Wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 284/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Małgorzata Rysz (spr.) Wojciech Kręcisz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Go 678/14 w sprawie ze skargi Powiatu G. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Powiatu G. na rzecz Zarządu Województwa L. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 678/14 po rozpoznaniu skargi Powiatu G. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] lipca 2014 r., w przedmiocie odmowy umorzenia zwrotu dofinansowania, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Zarząd Województwa L. nakazał Powiatowi G. zwrot dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie projektu "Przebudowa drogi powiatowej nr 1382F do Osiedla S. i Specjalnej Strefy Ekonomicznej w Kostrzynie nad Odrą", w związku z nałożoną korektą finansową, w wysokości 413.900,20 zł.

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2012 r. Powiat G. zwrócił się do Zarządu Województwa L. o umorzenie należności z tytułu naliczonej korekty finansowej, uzasadniając wniosek trudną sytuacją finansową Powiatu oraz brakiem środków finansowych na rachunkach bankowych. Taki stan rzeczy podyktowany jest m. in. koniecznością przejęcia z końcem 2017 r. przez Powiat G. długu Szpitala w K. nad Odrą w wysokości 101.676.886,71 zł.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Zarząd Województwa L. odmówił umorzenia należności z tytułu zwrotu płatności wynikającej z umowy o dofinansowanie powyższego projektu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. rozstrzygnięcie to zostało utrzymane przez Zarząd Województwa L. w mocy.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 337/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił obie powyższe decyzje Zarządu Województwa L.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zarząd Województwa L. odmówił Powiatowi G. umorzenia kwoty objętej obowiązkiem zwrotu dofinansowania.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Zarząd Województwa L. - powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, dalej u.f.p.) oraz wynikający z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) obowiązek uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądowym - stwierdził, iż z uwagi na wniosek Powiatu G. o umorzenie całości należności podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien stanowić art. 56 ust. 1 u.f.p., zawierający katalog zamknięty przesłanek pozwalających na umorzenie należności jednostek sektora finansów publicznych. Organ wskazał, że przepis ten jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego.

Zdaniem organu skarżący nie spełnił przesłanek z art. 56 ust. 1 pkt 1- 4 u.f.p., tym samym wniosek strony poddano analizie pod kątem przesłanki ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Na podstawie zgromadzonych w toku postępowania dokumentów, w szczególności załącznika nr 1 do uchwały nr 172/XXIX/2013 Rady Powiatu G. z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu G. na lata 2014 - 2039 Zarząd Województwa L. doszedł do wniosku, że Powiat G. jest podmiotem mającym względnie stałe dochody w danym roku budżetowym. W roku 2012 tj. w roku złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu naliczonej korekty finansowej strona miała dodatni wynik budżetu. Pomimo problemów finansowych wskazanych we wniosku o umorzenie należności strona złożyła do Instytucji Zarządzającej L. regionalnego Programu Operacyjnego (LRPO) wnioski aplikacyjne na realizację innego rodzaju zadań, pociągających za sobą znaczne koszty i wymagających wkładów własnych w znacznej wysokości.

Podstawę gospodarki finansowej powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Jednakże jednostka samorządu terytorialnego nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków finansowych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorców działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Ustawodawca nie wykluczył możliwości dokonywania zmian w uchwałach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Prowadzenie gospodarki w oparciu o zaplanowany budżet uwzględniać musi także zasady dyscypliny finansów publicznych. To jednak nie zwalnia podmiotu z obowiązku racjonalnego projektowania swoich wydatków w roku budżetowym, w tym uwzględnienie potencjalnych kosztów prowadzonych postępowań administracyjnych czy sądowych.

Organ wskazał, że decyzja z dnia 24 kwietnia 2012 r., nakazująca zwrot dofinansowania - stanowiąca podstawę dochodzenia przez organ należności, stała się ostateczna z dniem 21 maja 2012 r. Skarżący mógł i powinien zatem liczyć się z ewentualnymi kosztami i zabezpieczyć środki na ten cel w budżecie na 2013 r. a tym bardziej na 2014 r. Dodatkowo ponoszenie straty przez wnioskodawcę nie oznacza spełnienia przesłanek do udzielenia ulgi. Strata jest jedynie nadwyżką sumy kosztów uzyskania przychodów nad osiągniętymi przychodami i nie oznacza braku środków finansowych.

Odnosząc się do problemów finansowych Powiatu związanych z perspektywą przejęcia pod koniec 2017 r. długu po SP ZOZ, Zarząd wskazał, że skarżący wskazał źródła finansowania tego rodzaju przejęcia w związku z przystąpieniem do realizacji "Programu Ostrożnościowego", w ramach którego będzie możliwe uzyskanie pożyczki z budżetu państwa. Kwestia ewentualnego przejęcia przez stronę tego długu jest sprawą hipotetyczną, która ma dopiero nastąpić. Faktem jest natomiast, że Powiat nie został zobowiązany do spłaty długu szpitala w 2012, 2013 czy też w 2014 r. Ponadto kwestia uzyskania pożyczki od Skarbu Państwa nie może być podstawą do niepłacenia swoich zobowiązań przez stronę. W ocenie organu, kwestia wpływu na ewentualne pozytywne rozpatrzenie wniosku Powiatu o pożyczkę, nie stanowi podstawy do umorzenia należności o której mowa w art. 56 ust. 1 pkt. 5 u.f.p.

Zarząd Województwa L. stwierdził, że skarżący wskazywał, że odmowa umorzenia oraz wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez Instytucję Zarządzającą spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki. Jednocześnie skarżący zamierza przeprowadzić w partnerstwie z innymi podmiotami dwa projekty współfinansowane z funduszy europejskich o łącznej wartości ogółem 11.234.206,01 zł, na które musi zabezpieczyć w budżecie powiatu kwotę znacznie przewyższającą kwotę naliczonej korekty finansowej w zrealizowanym już projekcie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Zarząd Województwa L. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w decyzji pierwszej instancji.

Ponadto zwrócił uwagę, że skarżący nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w decyzji pierwszej instancji, dlaczego nie zabezpieczył środków na naliczone korekty finansowe w budżecie na 2013 rok, a tym bardziej w budżecie na 2014 rok, skoro decyzja w przedmiocie naliczenia korekty finansowej stała się ostateczna już w dniu 17 stycznia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględniając skargę na powyższą decyzję Zarządu Województwa L. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdził, że została ona oparta została na przepisie art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., który zawiera w swej treści pojęcia niedookreślone, nieostre takie jak: "ważny interes dłużnika" i "interes publiczny", a ponadto rozstrzygnięcie kończące sprawę opiera się na uznaniu administracyjnym. To, zdaniem Sądu I instancji sprawia, że odmawiając przyznania stronie wnioskowanej ulgi organ winien wyjątkowo wnikliwie i precyzyjnie uzasadniać swoje stanowisko, tak aby przyczyny rozstrzygnięcia nie budziły wątpliwości oraz aby z uzasadnienia decyzji wynikało, że wszystkie istotne dla danej sprawy aspekty, w rozumieniu przepisów prawa materialnego, zostały przez organ zauważone i rozpatrzone.

Sąd I instancji zauważył, że organ dokonał analizy sytuacji finansowej skarżącego, w szczególności w ujęciu budżetowym w latach 2012 - 2014. Wskazał, że w 2012 r. budżet Powiatu G. miał wynik dodatni, natomiast w latach 2013 i 2014 r. stwierdzono deficyt środków finansowych. Organ stwierdził, że pomimo iż decyzja ustalająca obowiązek zapłaty naliczonej korekty finansowej stała się prawomocna w 2012 r. to skarżąca nie ujęła korekty w kwocie 413.900,20 zł w żadnym z budżetów uchwalanych na poszczególne lata. Organ odniósł się do kwestii pożyczki ze Skarbu Państwa w związku z przejęciem przez Powiat G. SP ZOZ w K. nad Odrą i stwierdził, że przejęcie nastąpić ma w 2017 r., nadto kwestia zaciągnięcia przez wnioskodawcę pożyczki nie może stanowić uzasadnienia umorzenia należności z tytułu korekty finansowej. W zaskarżonej decyzji podniesiono również, że pomimo problemów finansowych skarżąca złożyła do Instytucji Zarządzającej wnioski aplikacyjne na realizację kolejnych projektów.

Zdaniem Sądu I instancji, poczynionym przez organ powyższym ustaleniom stanu faktycznego sprawy nie towarzyszyła pełna jego subsumcja wobec normy prawnej wynikającej z art. 56 ust.1 pkt 5 u.f.p. Pełne rozpoznanie sprawy wymagało od organu dokonania analizy wniosku oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy pod kątem spełnienia przesłanek "ważnego interesu dłużnika" lub "interesu publicznego", czego w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zabrakło. Zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji stwierdzenie, że w sprawie przesłanka z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. nie zachodzi, Sąd I instancji uznał za niewystarczające.

Zdaniem Sądu, organ winien rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji - czy na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy ważny interes dłużnika lub interes publiczny nie przemawiają za zastosowaniem wobec skarżącego ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu naliczenia korekty finansowej. Uzasadnienie stanowiska winno zawierać pełną i wnikliwą argumentację, uwzględniającą okoliczności faktyczne istotne dla danej sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący w toku postępowania konsekwentnie powoływał się na swoją trudną sytuację finansową oraz wynikające stąd trudności w spłacie należności z tytułu naliczonej korekty finansowej, wobec czego koniecznym jest rozpatrzenie przedstawionej przez skarżącego argumentacji w kontekście przesłanek z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p.

Zarząd Województwa L. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania i oddalenia skargi Powiatu G. albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. a art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., tj. niezasadne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie: 1) doszło do naruszenia w zakresie wymogów dotyczących uzasadnienia zaskarżonej decyzji; 2) doszło do takiego kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy nawet spełnienie przesłanek wynikających z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. nie daje podstaw do przyznania ulgi zgodnie z wnioskiem Powiatu G.,

2. art. 141 § 4 zdanie 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie jasnych i konkretnych wskazań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do dalszego postępowania organu administracji publicznej w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed odniesieniem się do jej poszczególnych zarzutów przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (której w niniejszej sprawie nie stwierdzono), a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na jednej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., tzn. naruszeniu przepisów postępowania. Zdaniem jej autora, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych, ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwie uznał bowiem, że organ naruszył wymogi dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podczas gdy uzasadnienie to spełnia wymogi przewidziane prawem. Ponadto Sąd I instancji niesłusznie przyjął, że w postępowaniu administracyjnym doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, podczas, gdy nawet spełnienie przesłanek wynikających z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. nie daje podstaw do przyznania ulgi, zgodnie z wnioskiem Powiatu G. Wreszcie naruszył art.141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez pominięcie konkretnych wskazań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do dalszego postępowania organu w sprawie.

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej argumenty zasługują na podzielenie.

Przede wszystkim usprawiedliwienie prawne znajduje zarzut, wywołujący najdalej idące skutki dla oceny prawidłowości wyroku, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie jasnych wskazań co do dalszego postępowania. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli wyrok uwzględnia skargę, skutkiem czego ma być ponowne rozpatrzenie sprawy, to uzasadnienie wyroku musi zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska tzn. przedstawienia toku rozumowania, które doprowadziło do podjęcia takiej właśnie decyzji.

Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r" sygn. akt II FSK 745/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy zatem rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów - powinna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania są immanentnie związane z wyrażoną w wyroku ocena prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, a wskazania stanowią konsekwencję tej oceny. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym w postępowaniu administracyjnym w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że art. 153 p.p.s.a. zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego - obok oceny prawnej - elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy tylko się domyślać." (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2, str. 550, Nb 26). Uzasadnienie wyroku, które nie zawiera niezbędnych i jasnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego, narusza postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2005r., FSK 2033/04, Lex 173169).

Jasno i konkretnie wyrażonych wskazań co do dalszego postępowania zabrakło w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Stwierdzenie bowiem, że "organ winien rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji - czy na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy ważny interes dłużnika lub interes publiczny nie przemawiają za zastosowaniem wobec skarżącego ulg w postaci umorzenia należności z tytułu naliczenia korekty finansowej. Uzasadnienie stanowiska winno zawierać pełną i wnikliwą argumentację, uwzględniającą okoliczności faktyczne istotne dla danej sprawy" w żaden sposób nie daje organowi wskazówek co do tego jakie konkretne okoliczności powinien wziąć pod uwagę w kontekście ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Jeżeli Sąd doszedł do wniosku, że dotychczasowe postępowanie nie dało odpowiedzi na pytanie, czy zawarte w art. 56 § 1 pkt 5 u.f.p. przesłanki przemawiają jednak za umorzeniem wnioskowanych należności, to powinien to dokładnie wskazać.

Problem z rekonstrukcją wskazań co do dalszego postępowania polega również w rozpoznawanej sprawie na tym, że nie sposób wyprowadzić ich z oceny prawnej zawartej w wyroku, z którą, co wyżej podkreślono, powinny pozostawać w immanentnym związku. Należy bowiem zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone na dosyć wysokim poziomie abstrakcji. Sąd stwierdził, że "poczynionym przez organ ustaleniom stanu faktycznego sprawy nie towarzyszyła pełna jego subsumpcja wobec normy prawnej wynikającej z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p.", "pełne rozpoznanie sprawy wymagało od organu analizy wniosku oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy pod katem spełnienia wymienionych powyżej przesłanek, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło", "zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji stwierdzenie, że w sprawie przesłanka z art. 56 ust. 1 pkt 5 nie zachodzi, należało uznać za niewystarczające". Czyniąc tego rodzaju ogólne uwagi Sąd nie wskazał jednocześnie w czym tkwił błąd w subsumcji stanu fatycznego - które jego fragmenty pominięto, czy też błędnie zakwalifikowano; w jakim zakresie dokonano niewystarczającej analizy wniosku - których argumentów skarżącego nieuwzględniono, lub wadliwie oceniono; dlaczego wreszcie motywy przedstawione przez organ co do niespełnienia przesłanki interesu publicznego są nietrafne. Oceny odnośnie do tej ostatniej kwestii nie wyczerpuje bowiem powołanie się przez Sąd I instancji na orzeczenie WSA w Szczecinie, bez wyjaśnienia jakie może mieć ono znaczenie w niniejszej sprawie.

WSA w G. sam wadliwie sporządzając uzasadnienie swojego wyroku, zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., przy czym oparł się na wyżej przytoczonej argumentacji, której niedostatki przesądzają jednocześnie o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej postawionego w pkt 1), 1 petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć trzeba, że braku kompletności uzasadnienia nie można utożsamiać z ewentualną wadliwością jego argumentacji. Słusznie podnosi kasator, że Sąd I instancji nie wskazał wyraźnie i jednoznacznie w jaki sposób organ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera obszerne ustalenia w zakresie przyjętego stanu faktycznego oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez WSA w G. w prawomocnym wyroku z dnia 20 listopada 2013 r., w tym analizę ustalonego stanu faktycznego pod kątem przesłanek umorzenia należności z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Brak skonkretyzowania na czym polegać powinna szersza, niż to dokonano, analiza przesłanek umorzenia powoduje, że ten zarzut Sądu odnośnie do zaskarżonej decyzji należy uznać za gołosłowny.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem, tak, jak został sformułowany w pkt.1, 2) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazując, że decyzja oparta na art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. ma charakter uznaniowy, jednocześnie wyprowadza błędną tezę, że w postępowaniu opartym na tym unormowaniu nie można mówić o naruszeniu przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nawet spełnienie przesłanek wynikających z tego przepisu nie daje podstaw do przyznania ulgi zgodnie z wnioskiem. Tego toku rozumowania nie można podzielić, prowadzi ono bowiem do błędnego wniosku, że organ nie musi prowadzić postępowania zgodnie z przepisami proceduralnymi, dotyczącymi ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż i tak nie ma obowiązku przyznać ulgi, co jest tezą fałszywą. Fakt, że decyzja wydawana na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. jest decyzją uznaniową nie powoduje, że może ona stać się decyzją arbitralną, pozostawioną całkowicie do dowolnego uznania organu.

Należy zwrócić uwagę, że na przestrzeni czasu pojęcie tzw. "uznania administracyjnego" doznało modyfikacji i jak podkreśla się w aktualnym orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego jego rozumienie uwzględnia to, że zakres swobody organu administracji nie może przekraczać granic wynikających z przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko w tym zakresie wyrażone w wyroku innego składu NSA, z dnia 4 września 2014r., sygn. akt II GSK 1208/13.

Brak trafności omawianego zarzut skargi kasacyjnej nie przesądza jednak o braku jej zasadności w pozostałym zakresie. Wobec nieumieszczenia w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania, a także niewskazania na czym miała polegać wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, orzeczenie to uchyla się w tym zakresie spod kontroli kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA usunie te wadliwości, z uwzględnieniem wyrażonej wyżej oceny prawnej. Jeśli w świetle poczynionych uwag uzna w dalszym ciągu, że zaskarżona decyzja jest wadliwa - w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a., wskaże dokładnie na czym polega jej wadliwość, jak również - w przypadku konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji - zawrze szczegółowe, konkretne i jasne wytyczne - co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/