Wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. II GSK 2847/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Lu 280/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz M. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 lipca 2014r., po rozpoznaniu skargi M. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2014r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej dotacji.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako SKO), po rozpatrzeniu odwołania M. B. ( dalej jako "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] listopada 2013r. (dalej jako organ I instancji), nakładającą na skarżącą obowiązek zwrotu nienależnie pobranej dotacji do biletów ulgowych za okres od stycznia do maja 2013 r. wraz z odsetkami.

Skarżąca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą U., uzyskała od Wójta Gminy J. zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na trasie S.-J. Ponadto, na podstawie zezwolenia Starosty Powiatu T. wykonywała przewozy regularne osób w krajowym transporcie drogowym na trasie N.(1) - N.(2).

W dniu 9 sierpnia skarżąca zawarła z Gminą J. umowę, w której zobowiązała się do dowożenia dzieci do szkół na terenie Gminy J. w roku szkolnym 2012/2013 według uzgodnionego planu dowożenia, natomiast Gmina J. zobowiązała się do wypłaty wynagrodzenia w kwocie 8.390,63 zł brutto miesięcznie do 28 dnia każdego miesiąca. Jednocześnie w tej umowie zawarto postanowienie, zgodnie z którym wynagrodzenie dla skarżącej ustalone zostało w oparciu o liczbę uczniów i ceny biletów miesięcznych w kwotach określonych w formularzu cenowym. W ww. umowie strony uzgodniły, że bilety miesięczne będą nabywane wyłącznie na listę zbiorową. W dalszej kolejności zgodnie z postanowieniami umowy, w rekompensacie za niepomniejszenie miesięcznego wynagrodzenia dla skarżącej z tytułu ograniczonego dowozu uczniów w okresie ferii szkolnych i innych dni wolnych od zajęć szkolnych, skarżąca zobowiązała się wynająć nieodpłatnie Gminie J. autobusy wraz z obsługą dla potrzeb związanych z wyjazdami młodzieży na wycieczki, pielgrzymki, turnieje, konkursy itp. na terenie kraju do 2000 km przebiegu autobusów.

Następnie w dniu 21 grudnia 2012r. skarżąca zawarła umowę z Województwem L., mocą której określony został zakres oraz zasady refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych, realizowanych zgodnie z przepisami ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U.12.1138 ze zm. - dalej jako ustawa o ulgowych przejazdach). Umowa ta stanowiła, że kwota dopłaty do biletów ulgowych jest dotacją z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji pozostałym jednostkom niezaliczonym do sektora finansów publicznych. Wykorzystanie i rozliczenie tej dotacji musi być zgodne z ustawą o finansach publicznych (Dz.U.13.885 ze zm. - dalej jako u.f.p.). W dalszej kolejności, w myśl umowy z dnia 21 grudnia 2012 r., dopłaty przekazywane przez samorządy województw przewoźnikom autobusowym z tytułu zwrotu ponoszonych przez nich kosztów w związku z honorowaniem uprawnień pasażerów do przejazdów ulgowych, zgodnie z ustawą o ulgowych przejazdach, stanowią pomoc publiczną. Zarząd Województwa jest organem uprawnionym i zobowiązanym do przekazywania przewoźnikowi dopłat, o których mowa w tej umowie, w ramach środków przekazywanych na ten cel przez budżet państwa. Przewoźnik zobowiązuje się do stosowania przy sprzedaży biletów ulg wymienionych w ustawie o ulgowych przejazdach. Dopłaty przekazywane są przewoźnikowi na zasadach określonych w umowie, na podstawie udokumentowanej, zgodnej z cennikiem, sprzedaży biletów jednorazowych ulgowych oraz biletów imiennych miesięcznych ulgowych. Nie podlegają rozliczeniu bilety sprzedane niezgodnie z cennikiem, stanowiącym załącznik do umowy, a w przypadku takiej sprzedaży (niezgodnie z cennikiem), przewoźnik jest zobowiązany niezwłocznie skorygować wniosek o dopłatę, zaś po wypłaceniu dotacji, do niezwłocznego zwrotu uzyskanych nienależnie dopłat, zgodnie z u.f.p. Przewoźnik ma obowiązek stosować ceny biletów zgodnie z obowiązującymi cennikami, stanowiącymi załączniki do umowy. Dopłaty pokrywają różnicę między wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen bez ulg a wartością sprzedaży tych biletów według cen pomniejszonych o obowiązujące ulgi. Podstawę do zaakceptowania dopłaty stanowią: wniosek o dopłatę, zawierający zbiorcze zestawienie kwot dopłat z podziałem na obowiązujące ulgi ustawowe, sporządzony przez przewoźnika według określonego wzoru; dołączony do tego wniosku wydruk z kasy rejestrującej, obejmujący ewidencję sprzedanych biletów ulgowych jednorazowych i ulgowych miesięcznych imiennych. W razie wątpliwości przewoźnik może zostać zobowiązany do przedstawienia innych dodatkowych dokumentów związanych ze sprzedażą biletów ulgowych jednorazowych oraz ulgowych imiennych miesięcznych. Nieudokumentowaną wartość dotacji za bilety ulgowe przewoźnik ma obowiązek zwrócić na zasadach określonych w u.f.p.

Skarżąca w okresie od stycznia do czerwca 2013 r. dowoziła uczniów zgodnie z umową zawartą z Gminą J. Wykazała, przy ubieganiu się o wypłatę dotacji, wartość sprzedanych biletów ulgowych w kwotach: 8.246,70 zł w styczniu 2013 r., po 8.211 zł w miesiącach od lutego do czerwca 2013 r. Wystąpiła o dofinansowanie z tytułu stosowania obowiązujących ulg przy sprzedaży biletów w wysokości: 7.923,30 zł w styczniu 2013 r. oraz po 7.889 zł w miesiącach od lutego do czerwca 2013 r. Otrzymała dotacje zgodnie z wnioskiem za czas od stycznia do maja 2013 r., natomiast w czerwcu 2013 r. dotacja nie została już jej wypłacona.

Dysponując omówionymi wyżej dokumentami, organ I instancji powziął wątpliwości, czy skarżąca sprzedawała bilety ulgowe zgodnie z warunkami przewidzianymi dla uzyskania dotacji, w szczególności skoro otrzymywała ona od Gminy J. stałe miesięczne wynagrodzenie za przewóz uczniów, a więc w kwocie niepowiązanej z wartością biletów ulgowych rzeczywiście sprzedanych uczniom. Wobec tego przeanalizował dokumenty źródłowe (wydruki z kas rejestrujących), dotyczące ściśle sprzedaży biletów przez skarżącą w związku z realizacją umowy z Gminą J. i w ten sposób ustalił wartość wyemitowanych przez nią biletów. Zauważał, że przy przyjęciu tych wartości wyemitowanych biletów, skarżąca występowała w kolejnych, rozpatrywanych miesiącach o dotacje w kwotach odpowiadających wysokości obowiązującej ulgi. Organ I instancji stwierdził jednak, że na podstawie umowy z Gminą J. skarżąca otrzymywała wyższe wynagrodzenie niż wartość wyemitowanych przez nią biletów. W styczniu 2013 r. ta różnica wynosiła 143,93 zł, a w następnych miesiącach, od lutego do czerwca 2013 r., każdorazowo 179,63 zł miesięcznie. Gmina J. wystawiała na rzecz skarżącej faktury na stałe kwoty wynagrodzenia, inne niż faktyczna, łączna wartość wyemitowanych biletów (ilość biletów x cena jednostkowa). W ocenie organu I instancji, umowa skarżącej z Gminą J. nie dotyczyła nabycia biletów stosownie do art. 5a ustawy o ulgowych przejazdach, lecz miała za przedmiot usługę przewozu, wynagradzaną ryczałtowo. Organ I instancji wyraził również pogląd, że skarżąca przedstawiła do refundacji bilety miesięczne, które w rzeczywistości nie zostały sprzedane Gminie J., a jedynie wyemitowane na potrzeby organu, sprawdzającego zasadność ubiegania się o dotacje do biletów ulgowych. Faktury wystawiane przez Gminę J. na rzecz skarżącej obejmowały ryczałtową kwotę wynagrodzenia zgodnie z umową, nie zaś sumaryczną wartość przedstawionych biletów. Organ I instancji doszedł do wniosku, że skarżąca naruszyła warunki przyznania dotacji, nie stosowała bowiem cen określonych w cennikach. Porównanie wysokości otrzymywanego przez nią wynagrodzenia z łączną wartością biletów pozwoliło stwierdzić, że skarżąca stosowała inne ceny biletów niż wykazane na bilecie. Wobec powyższego, w związku z niezasadną emisją biletów ulgowych z tytułu dowozu uczniów do szkół, w oparciu o umowę z Gminą J., dotacja wypłacona skarżącej jest nienależna.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, SKO stanęło na stanowisku, zgodnie z którym umowa, jaką zawarła ona z Gminą J., miała inny zakres niż nabywanie biletów dla uczniów w celu wykonywania obowiązku z art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem SKO, stałe wynagrodzenie, które Gmina J. wypłacała skarżącej, nie stanowiło równowartości biletów wyemitowanych dla uczniów, ale było wypłacane w wysokości niezależnej od ilości i wartości faktycznie wyemitowanych biletów. Stała wysokość wynagrodzenia, wypłacanego przez Gminę J. dowodzi, że przewóz uczniów nie odbywał się według cen zgodnych z cennikami, co naruszało postanowienia umowy z Województwem L. Umowa z Gminą J. miała za przedmiot świadczenie usługi dowozu dzieci do szkół, nie zaś zakup biletów w trybie art. 5a ustawy o ulgowych przejazdach. W zaistniałych okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma możliwości ustalenia rzeczywiście stosowanych cen sprzedaży biletów ulgowych, w rezultacie kwoty dopłaty, skoro skarżąca otrzymywała od Gminy J. wynagrodzenie w stałej wysokości. W konsekwencji, zdaniem SKO, dotacja została pobrana przez skarżącą nienależnie, bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. rozpoznając skargę M. B. na ww. decyzję SKO uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Sąd zauważył, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentrował się na kwestii, czy skarżąca zrealizowała warunki uzyskania dotacji, stosownie do postanowień zawartych w umowie z Województwem L.

Według Sądu, nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca zobowiązała się m.in. do dowożenia uczniów do szkół w roku szkolnym 2012/2013. W § 1 i § 2 tej umowy określono jej przedmiot i było nim dowożenie uczniów do szkół na terenie Gminy J. w roku szkolnym 2012/2013 zgodnie z ofertą dowożenia. W zamian za te czynności przewidziano dla skarżącej miesięczne wynagrodzenie od Gminy J. w wymienionej, stałej kwocie, którego wysokość została określona w oparciu o liczbę uczniów (235) i ceny biletów miesięcznych w kwotach ustalonych w formularzu cenowym. Bilety miesięczne miały być nabywane wyłącznie na listę zbiorową. Zamawiający (tj. Gmina J.) zobowiązał się do uregulowania należności za nabyte bilety miesięczne do 28 dnia każdego miesiąca. Wobec powyższego SKO nie może zasadnie twierdzić, że sprzedaż biletów przez skarżącą, w związku z dowożeniem uczniów do szkół, pozostawała poza zakresem umowy z Gminą J. z dnia 9 sierpnia 2012r. Jest to bowiem stanowisko niezgodne z treścią analizowanej umowy, z której jednoznacznie wynika, że od skarżącej będą nabywane bilety miesięczne, według cen wynikających z formularza cenowego, wyłącznie na podstawie list zbiorowych. Skoro Gmina J., jako zamawiający, zobowiązała się do nabywania biletów od skarżącej, jako przewoźnika, to w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że przedmiotem tej umowy była sprzedaż przez skarżącą biletów ulgowych związanych z dowożeniem uczniów do szkół. Jednocześnie wartość tych biletów była wkalkulowana w kwotę wynagrodzenia wypłacanego skarżącej na podstawie rozważanej umowy (o cenach biletów będzie jeszcze mowa w dalszych rozważaniach).

Zdaniem Sądu, stanowisko SKO odnośnie przedmiotu umowy skarżącej z Gminą J. jest pozbawione uzasadnienia także w świetle treści Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (umowa z dnia 9 sierpnia 2012r. pomiędzy skarżącą a Gminą J. została zawarta w trybie przetargu nieograniczonego, do czego nawiązuje m.in. § 1 tej umowy). Otóż w pkt III tego dokumentu (dalej jako SIWZ), który dotyczy przedmiotu zamówienia, wyraźnie stwierdzono, że dowóz uczniów do szkół będzie obejmował 235. uczniów, autobusy będą zatrzymywać się na wyznaczonych przystankach, z autobusów przewożących uczniów, w miarę wolnych miejsc, będą mogły korzystać także inne osoby na ogólnych zasadach, a z tytułu dowożenia uczniów przewoźnik będzie pobierał wynagrodzenie w kwocie wynikającej z wartości nabywanych biletów miesięcznych szkolnych za przejazdy uczniów, na podstawie list imiennych uczniów, które przedłoży zamawiający (w tym przypadku Gmina J.) przy zakupie biletów. Jednocześnie zaznaczono, że przewoźnik podpisze z Gminą oddzielną umowę dzierżawy autobusu. Zatem twierdzenie SKO, że umowa skarżącą z Gminą J. nie obejmowała sprzedaży biletów w związku z dowożeniem uczniów do szkół (który to dowóz miała obowiązek zapewnić Gmina) jest sprzeczne także z treścią SIWZ.

Sąd nie podzielił stanowiska SKO, w którym przyjmuje, że umowa z dnia 9 sierpnia 2012 r. pomiędzy Gminą J. a skarżącą nie obejmowała sprzedaży biletów przez skarżącą w związku z dowożeniem uczniów do szkół, zapewnianym przez Gminę. W ocenie Sądu, zapatrywanie SKO w tej mierze jest dowolne, niezgodne z treścią zgromadzonych dokumentów, których wiarygodność dotąd nie została podważona.

Przedstawione wyżej stanowisko, przyjęte przez Sąd, w myśl którego umowa skarżącej z Gminą J. z dnia 9 sierpnia 2012r. w sposób niewątpliwy obejmowała sprzedaż przez skarżącą biletów w związku z dowożeniem uczniów do szkół, zapewnianym przez Gminę, skoro Gmina zobowiązała się te bilety nabywać od przewoźnika, otwiera kolejną istotną kwestię dla wyniku nin. sprawy, a dotyczącą cen biletów stosowanych przez skarżącą. Również w tym zakresie, według Sądu, stanowisko SKO nie spełnia kryterium legalności.

W celu dokonania oceny prawnej zapatrywania SKO odnośnie cen biletów stosowanych przez skarżącą w związku z dowożeniem uczniów do szkół, należy odwołać się do treści umów skarżącej z Gminą J. z dnia 9 sierpnia 2012r. i z Województwem L. z dnia 21 grudnia 2012r. W myśl postanowień tej pierwszej skarżąca zobowiązała się nie tylko do dowożenia uczniów do szkół (§ 1 ww. umowy), ale również do udostępnienia autobusów wraz z obsługą dla potrzeb przewozu młodzieży w związku z innymi okolicznościowymi wyjazdami na wycieczki, pielgrzymki, turnieje, konkursy itp. na terenie kraju do określonej liczby kilometrów (§ 7 ww. umowy). Rzeczywiście, w myśl analizowanej umowy, wynagrodzenie dla skarżącej zostało określone w stałej kwocie 8.390,63 zł brutto miesięcznie. W § 4 tej umowy postanowiono, że wysokość wynagrodzenia jest wynikiem liczby uczniów korzystających z dowozu do szkół (235) oraz ceny biletów miesięcznych w kwotach ustalonych w formularzu cenowym. Jednocześnie w dalszej kolejności zaznaczono, że liczba uczniów rzeczywiście dowożonych do szkół w poszczególnych miesiącach może być mniejsza, ale nie powoduje to zmiany wysokości wynagrodzenia dla skarżącej Powstała w ten sposób różnica między wysokością umówionego wynagrodzenia a wartością sprzedanych biletów w określonym miesiącu została przez strony ww. umowy potraktowana jako należność dla skarżącej za zupełnie inne świadczenia, polegające na udostępnianiu autobusów w związku z okolicznościowymi wyjazdami uczniów, zupełnie bez związku z realizowaniem przez Gminę J. obowiązku zapewnienia dowozu uczniów do szkół na zasadach określonych w art. 5a ustawy o ulgowych przejazdach w powiązaniu z art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Z przytoczonych postanowień umowy, zawartej przez skarżącą z Gminą J., w ocenie Sądu, wynika jednoznacznie, że obejmowała ona dwa odrębne przedmioty. Pierwszy, można powiedzieć zasadniczy, dotyczył dowozu uczniów do szkół i to ściśle w związku z nim skarżąca zawarła umowę z dnia 21 grudnia 2012r. z Województwem L. o refundację honorowanych ulg przy sprzedaży biletów. Drugi z kolei obejmował okazjonalne udostępnianie autobusów w przypadku okolicznościowych wyjazdów uczniów i to świadczenie skarżącej na rzecz Gminy J. pozostawało zupełnie poza zakresem ww. umowy z Województwem L., a w konsekwencji nie miało żadnego powiązania z warunkami sprzedaży biletów i ubiegania się o refundację w związku z honorowaniem ulg uczniowskich przy dowożeniu uczniów do szkół.

Wynika z nich także, że stała kwota wynagrodzenia dla skarżącej odpowiadała wartości sprzedanych biletów tylko wtedy, gdy w danym miesiącu z dowożenia do szkół korzystali wszyscy uczniowie, tj. 235 osób. Natomiast w miesiącach, w których liczba korzystających z dowożenia do szkół przez skarżącą była mniejsza, to wartość sprzedaży znajdowała odzwierciedlenie nie w stałej kwocie wynagrodzenia wypłacanego skarżącej, ale w wydrukach z kas rejestrujących. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że w umowie z dnia 21 grudnia 2012 r. z Województwem L. wyraźnie postanowiono, iż sprzedaż biletów objętych refundacją będzie dokumentowana na potrzeby realizacji tej umowy właśnie poprzez przedstawienie wydruków z kas rejestrujących, a w razie wątpliwości organu mogą być żądane od przewoźnika inne jeszcze dokumenty (por. w szczególności § 5, § 6 tej umowy). Wobec tego nie ma znaczenia, z punktu widzenia warunków refundacji, że skarżąca otrzymywała stałą kwotę wynagrodzenia dokumentowaną fakturami, skoro w określonych miesiącach kwota wynagrodzenia mogła obejmować i obejmowała nie tylko wartość sprzedanych biletów, ale również inne odrębne świadczenia obojętne dla ubiegania się o refundację, a ponadto wartość sprzedanych biletów skarżąca miała obowiązek dokumentować dla potrzeb ubiegania się o refundację wydrukami z kas rejestrujących, nie zaś fakturami od zamawiającego. Zatem dla ustalenia, czy skarżąca stosowała ceny zgodne z umową z dnia 21 grudnia 2012r. z Województwem L. SKO miało obowiązek przeanalizować wydruki z kas rejestrujących, dokumentujące sprzedaż biletów, uprawniającą do uzyskania refundacji, czego dotąd nie uczyniło. Natomiast z argumentacji organu I instancji wynika, że skarżąca ubiegała się o refundację w okresach od stycznia do czerwca 2013 r., podając wartość sprzedanych biletów na podstawie wydruków z kas rejestrujących, odróżniając stałą kwotę wynagrodzenia, wynikającego z umowy z dnia 21 grudnia 2012r., od wartości sprzedanych biletów dla potrzeb uzyskania refundacji na podstawie umowy z dnia 9 sierpnia 2012r. Organ I instancji zakwestionował dowodowe znaczenie tych wydruków z kas rejestrujących, rzecz jednak w tym, że tego stanowiska nie wywiódł ze zgromadzonych dowodów, z ich oceny w całokształcie i w granicach ustawowej swobody. Wobec tego samo przekonanie organu I instancji należy ocenić jako dowolne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. dalej jako kpa) w zw. z art. 67 u.f.p., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie zawarte w wyroku, że organy administracji zaniechały analizy kwestii rozliczeń z tytułu udostępniania autobusów na potrzeby okazjonalnych wyjazdów dzieci, o jakiej postanowiono w § 7 Umowy zawartej z Gminą J. w dniu 9 sierpnia 2012 roku (str. 12 uzasadnienia wyroku), jako dodatkowej usługi objętej wynagrodzeniem otrzymywanym od Gminy J. oraz poprzez stwierdzenie zawarte w wyroku, że różnica między wysokością umówionego wynagrodzenia a wartością sprzedanych biletów stanowiła należność za świadczenie, polegające na udostępnianiu autobusów w związku z okolicznościowymi wyjazdami uczniów (str. 10 uzasadnienia wyroku);

2. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie przez Sąd wskazań w zakresie konieczności dalszego postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie analizy wydruków z kas rejestrujących dokumentujących sprzedaż biletów uprawniającą stronę do uzyskania refundacji oraz w zakresie sposobu rozliczania przez stronę usługi udostępniania autobusów na potrzeby okazjonalnych wyjazdów dzieci, w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący i prawidłowy ustalono fakty istotne dla sprawy, a w uzasadnieniu decyzji zawarto pełne podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, zaś zakreślone przez Sąd wskazania - w razie uprawomocnienia wyroku - wykraczać będą poza zakres ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a ich dokonywanie naruszać będzie art. 7, art. 12 art. 75 § 1, 77 § 1 lep.a. w zw. z art. 67 u.f.p.

Składając powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz SKO w L. zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna SKO oparta została jedynie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, stąd też ich ocenę poprzedzić należy wyjaśnieniem, że o skuteczności tych zarzutów formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc, wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11, z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12, LEX nr 1447212).

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie znalazł się żaden z tych koniecznych elementów, co powoduje, że zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić również kilkoma uwagami natury ogólnej związanej z zasadami dotyczącymi dotacji z tytułu kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów osób uprawnionych.

Istota problemu prawnego jaki zarysował się w sprawie dotyczy kwestii zwrotu dotacji nienależnie pobranej przez skarżąca tj. niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002 r. nr 175, poz. 1440 ze zm.).

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie do art. 252 ust. 3 tej ustawy, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Z kolei dotacjami nienależnymi - jak stanowi art. 252 ust. 4 - są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Przepis art. 252 ust. 6 tej ustawy określa natomiast zasady naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi i wskazuje, że nalicza się je począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Określoną w zaskarżonej decyzji przypadającą do zwrotu kwotę dotacji skarżąca uzyskała na mocy postanowień umowy z dnia 21 grudnia 2012 r. zawartej z Marszałkiem Województwa L. Przedmiotem tej umowy było określenie szczegółowych zasad refundacji kosztów finansowania dopłat, przewoźnikom wykonującym krajowe przewozy autobusowe, z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, m.in. zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego

Zawarcie takiej umowy jest jednym z warunków otrzymywania przez przewoźnika dopłat. Zgodnie bowiem z art. 8a ust. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4. Wspomniany ust. 4 tego przepisu wskazuje zaś, że uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, 3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.

Na zasadach określonych w powyższej umowie skarżącej przysługiwały dopłaty z tytułu wykonywania autobusowych przewozów pasażerskich w krajowej komunikacji międzymiastowej, na podstawie biletów jednorazowych ulgowych oraz imiennych biletów miesięcznych (§ 3 ust. 1). Zgodnie z § 3 ust. 3 umowy, cena biletu musi być zgodna z ceną zawartą w cenniku opracowanym przez przewoźnika, udostępnionym do publicznej wiadomości w miejscach sprzedaży biletów.

Mając powyższe na uwadze należy odwołać się również do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.), odnoszących się do zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Wśród nich istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają art. 18b ust. 1 pkt 4 i 6 oraz ust. 2 pkt 4, które to przepisy wskazują na następujące reguły wykonywania takich przewozów:

- należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących;

- cennik opłat został podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób, przy czym cennik opłat musi także zawierać ceny biletów ulgowych: a) określone na podstawie odrębnych ustaw, a w szczególności ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, b) wynikających z uprawnień pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanowił te ulgi, ustalił z przewoźnikiem w drodze umowy warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg;

- podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się pobierania należności za przejazd niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości pasażerów.

Odnosząc się do zarzutów określonych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut procesowy najdalej idący, a mianowicie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd ma przedstawić tok rozumowania, który doprowadził go do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Ma to być odzwierciedlenie argumentacji sądu, który dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut ten może być zatem skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w zaskarżonym wyroku opis postępowania przed organem oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując przy tym z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwały na uwzględnienie także pozostałe zarzuty, wymienione w pkt 1 skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§1 oraz art. 80 k.p.a, w zw. z art. 67 u.f.p., upatruje się w bezzasadnym - jego zdaniem - nakazaniu organom administracji dokonania analizy rozliczeń z tytułu udostępniania przez skarżącą autobusów na potrzeby okazjonalnych wyjazdów dzieci, jako dodatkowej usługi objętej wynagrodzeniem otrzymywanym od Gminy J. oraz nieuzasadnionemu stwierdzenie, że różnica między wysokością umówionego wynagrodzenia, a wartością sprzedanych biletów stanowiła należność za świadczenie, polegające na udostępnianiu autobusów w związku z okolicznościowymi wyjazdami uczniów.

Z ustaleń organów wynika, że kontrola przeprowadzona u skarżącej wykazała, że sprzedawała ona bilety ulgowe niezgodnie z warunkami przewidzianymi dla uzyskanej dotacji, że otrzymywała wynagrodzenie stałe, wyższe niż wartość wyemitowanych przez nią biletów. Organy obu instancji uznały, że stała wysokość wynagrodzenia wypłacanego skarżącej przez Gminę J. świadczy o tym, że przewóz uczniów nie odbywał się zgodnie z cennikami, co było niezgodne z postanowieniami umowy zawartej z Województwem L. i obligowało to do przyjęcia, że "dotacja została pobrana przez skarżącą nienależnie, bez podstawy prawnej".

Analiza wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz postanowień umowy pomiędzy skarżącą a Województwem L. wskazuje, na to, że aby uznać nienależność dotacji przyznanej skarżącej z tytułu refundacji należy w pierwszej kolejności dokonać ustalenia, czy sprzedawała ona bilety niezgodnie z cennikami stanowiącymi załącznik do umowy o udzielenie dotacji. Dopiero wówczas gdyby w toku postępowania kontrolnego ustalono, że skarżąca oferowała do sprzedaży i faktycznie sprzedawała bilety ulgowe-imienne-miesięczne w cenach innych niż te, które określono w cenniku stanowiącym załącznik do umowy o udzieleniu dotacji, można byłoby zakwalifikować to jej postępowania jako działanie niezgodne z umową.

Zgodnie z cytowanymi już przepisami art. 8a ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów uprawnienie do otrzymania dopłat (do biletów) nabywa przewoźnik, który stosuje kasy rejestrujące jak również zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. Skarżąca będąca przewoźnikiem zawarła umowę z Województwem L., a cennik oferowanych do sprzedaży biletów był jej integralną częścią. W umowie tej szczegółowo określono zasady przyznawania skarżącej dopłat i wyraźnie postanowiono, że sprzedaż biletów objętych refundacją będzie dokumentowana na potrzeby realizacji tej umowy poprzez przedstawienie wydruków z kas rejestrujących, a w razie wątpliwości organu mogą być żądane od przewoźnika inne jeszcze dokumenty (por. w szczególności § 5, § 6 tej umowy).

Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że z punktu widzenia warunków refundacji, nie ma znaczenia prawnego fakt otrzymywania przez nią stałej kwoty wynagrodzenia dokumentowaną fakturami, skoro w określonych miesiącach kwota wynagrodzenia mogła obejmować i obejmowała nie tylko wartość sprzedanych biletów, ale również inne odrębne świadczenia związane z innymi przejazdami uczniów, tzw. okazjonalnymi, nie objętymi wnioskami o refundację.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że dla ustalenia, czy skarżąca stosowała ceny biletów zgodne/niezgodne z umową z Województwem L., SKO miało obowiązek przeanalizować wydruki z kas rejestrujących, dokumentujące sprzedaż biletów, uprawniającą do uzyskania refundacji.

Skoro dotychczas organy nie przeprowadziły powyższej analizy, to WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wywiódł, że organy uchybiły ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając wszelkich starań, aby dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. Organy mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Dopełnieniem tego obowiązku jest powinność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Wnioski wyciągnięte z oceny zebranych dowodów nie mogą być dowolne. Aby ocena dowodów mieściła się w ustawowych granicach (art. 80 K.p.a.), powinna prowadzić do logicznych, poprawnych i zgodnych z doświadczeniem życiowym wniosków. Wnioski wyciągnięte z oceny zebranych dowodów powinny mieć swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Wyraz temu organ powinien zaś dać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.).

W konsekwencji bezzasadny jest zarzut opisany w pkt 2 skargi kasacyjnej, w ramach którego jej autor podważa konieczność konieczności dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie analizy wydruków z kas rejestrujących, dokumentujących sprzedaż biletów uprawniającą skarżącą do uzyskania refundacji oraz w zakresie sposobu rozliczania dotacji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/