Zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego - ułatwienia dla firm

1 czerwca 2017 r. weszły w życie istotne zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Nowelizacja stanowi część przygotowanego przez Ministerstwo Rozwoju pakietu "100 zmian dla firm - Pakiet ułatwień dla przedsiębiorców". Nowe przepisy mają zapobiegać przewlekłości postępowania. Jest to szczególnie istotne dla przedsiębiorców w odniesieniu do postępowań administracyjnych związanych z działalnością gospodarczą, takich jak uzyskanie koncesji lub zezwolenia czy też decyzji związanych z procesem inwestycyjnym.

Zmiany w k.p.a. mają się przyczynić do usprawnienia postępowania oraz skrócić czas jego trwania. Ma to nastąpić m.in. poprzez przyznanie stronom możliwości decydowania w szerszym zakresie o realizacji ich prawa do pełnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy w procedurze administracyjnej. Nowe przepisy mają też zmienić podejście administracji do obywateli. Bardziej partnerskie relacje mają zapewnić takie reguły jak: zasada przyjaznej interpretacji prawa i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony oraz wprowadzenie metod polubownego rozwiązywania kwestii spornych (mediacja). Przedstawiamy przegląd nowych rozwiązań wprowadzonych nowelizacją - istotnych dla przedsiębiorców.

Nowe korzystne ogólne zasady postępowania

Nowelizacja wprowadza następujące zasady ogólne postępowania administracyjnego:

• przyjaznej interpretacji prawa. Zasada ta polega na obowiązku rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a k.p.a.). Reguła ta będzie miała zastosowanie w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia,
• proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, którymi to regułami mają się kierować organy administracji publicznej przy prowadzeniu postępowania (doprecyzowanie zasady zaufania) - art. 8 k.p.a.,
• pewności prawa (albo zasada uprawnionych oczekiwań), zgodnie z którą strona będzie mogła oczekiwać, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstąpią od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.),
• polubownego rozstrzygania kwestii spornych, która nakłada na organy administracji obowiązek dążenia do polubownego rozstrzygania kwestii spornych m.in. poprzez obowiązek informowania o możliwościach skorzystania z ugody lub mediacji (art. 13 k.p.a.).

Prawo do wniesienia ponaglenia

Prawo do wniesienia ponaglenia służy stronie, której sprawa nie została załatwiona w terminie. Organy administracji mają obowiązek pouczyć stronę o możliwości wniesienia takiego ponaglenia w piśmie informującym o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 § 1 k.p.a.). Przed nowelizacją, gdy taka sytuacja miała miejsce, strona miała możliwość złożenia zażalenia. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 37 k.p.a.:

Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1. nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność),
2. postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Strona wnosząca o ponaglenie ma obowiązek ponaglenie uzasadnić. Ponaglenie należy wnieść do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do tego samego organu (gdy nie ma organu wyższego stopnia). Organ odwoławczy ma siedem dni na rozpatrzenie ponaglenia, a następnie wydaje postanowienie, w którym:

• wskazuje, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania,
• w przypadku stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość:

- wyznacza termin załatwienia sprawy i zobowiązuje właściwy organ do załatwienia sprawy w tym terminie,

- wyjaśnia przyczyny i ustala winnych bezczynności lub przewlekłości.

Zgodnie z nowymi przepisami pracownik organu administracji publicznej będzie podlegał odpowiedzialności (porządkowej, dyscyplinarnej lub innej przewidzianej przepisami prawa), nie tylko wtedy, gdy z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwi sprawy w terminie, ale także wtedy, gdy będzie prowadził postępowanie dłużej niż to było niezbędne do załatwienia sprawy (art. 38 k.p.a.).

Sobota - przesuwa termin

Od lat kwestią sporną w sprawach administracyjnych jest status soboty jako dnia wolnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie uznawał soboty za "dzień wolny", a tym samym, gdy termin upływał w sobotę, termin nie ulegał przesunięciu na najbliższy dzień roboczy. Choć orzecznictwo sądów administracyjnych było korzystne, praktyka organów administracji była różna. Nowelizacja rozwiązuje ten problem. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

Dookreślona została też definicja terminu liczonego w latach. Mianowicie termin ten kończy się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień (art. 57 § 3a k.p.a.).

Wezwanie do usunięcia braków podania

W przypadku gdy podanie nie spełnia określonych wymagań, organ ma obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia tych braków. Przed nowelizacją k.p.a. przewidywał "sztywny" siedmiodniowy termin na uzupełnienie braków podania. Nieuzupełnienie braków w tym terminie automatycznie oznaczało, że sprawa była pozostawiana bez rozpatrzenia. Po nowelizacji organ będzie mógł wyznaczyć stronie dłuższy niż siedmiodniowy termin na usunięcie braków (art. 64 § 2 k.p.a.). Organ będzie musiał dostosować długość tego terminu do okoliczności sprawy i czasu potrzebnego stronie na uzupełnienie braków. Automatyzm w tym zakresie może powodować naruszenie ogólnych zasad postępowania, w tym przede wszystkim zasadę zaufania do organów administracji.

Poświadczenie za zgodność z oryginałem

W trakcie postępowania strona będzie się mogła domagać, aby pracownik prowadzący postępowanie poświadczył za zgodność z oryginałem przedstawiane mu odpisy dokumentów (art. 76a § 2b k.p.a.). Dzięki temu rozwiązaniu strona nie będzie musiała ponosić dodatkowych kosztów uzyskania urzędowo poświadczonych odpisów, odpisów lub wypisów aktów notarialnych i tym podobnych dokumentów, które mogą być potrzebne w postępowaniu administracyjnym.

Dodatkowe obowiązki informacyjne organów administracji

Organ administracji, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, będzie miał obowiązek poinformować stronę, jakie przesłanki (zależne od strony) w danej sprawie nie zostały spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a k.p.a.). W terminie przeznaczonym do wypowiedzenia się w sprawie strona będzie mogła wymagane dowody uzupełnić. Dzięki takiemu rozwiązaniu sprawa będzie mogła zostać rozstrzygnięta zgodnie z oczekiwaniami strony.

Wątpliwości rozstrzygane na korzyść strony

W art. 7a k.p.a. została zapisana zasada, zgodnie z którą wątpliwości prawne powinny być rozstrzygane na korzyść strony. W art. 81a k.p.a. uzupełniono, że również niedające się usunąć wątpliwości co do okoliczności faktycznych powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Od tej reguły są cztery wyjątki:

• jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;
• jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;
• jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
• w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Mediacja

Nowelizacja wprowadza do procedury administracyjnej instytucję mediacji. Mediacja jest dobrowolna. Jej celem jest:

"wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody" (art. 96a k.p.a.).

Zgodnie z regułą ogólną (art. 13) organy administracji zostały zobowiązane do informowania stron o prawie do skorzystania z mediacji. W przypadku gdy strony zdecydują się na skorzystanie z mediacji, sprawa zostaje zawieszona na okres nie dłuższy niż 3 miesiące. Gdy strony nie dojdą do porozumienia w tym terminie, organ wydaje postanowienie o zakończeniu mediacji i załatwia sprawę (art. 96e k.p.a.).

Mediację prowadzi mediator, dążąc do polubownego rozwiązania sporu, w tym przez wspieranie uczestników mediacji w formułowaniu przez nich propozycji ugodowych (art. 96k k.p.a.). Mediatorem może być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych. Natomiast w sprawach, w których uczestnikiem mediacji jest organ prowadzący postępowanie, mediatorem może być wyłącznie osoba wpisana na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego lub mediator wpisany na listę prowadzoną przez organizację pozarządową lub uczelnię, o której informację przekazano prezesowi sądu okręgowego (art. 96f k.p.a.).

Mediacja jest odpłatna. Koszty wynagrodzenia mediatora i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji pokrywa organ administracji publicznej, a w sprawach, w których może być zawarta ugoda - strony w równych częściach, chyba że postanowią one inaczej.

Jeżeli w wyniku mediacji zostaną dokonane ustalenia dotyczące załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa, organ administracji publicznej załatwia sprawę zgodnie z tymi ustaleniami, zawartymi w protokole z przebiegu mediacji (art. 96n k.p.a.).

Zrzeczenie się odwołania

Strona postępowania, która otrzyma decyzję, będzie mogła zrzec się odwołania od tej decyzji wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. W ten sposób decyzja szybciej stanie się ostateczna i prawomocna. Adresat decyzji nie będzie musiał czekać, aby decyzja się uprawomocniła (art. 107 § 1, art. 127a. § 1 k.p.a.). Gdy wszystkie strony zrzekną się prawa do wniesienia odwołania, decyzja szybciej też będzie mogła zostać wykonana (art. 130 § 4 k.p.a.).

Milczące załatwienie sprawy

W k.p.a. wprowadzono instytucję tzw. "milczącego załatwienia sprawy". Zastosowanie tej instytucji będzie dopuszczalne tylko w przypadkach, gdy przepisy szczególne będą taką możliwość przewidywać (art. 122a k.p.a.).

Zgodnie z nowymi regulacjami sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:

1. nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo
2. nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Organ administracji publicznej, w przypadku milczącego załatwienia sprawy, jest związany wydanym w tym trybie rozstrzygnięciem od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin przewidziany na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie albo wniesienie sprzeciwu, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 110 § 2 k.p.a.).

Ugoda

W sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. (art. 114 k.p.a.). Przed nowelizacją ugoda była dopuszczalna, jeżeli przyczyniało się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania. Ustawodawca zrezygnował z konieczności spełniania tych warunków. Od 1 czerwca 2017 r. zawarcie ugody jest dopuszczalne we wszystkich sprawach, których charakter pozwala na zawarcie ugody, chyba że przepisy szczególne wykluczają możliwość jej zawarcia.

W takich sprawach organ administracji wyznaczy stronom termin na zawarcie ugody i odroczy wydanie decyzji (art. 116 k.p.a.). Ugoda może być zawarta także przed mediatorem (art. 121a k.p.a.).

Postępowanie uproszczone

W k.p.a. zostało wprowadzone administracyjne postepowanie uproszczone (art. 163b). Organ załatwi sprawę w trybie uproszczonym w przypadkach, w których taki tryb jest dopuszczony przez przepisy. Co do zasady postępowanie uproszczone ma zastosowanie w sprawach, w których występuje tylko jedna strona zainteresowana. W postępowaniu uproszczonym strona może skorzystać z urzędowego formularza, przy czym nie jest wówczas dopuszczalne składanie nowych żądań, a postępowanie dowodowe jest ograniczone. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3a k.p.a.)

Administracyjne kary pieniężne

Nowe przepisy zmierzają do zapewnienia adekwatności administracyjnych kar pieniężnych do zaistniałych przypadków naruszenia prawa. W tym celu w k.p.a. zostały wprowadzone ogólne dyrektywy wymiaru kar, przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, terminy przedawnienia nałożenia i egzekucji kary oraz warunki udzielania ulg w zapłacie kar pieniężnych. Nowe przepisy mają zapewniać adekwatność kar zamiast stosowanego dotychczas automatyzmu.

Zgodnie z nowymi przepisami, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej powinien wziąć pod uwagę wszystkie ściśle wymienione w przepisach okoliczności sprawy, takie jak:

• waga i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia,
• częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara,
• uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe,
• stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa,
• działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa,
• wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła,
• w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana (art. 189d k.p.a.).

Odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej może mieć miejsce wówczas, gdy:

• waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
• za to samo zachowanie prawomocną decyzją strona została już ukarana (art.189f k.p.a.)

Prawo do ukarania administracyjną karą pieniężna ulegnie przedawnieniu po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa (art. 189g k.p.a.), a nałożona kara nie będzie podlegała egzekucji, jeżeli upłynie 5 lat od dnia, w którym powinna być wykonana.

Od kary niezapłaconej w terminie (zaległej) nalicza się odsetki za zwłokę w wysokości określonej dla zaległości podatkowych (art. 189i k.p.a.).

W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony organ, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez:

• odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty,
• odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty,
• umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części,
• umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części (art. 189k k.p.a.)

W przypadku kar administracyjnych nakładanych na strony prowadzące działalność gospodarczą ulgi te są udzielane, pod warunkiem że jest to dopuszczalne w rozumieniu zasad udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom.

Podstawa prawna:

• Ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - do dnia oddania bieżącego numeru "Mk" do druku nie została opublikowana w Dzienniku Ustaw.

• art. 7a, 8, 13, 35, art. 36-38, art. 57 § 3a, 4, art. 64 § 2, art. 76a § 2b, art. 79a, 81a, 96a, 96e, 96k, 96f, 96n, art. 107 § 1, art. 110 § 2, art. 114, 116, 121a, 122a, art. 127a § 1, art. 130 § 4, art. 163b, 189d, 189f, 89g, 189i i 189k ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.

Ewa Sławińska

prawnik, redaktor naczelna MONITORA księgowego