p. Dlatego inwestor nie może zostać zobowiązany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej do odrębnego ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla samego zjazdu.

Z orzecznictwa

Dostrzegając problem dublowania się kompetencji organów, należy stosować wykładnię prawa uniemożliwiającą wydawanie dwóch rozstrzygnięć w tej samej sprawie. Dlatego skoro z art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika konieczność uzyskania decyzji zarządcy drogi o lokalizacji zjazdu, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba już uzyskać decyzji WZ, która de facto rozstrzygałaby to samo.

Wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07

Możliwość wydania decyzji WZ na zjazd

Przeciwko dopuszczalności wydania decyzji WZ na zjazd przemawia nie tylko ryzyko dublowania rozstrzygnięcia z decyzją o lokalizacji zjazdu, lecz także wzgląd na brak możliwości opracowania analizy urbanistyczno-architektonicznej dla tego rodzaju inwestycji. W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przed opracowaniem analizy urbanistyczno-architektonicznej należy wyznaczyć obszar analizowany wokół działki budowlanej. Tymczasem zjazdy lokalizowane są w granicach pasa drogowego, który nie jest działką budowlaną, dlatego nie jest możliwe wyznaczenie zgodnie z przepisami obszaru analizowanego i w konsekwencji nie może zostać przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Gdyby jednak nawet przyjąć, że analiza urbanistyczno-architektoniczna może zostać opracowana, to w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ musiałby zbadać, czy projektowany zjazd będzie realizował zasadę dobrego sąsiedztwa, a więc w praktyce, czy w obszarze analizowanym znajdują się inne zjazdy o parametrach zbliżonych do wnioskowanych.

Przypadek legalizacji zjazdu

Dla organu nadzoru budowlanego istotnym problemem może okazać się ocena możliwości legalizacji robót budowlanych polegających na budowie zjazdu z drogi publicznej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponieważ w postępowaniu legalizacyjnym bada się, w świetle art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, m.in. zgodność budowy z ustaleniami planu miejscowego, a w sytuacji jego braku - z decyzją WZ, to należy wyjaśnić, że również w tym przypadku decyzję WZ zastępuje decyzja o lokalizacji zjazdu.

WAŻNE

O wydanie pozwolenia na budowę zjazdu inwestor może wystąpić dopiero po wydaniu przez zarządcę drogi decyzji o lokalizacji zjazdu.

WSA w Krakowie w wyroku z 7 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1624/12) wskazał, że art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie może żądać przedstawienia decyzji WZ na budowę zjazdu celem legalizacji samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych, a inwestor może zostać zobowiązany wyłącznie do przedstawienia decyzji o lokalizacji zjazdu wydanej przez właściwego zarządcę drogi.

ALEKSANDRA RYBICKA

 Autorka jest urzędnikiem, specjalistą w zakresie urbanistyki

KAZIMIERZ PAWLIK

Autor jest radcą prawnym, specjalizuje się w prawie administracyjnym

Podstawy prawne

● art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 647; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 768)

● art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 822)

● art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 260; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 659)

● § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588)