Wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 239/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Gabriela Jyż Joanna Kabat- Rembelska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 857/14 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny z tytułu mandatu karnego kredytowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 857/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny z tytułu mandatu karnego kredytowanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz zasądził od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że A. B. złożyła w dniu [...] czerwca 2014 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek o umorzenie grzywny w kwocie 300 zł nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu powołała się na trudną sytuacją finansową oraz incydentalność mandatu. Oświadczyła, że jest osobą długotrwale bezrobotną, bez prawa do zasiłku, ma problemy zdrowotne oraz wychowuje syna, który choruje przewlekle na astmę i alergię. Ponadto opisała okoliczności otrzymania mandatu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną m.in. na podstawie art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 3 i pkt 5, art. 60 pkt 7, art. 64 ust. 1 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., powoływanej dalej jako u.f.p.), odmówił umorzenia należności. A. B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że mandat został nałożony bezpodstawnie.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (m.in. umorzyć w całości zobowiązanie) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. Przesłanki umorzenia w całości zobowiązania, w stosunku do osoby fizycznej, określone są zaś w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.f.p., który stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli:

1) osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;

2) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

3) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Minister wyjaśnił, że ważny interes dłużnika to sytuacja, gdy z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków zobowiązany nie jest w stanie uregulować zobowiązania. O istnieniu ważnego interesu dłużnika decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o umorzeniu zobowiązania. Ważnego interesu dłużnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zobowiązania.

W ocenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ponieważ jest osobą bezrobotną, ma chorego syna, a jej jedynymi dochodami, są środki uzyskiwane z pomocy społecznej i alimentów syna. Organ uznał, że uzyskiwane dochody są niewielkie w stosunku do typowych koniecznych wydatków. Zdaniem Ministra, wniosek skarżącej spełnia zatem przesłankę ważnego interesu dłużnika. Jednocześnie organ zauważył, że wyegzekwowanie dochodzonych należności wydaje się być prawdopodobne, biorąc pod uwagę okres przedawnienia grzywny i brak dowodów wskazujących na ograniczenia zdrowotne, które miałyby wpływ na możliwość podjęcia przez skarżącą odpłatnego zatrudnienia. Zatem, w ocenie Ministra, wniosek skarżącej nie spełnia przesłanki uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub przesłanki nieskuteczności postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem organu, umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu państwa.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. podniosła, że w jej ocenie zachodzą wszelkie przesłanki do umorzenia grzywny. W jej ocenie, brak jest możliwości wyegzekwowania należności.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że grzywna nałożona mandatem karnym kredytowanym na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 395 ze zm.), wystawionym przez funkcjonariusza Policji, stanowi dochód budżetu państwa, co wynika z art. 100 tej ustawy.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że organy nieprawidłowo zastosowały art. 56 i art. 57 u.f.p. w zakresie przesłanek umorzenia należności, bowiem przepisy te stosuje się tylko do należności cywilnoprawnych, natomiast należności, będące przedmiotem niniejszej sprawy, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z art. 67 u.f.p., odpowiednie zastosowanie winny znaleźć w rozpoznawanej sprawie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - powoływanej dalej jako o.p.), w tym w szczególności przesłanki umorzenia określone w 67a § 1 o.p.

Następnie Sąd I instancji podniósł, że wprawdzie organ podał nieprawidłowe przepisy dotyczące umorzenia, jednak przeanalizował prawidłowe przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ dokonał jednoznacznej oceny, że stan majątkowy skarżącej świadczy, iż została spełniona przesłanka ważnego interesu dłużnika. Organy nie przeprowadziły natomiast jakiegokolwiek postępowania dowodowego w kwestii ewentualnej skuteczności postępowania egzekucyjnego, opierając się jedynie na przedłożonych przez stronę dokumentach oraz własnym przeświadczeniu o możliwościach zdrowotnych podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.

W ocenie Sądu I instancji, podstawą odmowy umorzenia zobowiązań na rzecz budżetu nie może być argumentacja odwołująca się do oceny charakteru należności objętej postępowaniem. Dla wydania decyzji w sprawie umorzenia należności w trybie art. 64 ust. 1 u.f.p. (art. 67a § 1 o.p.) nie ma znaczenia wychowawczy charakter należności. Tymczasem, zdaniem Sądu, to właśnie ten aspekt legł u podstaw kontrolowanej decyzji.

Sąd I instancji podniósł, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien prawidłowo wyważyć bezspornie istniejącą przesłankę ważnego interesu dłużnika z przesłanką interesu publicznego - czego we właściwy sposób nie zrobił, koncentrując się przede wszystkim na aspekcie skutecznego ukarania dłużnika. Organ winien ustalić ponadto stan faktyczny w zakresie sytuacji materialnej skarżącej i ocenić, czy pozwala ona na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Organ ma również rozważyć, czy możliwe jest częściowe umorzenie grzywny tak, aby miała ona zgodnie z jej celem charakter wychowawczy, a jednocześnie jej wysokość była adekwatna do możliwości finansowych skarżącej. Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, iż częściowe umorzenie jest niemożliwe w przypadku wniosku o umorzenie całości wymierzonej grzywny.

Minister Finansów zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 857/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, poprzez:

1) błędną wykładnię art. 60 w zw. z art. 55 i art. 56 u.f.p. polegającą na przyjęciu, że w sprawie ma zastosowanie art. 67a § 1 o.p., podczas gdy w sprawie nie znajduje zastosowania art. 67a § 1 o.p., a prawidłowo powinien zostać zastosowany art. 60 u.f.p.,

2) niewłaściwe zastosowanie: art. 60, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.f.p. i uznanie, że Minister Finansów przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji podjął rozstrzygnięcia, które cechuje dowolność w podejmowaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ działał w ramach uznania administracyjnego i wnikliwie przeanalizował i ocenił zgromadzony materiał oraz przesłanki wynikające z tych przepisów.

Ponadto organ postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji ze względu na brak przeprowadzenia przez organ rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione przesłanki określone w przepisach prawa do zastosowania ulgi, podczas gdy organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonał wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy i działając w ramach uznania administracyjnego prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy i nie naruszył wskazanych zasad postępowania administracyjnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji ze względu na stwierdzenie naruszenia przepisu art. 67a § 1 o.p., pomimo że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ten przepis, lecz art. 60 u.f.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w sprawie nie można zastosować art. 67a § 1 o.p., ponieważ w art. 64 u.f.p. zostały uregulowane ulgi w spłacie zobowiązań. W związku z powyższym, w sprawie zastosowanie miały przepisy art. 55 ust. 1 w zw. z art. 60 i art. 64 ust. 1 u.f.p., co wynika również z ugruntowanej praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych.

Organ podniósł również, że umorzenie należności z tytułu grzywny z reguły narusza interes publiczny, ponieważ jest to uchylenie prawomocnej kary, musi być zatem szczególnie mocno uzasadnione, tak aby przeważyć motywy określające interes publiczny, które zdecydowały o ukaraniu.

Zdaniem organu, podjął on działania konieczne do kompleksowego wyjaśnienia sytuacji zobowiązanej. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów - zaświadczeń, opinii lekarskich, wskazujących na ograniczenia w podjęciu zatrudnienia, w związku z czym organ powziął uzasadnione przypuszczenie, że ograniczeń takich nie posiada.

Organ podniósł, że zobowiązana w sposób jasny i zrozumiały przedstawiła we wniosku zakres swojego żądania (umorzenie należności w całości), nie można zatem przyjąć, że organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania jego treści, czy też zawężenia wniosku strony i umorzenia zobowiązania w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.

Nie są uzasadnione zarzuty dotyczące przesłanek umarzania należności publicznoprawnych. Nie ma racji organ utrzymując, że w tym zakresie ma zastosowanie art. 56 ustawy o finansach publicznych, co oznacza, że nie stosuje się art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Należności z tytułu mandatu karnego są niewątpliwie środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe w rozumieniu art. 60 u.f.p. i w tym zakresie ten przepis ma w sprawie zastosowanie, czego Sąd I instancji nie kwestionował w zaskarżonym wyroku. Z treści art. 55, 56 i 57 u.f.p. jasno jednakże wynika, że przepisy te dotyczą należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Przepis art. 64 ust. 1 u.f.p., który przewiduje udzielanie ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, odsyła wyłącznie do art. 55 tej ustawy, nie zaś do art. 56 i 57. Nie ma więc podstaw prawnych stanowisko, że do udzielania ulg w zakresie należności publicznoprawnych stosuje się te same zasady (przesłanki), które odnoszą się do udzielania ulg w należnościach cywilnoprawnych, a zatem art. 56 i 57 u.f.p. (tak wyrok NSA z 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2011/14). Oznacza to, że na podstawie odesłania zawartego w art. 67 u.f.p. należy stosować w tym zakresie odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, czyli art. 67a § 1 tej ustawy. Według tego przepisu organ podatkowy na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może udzielać ulg w spłacie należności publicznych w tym przepisie określonych. Przesłanki ważnego interesu podatnika (dłużnika) lub interesu publicznego, wymienione w art. 67a § 1 O.p. mają odpowiednik w przesłankach określonych w art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., które organ rozważał w rozpatrywanej sprawie, odmawiając skarżącej umorzenia należności z tytułu mandatu karnego.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej pod adresem Sądu, co do niewłaściwej oceny poczynionych przez organ ustaleń okoliczności faktycznych, prowadzących do uznania, że umorzenie należności z tytułu mandatu karnego nie było uzasadnione, również nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkich należy zauważyć, że przepis art. 67a § 1 O.p. uznaje za uzasadnione udzielenie ulgi w spłacie należności w razie stwierdzenia ważnego interesu podatnika (dłużnika) lub interesu publicznego. Te dwie okoliczności zostały ujęte w formie alternatywy, co oznacza, że stwierdzenie zaistnienia jednej z nich nie wymaga badania drugiej, ani też ważenia, konfrontowania obu tych interesów. Jeżeli zatem uznaje się, że za umorzeniem należności przemawia ważny interes dłużnika, to nie można odmówić umorzenia, przeciwstawiając ważnemu interesowi dłużnika interes publiczny. Nie na tym bowiem polega korzystanie z uznania administracyjnego. Powyższe prowadzi natomiast w istocie do zmiany konstrukcji i treści stosowanego przepisu: wypowiedzi alternatywnej na wypowiedź koniunktywną. W rezultacie umorzenie należności według wersji przepisu przyjętej przez organ byłoby dopuszczalne, jeżeli byłoby uzasadnione zarówno ważnym interesem dłużnika, jak i interesem publicznym.

Sąd I instancji miał ponadto rację, kwestionując zaprezentowane przez organ uzasadnienie istnienia interesu publicznego, przeciwstawionego ważnemu interesowi dłużnika. Jeżeli za odmową umorzenia ze względu na interes publiczny miałby przemawiać prawnokarny charakter należności i uszczuplenie dochodów państwa, to łatwo zauważyć, że tą bardzo ogólną i jednocześnie mało przekonywającą argumentacją można by się posłużyć w każdej sprawie dotyczącej tego rodzaju należności, co prowadziłoby do wniosku, że w takich sprawach umorzenie należności jest co do zasady wykluczone.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/