Wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. I OSK 2995/14

Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma więc miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2482/13 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz K. O. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K. O. na opisaną w sentencji decyzję Ministra Gospodarki i uchylił tę decyzję oraz decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. K. O. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...]. W jego uzasadnieniu podała, że pismem z dnia [...] lutego 2011 r. wystąpiła o uwzględnienie jej w toczącym się postępowaniu o przyznanie odszkodowania za utracone korzyści w związku z nieważnym przejęciem mienia, a to Cegielni J. K. w B., wszczętym przez I. K. Wskazała, że jej zamiarem było uruchomienie nadzwyczajnych trybów postępowania z udziałem wszystkich stron, a zmierzających do zmiany decyzji z [...] lipca 2002 r. przez przyznanie wszystkim stronom odszkodowania uwzględniającego utracone korzyści. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02. Następnie domagała się rozpatrzenia jej pisma z dnia [...] lutego 2011 r. jako wniosku o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji Ministra Gospodarki, a w przypadku odmowy wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność, o potraktowanie go jako wniosku o wznowienie postępowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, albowiem bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wspomniany wniosek I. K. Minister Gospodarki załatwił decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej - odszkodowawczej. Jak ustalono, zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949r. (ustanawiające przymusowy zarząd nad w/w mieniem) i orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] grudnia 1958 r. (przejmujące je na własność Państwa) zostały uznane za nieważne odpowiednio decyzjami: Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1996 r. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 1999 r. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2010 r., albowiem organ uznał, iż powiększenie przyznanego decyzją dotychczasową odszkodowania o dalszą kwotę z tytułu utraconych korzyści nie może nastąpić, gdyż Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku opowiedział się za koniecznością uwzględnienia tego elementu szkody w odniesieniu jedynie do stanów powstałych przed dniem wejścia w życie Konstytucji, czyli przed dniem 17 października 1997 r., stąd nie odnosił się do stanu niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 716/10, uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., lecz wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2107/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W następstwie powyższego wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 116/12, została oddalona skarga na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r.

Postępowanie wszczęte podaniem K. O. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. umorzył. W jej uzasadnieniu wskazał, że kwestię odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę poniesioną w związku ze stwierdzeniem kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej wskazanej w art. 156 § 1 K.p.a. regulował przepis art. 160 K.p.a. W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), z dniem 1 września 2004 r. uchylony został częściowo art. 160 K.p.a., a to wobec wprowadzenia przepisu art. 417 prim K.c. Zgodnie z przepisami przejściowymi - art. 5 ww. ustawy nowelizującej - do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się art. 160 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej nowelizacji. Organ podniósł, że uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10, dokonano jednoznacznej interpretacji art. 5 tej ustawy nowelizującej, wskazując że podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzono po tym dniu, stanowią przepisy art. 160 K.p.a. Zatem dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, będących następstwem wadliwych decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 1 września 2004 r., a których wadliwość została potwierdzona po tym dniu, następuje na podstawie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 K.p.a. Wszak zdaniem organu wyłącznie właściwe do orzekania w tych sprawach są w obecnym stanie prawnym sądy powszechne. Tym samym postępowanie wywołane wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie, a zmierzającym do przyznania wyższego odszkodowania, uznał za bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła K. O., wskazując że dochodzenie odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej przedsiębiorstwa Cegielnia J. K. w B. następowało w trybie administracyjnym, dlatego też w tym samym trybie jej zdaniem wypadło rozpatrzeć niniejsze żądanie. Podniosła, iż uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. nie została podjęta jednomyślnie, a jej uzasadnienie budzi wątpliwości i zastrzeżenia. Analiza treści art. 5 ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że nie rozstrzyga on o trybie dochodzenia roszczenia, a także o czasowym zakresie zastosowania art. 160 § 4 i 5 K.p.a. Podniosła wreszcie, że nie zgadza się z zasadą stosowania nowego prawa, albowiem przedmiotowa sprawa była od zawsze sprawą administracyjną, zaś stosowanie nowego prawa stawia ją w gorszej sytuacji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2012 r. W jej motywach wskazał, iż treść wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie upoważnia do wyrażenia poglądu, że strona nie zgadzając się z wysokością przyznanego odszkodowania domaga się odszkodowania w wyższej wysokości, a tym samym żądanie to należy sprowadzić nie tyle do usunięcia wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, co do domagania się podwyższenia odszkodowania. W ocenie organu kwestionowana decyzja nie jest decyzją częściową, albowiem Minister Gospodarki przyznał odszkodowanie w zakresie i w wysokości, jakie wynikały z obowiązujących wówczas przepisów prawa, tj. w wyłącznie w ramach szkody rzeczywistej, ale w pełnej możliwej wysokości. Wskazał, że K. O. była prawidłowo pouczona o możliwości wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego, jednakże z niej nie skorzystała, co jego zdaniem wyklucza dopuszczalność późniejszego ubiegania się w postępowaniu administracyjnym o zmianę wysokości przyznanego odszkodowania. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 160 K.p.a. może podlegać ocenie w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych, warunkiem jednak jest, by wniosek strony zmierzał do wyeliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, nie zaś do rozpoznania sprawy co do jej istoty. Skoro wniosek strony zmierza do przyznania odszkodowania w wyższej wysokości, to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 K.p.a. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie zawiera w sentencji orzeczenia o odmowie przyznania odszkodowania w zakresie utraconych korzyści, a tym samym nie ma takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym. Oznacza to, że brak jest przedmiotu żądania, a tym samym możliwości oceny takiego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję ostateczną wniosła K. O. postulując jej uchylenie. Decyzji tej zarzuciła naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, art. 155 K.p.a. poprzez błędną interpretację nieuwzględniającą słusznego interesu strony oraz art. 105 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. Zarzuty te umotywowała dotychczasowymi wywodami.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane dotąd stanowisko w sprawie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wskazując na uregulowania dotyczące umorzenia postępowania administracyjnego stwierdził, że organy obu instancji niewłaściwie przyjęły, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Może ona mieć miejsce wówczas, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tymczasem poza sporem pozostaje, że wolą wnioskodawczyni było wzruszenie decyzji ostatecznej w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania (art. 156 § 1 K.p.a.). W niniejszym postępowaniu wnioskodawczyni występuje w charakterze jego strony, sprecyzowany został jego przedmiot, istnieje podstawa prawna, w oparciu o którą organy mogą i powinny orzekać, w końcu nie ma wątpliwości co do istnienia organu administracji publicznej właściwego do wydania rozstrzygającej meritum sprawy decyzji. Żaden przepis prawa nie wyłącza w aktualnym stanie prawnym dopuszczalności oceny pod kątem przesłanek nieważnościowych decyzji wydanej na podstawie art. 160 K.p.a. Argumenty przedstawione przez organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji mogłyby mieć zastosowanie w toku postępowania zwykłego, przed wydaniem ostatecznej decyzji. Decyzja taka nie podlegałaby bowiem zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, a w związku z tym nie podlegałaby również kontroli sądu administracyjnego. Na takim etapie zwykłego postępowania administracyjnego strona niezgadzająca się z rozstrzygnięciem administracyjnym opartym o art. 160 § 5 K.p.a. mogła wystąpić z powództwem do sądu powszechnego, bowiem właściwym w obecnym stanie prawnym do rozstrzygania żądań naprawienia szkody zarówno w granicach damnum emergens, jak i lucrum cessans, jest sąd powszechny. W tej sprawie organy miały jednak do czynienia z decyzją ostateczną, której prawidłowość zgodnie z żądaniem wniosku złożonym w trybie nadzwyczajnym, winny rozstrzygnąć. Sąd meriti wskazał, że wnioskodawczyni domagała się zarówno stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., którego w rezultacie dotyczy niniejsze postępowanie, jak i zmiany tej samej decyzji, powołując identyczne argumenty, które prowadzić mają do podwyższenia ustalonego w w/w decyzji Ministra Gospodarki odszkodowania o utracone korzyści. Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie zmiany decyzji z [...] lipca 2002 r. toczy się równolegle z niniejszą sprawą przed WSA w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2481/13). Wnikliwe zbadanie tożsamych uzasadnień obu podań złożonych przez skarżącą pozwoli zdaniem Sądu I instancji nie tylko na prawidłowe i merytoryczne rozpoznanie sprawy, ale również na wyjaśnienie, który ze złożonych wniosków jest wnioskiem wcześniejszym, który jest wnioskiem dalej idącym i czy w związku z tym istnieje konieczność wydania decyzji o charakterze procesowym. Nie może bowiem znaleźć aprobaty sytuacja, w której organ nie dostrzega, że ta sama decyzja z jednej strony uznawana jest przez wnioskującą za rażąco wadliwą, skoro żąda stwierdzenia jej nieważności, a z drugiej domaga się jej zmiany w trybie przepisu art.155 K.p.a., przecząc tym samym okolicznościom (wobec ratio legis powołanej podstawy prawnej tego wniosku) wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności. Rozpatrując kwestię nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 K.p.a., należy rozważyć wzajemny stosunek poszczególnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych, regulowanych w K.p.a. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wskazał Sąd I instancji wreszcie na konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od merytorycznej niezasadności żądania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Minister Gospodarki. Zaskarżył je w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania, w sytuacji gdy brak było przedmiotu orzekania, gdyż decyzja odszkodowawcza nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania odszkodowania z tytułu lucrum cessans, które mogłoby być oceniane pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku od oceny niniejszej sprawy w kontekście niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych zainicjowanych przez skarżącą i niezawarcie w tym uzasadnieniu wytycznych co do dalszego postępowania w odniesieniu do tej kwestii,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji umarzającej postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym, w sytuacji gdy odszkodowanie z tytułu lucrum cessans na podstawie art. 160 § 1 K.p.a. nie mogłoby zostać skarżącej przyznane, co oznacza że nawet przy założeniu, iż organ popełnił uchybienie umarzając postępowanie, to jednak nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, zważywszy na podobne skutki obu rozstrzygnięć (umorzenia postępowania i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji), prowadzące do negatywnego dla strony zakończenia postępowania.

W oparciu o te zarzuty organ postulował uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważono trafność poglądu, wedle którego nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania w sytuacji braku przedmiotu orzekania, jak tej sprawie, w której decyzja dotychczasowa nie zawierała rozstrzygnięcia o żądaniu odszkodowania w ramach utraconych korzyści. Zatem nie mogłaby zostać oceniona jej legalność w tym aspekcie. Nie można również w trybie nieważnościowym żądać zwiększenia odszkodowania lub dodatkowego odszkodowania z tytułu lucrum cessans, gdyż temu służył tryb określony w art. 160 § 5 K.p.a., z którego skarżąca nie skorzystała. Aktualnie materia ta pozostaje poza właściwością organów administracyjnych. Poza tym rozstrzygnięcie w postępowaniu nadzwyczajnym co do istoty sprawy jest niedopuszczalne. Skoro zatem skarżąca uruchomiła dwa nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., powołując się na tą samą okoliczność braku przyznania odszkodowania z tytułu utraconych korzyści, a te dwa nadzwyczajne tryby służą różnym celom i okoliczność wskazana przez skarżącą nie może stanowić jednocześnie rażącego naruszenia prawa i rozstrzygnięcia prawidłowego lub wadliwego podlegającego zmianie w trybie art. 155 K.p.a., to - zdaniem organu - Sąd I instancji powinien wskazać, który z zaproponowanych przez skarżącą trybów jest właściwy. Sąd jednak uchylił się od oceny tej kwestii. Z kolei w odniesieniu do zarzutu, jaki uczynił organowi, iż nie dostrzega, że ta sama decyzja z jednej strony uznawana jest przez wnioskującą za rażąco wadliwą skoro żąda stwierdzenia jej nieważności, a z drugiej strony domaga się jej zmiany w trybie art. 155 K.p.a. przecząc tym samym tymże okolicznościom, wskazano że organ dostrzegał tę kwestię i znane są mu zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, lecz w sytuacji, gdy organ stwierdza, że postępowanie nie może się toczyć w żadnym z dwóch wskazanych przez skarżącą trybów i umarza oba postępowania, analiza wzajemnej relacji obu trybów była przedwczesna, a w zasadzie zbędna. Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sytuacji, w której zdaniem Sądu I instancji oba wnioski skarżącej winny być rozstrzygnięte merytorycznie, jego rzeczą było wskazanie właściwej drogi postępowania - co w motywach zaskarżonego wyroku zostało pominięte. Na koniec autorka skargi kasacyjnej podniosła, iż sporne żądanie z oczywistych względów nie podlegało uwzględnieniu na drodze postępowania administracyjnego, stąd ewentualne uchybienie co do formy rozstrzygnięcia nie miało wpływu na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik K. O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedstawione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że wedle brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone, brak też jest innych okoliczności branych pod rozwagę z urzędu. Oznacza to związanie tego Sądu wskazaną w kasacji podstawą i zarzutami przytoczonymi na jej uzasadnienie.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, gdyż jego uwzględnienie mogłoby doprowadzić do konkluzji o wadliwości skutkującej koniecznością wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdyby uchylał się on spod kontroli instancyjnej, co wykluczałoby merytoryczną jego ocenę. Jest on jednak chybiony. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, które miało lub mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego zajętego przez orzekające organy administracyjne stanowiska nie można uznać za zasadne. Wskazał nadto na konieczność rozważenia przez organy wzajemnej relacji pomiędzy wnioskami dotyczącymi wzruszenia decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., relacji zarówno czasowej, jak i merytorycznej, zwłaszcza w kontekście sprzecznych ze sobą ratio. Oznacza to pozostawienie organowi sposobu przeprowadzenia i dojścia do wyniku tej operacji, bo sądy administracyjne nie są powołane do rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych, nie zastępują organów administracyjnych, a postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Zatem tego rodzaju wytyczne były wystarczające w świetle analizowanej regulacji prawnej. Nawet gdyby było inaczej wadliwość w tym obszarze, z braku istotnego wpływu na wynik sprawy, nie mogłaby skutkować wzruszeniem zaskarżonego wyroku. Jest tak zwłaszcza w świetle treści wyroków: zapadłego w niniejszej sprawie, jak i w sprawie, której przedmiotem jest wyrok uchylający decyzje umarzające postępowanie o zmianę decyzji z [...] lipca 2002 r. (wyrok z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2996/14, uchylający wyrok Sądu I instancji i oddalający skargę).

Oceniając zasadność dalszych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności godzi się podkreślić, że nie może budzić wątpliwości konkluzja, wedle której w obecnym stanie prawnym (po 1 września 2004 r.) dochodzenie odszkodowania z tytułu nieważnej bądź wydanej z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym. Dotyczy to wszelkich spraw z tego zakresu bez względu na datę przyznania odszkodowania i datę decyzji dotychczasowej oraz datę decyzji ją wzruszającej. Wypływa ona m.in. z treści uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8, poz. 75) i jest powszechnie akceptowana również przez orzecznictwo administracyjne (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 767/13, 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2571/13, i przywołana w nich judykatura, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Nie oznacza to jednak a priori wyłączenia nadzwyczajnych trybów kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych zapadłych w tej materii. Czym innym jest bowiem ocena danego aktu pod względem zgodności z prawem, w szczególności w zakresie wystąpienia kwalifikowanych jego wad, a czym innym jest zagadnienie merytoryczne, będące jego przedmiotem. Trzeba jednak zastrzec, że kontrola takiego aktu, jakkolwiek dotyczyć może jego całości i poszczególnych elementów, w tym też odszkodowania, mimo że przekazano je do właściwości sądów powszechnych, to jej wynik nie może zmierzać do jego korekty nie tylko z powodu braku właściwości organów administracyjnych, ale przede wszystkim z braku generalnie możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy w trybach nadzwyczajnych. Każda decyzja podlegać bowiem może ocenie w świetle przesłanek nieważnościowych. Dokonywana jest przy tym wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydawania. Zatem wadliwe rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, gdy wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., może uzasadniać wyeliminowanie orzekającej o nim decyzji z obrotu prawnego. W tym zakresie należałoby ocenić zgodność wysokości przyznanego decyzją dotychczasową odszkodowania z ówcześnie obowiązującymi przepisami i regułami wykładni, w tym też możliwość przeniesienia na grunt tej sprawy tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02, a zatem zbadać legalność dotychczasowej decyzji. Jego kierunek nie ma decydującego znaczenia, gdy strona domaga się takiej kontroli także decyzji orzekającej o odszkodowaniu. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczenie procedowania w tym trybie z tego tylko powodu, że żądanie strony zmierzało do powiększenia odszkodowania o utracone korzyści, jest przedwczesne i byłoby zbyt daleko idącym ograniczeniem praw jednostki oraz procesowych instytucji. Zatem w okolicznościach tej sprawy niepodobna zaakceptować trafności umorzenia postępowania, które wyłącza możliwość badania legalności decyzji dotychczasowej. Nasuwa się tu podobieństwo do przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), która przywidywała administracyjny tryb stwierdzania własności gruntów rolnych, lecz tylko do dnia 25 marca 1982 r., bo z następnym dniem sprawy te przekazano sądom powszechnym (p. art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie była kwestionowana możliwość uruchamiania trybów nadzwyczajnych w stosunku do ostatecznych decyzji wydanych przed tą datą, mimo zmiany właściwości. Natomiast trwała ona tylko do 31 grudnia 1991 r., bo z dniem następnym weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (obecnie tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1014), która w art. 63 ust. 2 wprowadziła zakaz stosowania przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. Powszechnie przyjmuje się aktualnie brak możliwości zastosowania tych trybów w odniesieniu do tych decyzji. Zdaniem obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza to przyjętą w tej sprawie regułę dopuszczalności stosowania trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie art. 160 K.p.a.

Wypada też dodać, że w postępowaniu nieważnościowym badaniu podlegają przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. dotyczące wad decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, który należy podzielić, że w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samym akcie, ma charakter z reguły materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i jego zgodność z prawem (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 787 i nast.). Stwierdzenie nieważności eliminuje decyzję z obrotu prawnego od początku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest kontrola prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, przy czym jej zakres jest ograniczony, bo nie ma ona charakteru kontroli instancyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Wydaje się, że na tę przesłankę powołała się wnioskodawczyni. Badając istnienie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od wad powodujących, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (p. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wedle utrwalonego stanowiska jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, p. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, CBOSA). Ten pogląd należy oczywiście podzielić. Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Trzeba jednak zaakcentować, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195). Zatem inna wykładnia, czy późniejsza zmiana interpretacji danej normy prawnej nie prowadzi do wniosku o rażącym naruszeniu prawa poprzez wybór jednej z możliwych wersji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że umorzenie postępowania administracyjnego było przedwczesne, bo skutkowało uchyleniem się organów od merytorycznego zbadania sprawy. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że organ nie odróżnił przesłanek bezprzedmiotowości postępowania od braku merytorycznych podstaw do wydania żądanej treści decyzji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma więc miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem. W tym ostatnim wypadku chodzi o tożsamość spraw wyrażającą się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej, oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego spraw nowej oraz poprzedniej. Bezprzedmiotowość podmiotowa występuje w przypadku wniesienia podania przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony. W niniejszej sprawie oba elementy sprawy administracyjnej występują, gdyż jest jej podmiot (strona) i przedmiot (decyzja ostateczna podlegająca badaniu w trybie nadzwyczajnym). Nie ma tu znaczenia fakt, że obecnie o odszkodowaniu orzekają sądy, bo to jest ważne w sytuacjach, w których nie zapadły decyzje ostateczne w tej materii, albo w których konieczne jest merytoryczne zbadanie wysokości odszkodowania, a więc nie w sytuacjach, w których istotą jest ocena legalności decyzji zapadłej w tej materii. Decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. pozostaje w obrocie prawnym i może być substratem postępowania nieważnościowego. K. O. domagała się stwierdzenia jej nieważności dowodząc błędnego ustalenia należnego odszkodowania. Zatem rzeczą organu było zbadanie jej twierdzeń. Przedwczesny jest więc wywód, wedle którego przekazanie sądom powszechnym kognicji w sprawach odszkodowawczych wyłącza dopuszczalność weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym, nawet uwzględniając kierunek żądania strony. Nie ma bowiem znaczenia fakt, że żądanie to zasadza się na twierdzeniu o zbyt niskim odszkodowaniu, bo o ile możliwość podwyższenia odszkodowania o utracone korzyści istotnie pozostaje poza zasięgiem oceny organu, to konieczne jest zbadanie legalności, czyli ewentualnych wszelkich wad decyzji dotychczasowej. Kierunek żądania nie może niweczyć w ogóle obowiązku oceny legalności decyzji ostatecznej. Natomiast wynik tego procesu jest innym zagadnieniem. Umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym, zapadającym bez merytorycznej oceny decyzji. Negatywny wynik badania sprawy w tym aspekcie (ustalenie legalności decyzji dotychczasowej, zwłaszcza w zakresie odszkodowania, w tym niemożność zastosowania innych reguł jego ustalenia) winien doprowadzić do wydania decyzji o innym charakterze - odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej. Wydaje się, że takie rozstrzygnięcie jest właściwe w tej sprawie.

Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 oraz art. 160 § 1 K.p.a. okazały się chybione. Wypada też dodać, że pierwszy z wymienionych ostatnio przepisów reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych tam sytuacji. Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie go może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji je uchylił. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że narusza ona przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu musi skutkować możliwością` istotnego wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Jak to wyżej wykazano zapadłe decyzje okazały się niezgodne z prawem, co słusznie skonstatował Sąd meriti. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że zagadnienie braku w decyzji dotychczasowej negatywnego wyrzeczenia co do szkody w granicach lucrum cessans nie uzasadnia umorzenia postępowania nieważnościowego, bo żądanie dotyczy całej decyzji i jest zgłoszone w trybie nadzwyczajnym. Tym bardziej gdy zważyć, że wówczas orzekający organ nie miał powodów do zmieszczenia takiego wyrzeczenia. Zresztą praktyka dowodzi, że takiego rozstrzygnięcia decyzje tego rodzaju nie zawierały. Pewnym mankamentem zaskarżonego wyroku jest tylko kwestia uchylenia również decyzji wydanej po raz pierwszy, lecz z braku zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. pozostała ona poza oceną w tej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/