OPIS NIEPRAWIDŁOWOŚCI: W starostwie powiatowym w latach 2013-2016 w nieprawidłowy sposób ustalano i ewidencjonowano należności z tytułu najmu i dzierżawy nieruchomości powiatowych. Między innymi nie waloryzowano czynszów dzierżawnych, za zwłokę w opłacie czynszów naliczano odsetki podatkowe, nie prowadzono egzekucji zaległości, a także ewidencjonowano należności czynszowe wyłącznie syntetycznie na koncie 201 "Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami". Z wyjaśnień złożonych przez pracownika odpowiedzialnego za ustalanie i waloryzowanie czynszu wynikało, że nie potrafił on ustalić, za pomocą jakiego wskaźnika należy zwaloryzować czynsze. Natomiast kierownik referatu nieruchomości stwierdził, że nie miał świadomości, że pracownik z siedmioletnim stażem pracy nie umie prawidłowo ustalić należności cywilnoprawnych z tytułu dzierżawy nieruchomości, ponieważ nie zgłaszał żadnych związanych z tym wątpliwości. Co do błędów powstałych w komórce księgowości - z wyjaśnień złożonych przez skarbnika powiatu wynikało, że za ich powstanie odpowiada wyłącznie pracownik, któremu przypisano obowiązki w zakresie prowadzenia ewidencji syntetycznej i analitycznej oraz egzekucji należności cywilnoprawnych.

KOMENTARZ: Sposób ustalania czynszów za dzierżawę nieruchomości powiatowych oraz ich ewentualnej waloryzacji powinien być określony w umowach dzierżawy, zawieranych przez strony na podstawie przepisów art. 693-709 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej: k.c.). W umowach zawieranych przez zarząd powiatu ustalono, że waloryzacja czynszów dzierżawnych będzie się odbywać rokrocznie, w oparciu o roczny wskaźnik wzrostu towarów i usług cen konsumpcyjnych, ogłaszany przez Prezesa GUS, czynsz będzie przeliczany po ogłoszeniu wskaźnika inflacji, w drodze aneksu do umowy dzierżawy. Przywołany w umowach wskaźnik w latach 2013-2016 wynosił odpowiednio: 100,9; 100; 99,1 oraz 99,4 (przy podstawie porównania za rok poprzedni wynoszącej 100). Przy obowiązujących jednostkę ogólnych zapisach umownych waloryzacja czynszu w 2013 r. spowodowałaby jego minimalne zwiększenie, natomiast w latach 2014-2016 jego obniżkę.

Pracownik odpowiedzialny za waloryzację czynszów miał obowiązek w roku 2013 przygotować aneksy do umów dzierżawy z waloryzacją czynszu, a w latach 2014-2016, przy ujemnym wskaźniku wzrostu cen konsumpcyjnych zgłosić wątpliwości dotyczące waloryzacji czynszu swojemu bezpośredniemu przełożonemu. W ten sposób zarząd jednostki samorządu terytorialnego mógłby w odpowiednim czasie podjąć decyzję w sprawie postępowania właściwego w latach, w których waloryzacja czynszów byłaby nieopłacalna (koszty przeprowadzenia waloryzacji byłyby wyższe od przyrostu czynszu) lub miałaby powodować obniżkę czynszów. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego mógłby w takiej sytuacji na bieżąco zmienić postanowienia umowne w taki sposób, aby waloryzacja nie była dokonywana przy nieznacznych wahaniach wskaźnika inflacji lub w przypadku deflacji.

W jednostce na skutek braku komunikacji wewnętrznej na linii pracownik-bezpośredni przełożony-ścisłe kierownictwo nie zadziałał ważny element kontroli zarządczej, pozwalającej na bieżące dopasowanie sposobu działania do zmieniających się warunków zewnętrznych.

Pozostałe nieprawidłowości stwierdzone w zakresie prowadzenia ewidencji księgowej należności czynszowych i egzekwowania zaległości z tego tytułu powstały w referacie księgowości.

Zgodnie z art. 481 § 1 i 2 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, przy czym jeśli strony w zawartej umowie nie oznaczyły stopy, według jakiej powinny być naliczane odsetki za zwłokę (a tak właśnie było w opisywanym przykładzie), to należą się odsetki ustawowe za opóźnienie w wysokości równej sumie stopy referencyjnej Narodowego Banku Polskiego i 5,5 punktów procentowych (ich wysokość jest obecnie ogłaszana przez Ministra Sprawiedliwości w Monitorze Polskim). Naliczanie odsetek podatkowych od zaległych kwot czynszów dzierżawnych zamiast odsetek ustawowych było spowodowane nieprawidłowym ustaleniem parametrów w oprogramowaniu księgowym. Parametry wprowadzał pracownik odpowiedzialny za ewidencję wpływów czynszowych z tytułu najmu i dzierżawy mienia powiatu, który wprowadził do oprogramowania stopę odsetek za zwłokę od należności podatkowych (wyższą od stopy odsetek ustawowych). Parametry raz wprowadzone do oprogramowania nie były sprawdzane przez skarbnika powiatu, co powodowało, że błędne wyliczenia nie zostały przez nikogo zauważone.

Należności z tytułu czynszów dzierżawy były w starostwie powiatowym ewidencjonowane na koncie 201 "Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami" w taki sposób, że na podstawie dowodu wpłaty ewidencjonowano zarówno wpłatę należności, jak i jej przypis - równy kwocie wpłaconej. Dla należności czynszowych nie prowadzono w ogóle ewidencji pomocniczej, w związku z czym nie było możliwości ustalenia ani kwot zaległych czynszów, ani kwot czynszów nadpłaconych, w podziale według osób zobowiązanych. Nieprawidłowość ta była również przyczyną nieprowadzenia egzekucji zaległych należności czynszowych - z powodu ich nieustalenia.

Zgodnie z zasadami funkcjonowania kont Zespołu 2, określonymi w poz. 29 i 30 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, należności z tytułu dochodów budżetowych powinny być ewidencjonowane w planie kont starostwa powiatowego jako jednostki budżetowej na koncie 221 "Należności z tytułu dochodów budżetowych".

Tabela. Zapisy szczegółowe na koncie 221 "Należności z tytułu dochodów budżetowych"

Ewidencja szczegółowa do konta 221 powinna być prowadzona według:

● dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej,

● budżetów, których należności dotyczą.

Postanowienia zakładowego planu kont starostwa powiatowego były zgodne z przytoczonymi uregulowaniami, jednak ewidencja nie była w taki sposób prowadzona, mimo przypisania obowiązków w tym zakresie pracownikowi referatu księgowości.

OSOBY ODPOWIEDZIALNE: Przyczyną powstania wszystkich nieprawidłowości w jednostce było niefunkcjonowanie w niej prawidłowo ustalonych procedur kontroli zarządczej. Za zapewnienie funkcjonowania w starostwie powiatowym skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej odpowiada zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp) starosta - jako kierownik starostwa powiatowego (art. 25 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). W ustalonym systemie kontroli zarządczej, przypisanych im obowiązków (w regulaminie organizacyjnym starostwa oraz w tzw. zakresach czynności) nie wykonywali:

● w referacie finansowym - pracownik odpowiedzialny za waloryzację czynszów dzierżawnych oraz kierownik referatu nieruchomości (odpowiedzialność na zasadzie określonej w art. 53 ust. 2 uofp),

● w referacie księgowości - pracownik odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji syntetycznej i pomocniczej należności z tytułu czynszów dzierżawnych oraz skarbnik powiatu, do którego należały obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych powiatu (odpowiedzialność na zasadach określonych w art. 53 ust. 2 uofp oraz art. 4 ust. 5 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości).

Obieg dokumentów związanych z przeprowadzaniem waloryzacji czynszów w jednostce został określony w ten sposób, że pracownik referatu nieruchomości powinien był co roku po ogłoszeniu wskaźnika waloryzacji przygotować aneksy do umów dzierżawy z przeliczeniem czynszu, które po podpisaniu przez strony (ze strony powiatu umowy miał podpisywać kierownik referatu nieruchomości, na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa) miały trafiać do księgowości, gdzie z kolei miały stanowić podstawę dokonania przypisu należności czynszowej na kartach kontowych dzierżawców będących osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej.

Przy tak ustalonym obiegu dokumentów, na brak waloryzacji rocznej czynszów dzierżawnych powinni byli zwrócić uwagę:

● kierownik referatu nieruchomości - który gdy nie otrzymał w danym roku aneksów do umów dzierżawy, po ustaleniu przyczyny ich braku powinien był przedstawić problem nieefektywnej, a następnie ujemnej waloryzacji zarządowi powiatu,

● księgowy podatkowy - który, w momencie gdy nie otrzymał z referatu nieruchomości dokumentów służących do ewidencji przypisu należności dzierżawnych, powinien zgłosić ten fakt skarbnikowi powiatu, którego z kolei obowiązkiem było zgłoszenie tego problemu jako mającego wpływ na nieprawidłowe prowadzenie ewidencji księgowej, staroście powiatu.

W przypadku nieprawidłowości powstałych w komórce księgowości pracownik zobowiązany do prowadzenia ewidencji pomocniczej należności z tytułu czynszów dzierżawnych zaprzestał jej prawidłowego prowadzenia, gdy przestał otrzymywać z referatu nieruchomości dowody stanowiące podstawę dokonania przypisu należności czynszowych, zamiast niezwłocznie fakt braku tych dowodów zgłosić skarbnikowi powiatu.

Ponadto w sposób rażący swoje obowiązki z zakresu nadzoru nad prawidłowym prowadzeniem ksiąg rachunkowych przez podległych mu pracowników komórki księgowości naruszył skarbnik powiatu, który:

● nie sprawdzał prawidłowości parametrów wprowadzanych do oprogramowania komputerowego, służącego do naliczania odsetek za zwłokę, mimo że procedury określone w dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady (politykę) rachunkowości zobowiązywały go do każdorazowej kontroli prawidłowości wszystkich zmienianych parametrów i ich zatwierdzenia przed wprowadzeniem do systemu,

● przy okazji sporządzania sprawozdań kwartalnych z wykonania dochodów jednostki samorządu terytorialnego (Rb-27S) ani kolejnych inwentaryzacji rocznych należności i zobowiązań nie zwrócił uwagi na to, że w jednostce nie ma żadnych danych na temat zaległości i nadpłat w czynszach dzierżawnych, które są normą przy normalnie prowadzonej działalności powiatu, a należności z tego tytułu są ewidencjonowane na koncie 201 zamiast na koncie 221.

IZABELA MOTOWILCZUK

magister administracji, były wieloletni inspektor kontroli gospodarki finansowej w regionalnej izbie obrachunkowej, autor licznych publikacji

PODSTAWY PRAWNE

● art. 481 § 1 i 2, art. 693-709 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 380; ost.zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 2255)

● art. 53 ust. 2, art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 191)

● art. 25 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 814; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 61)

● art. 4 ust. 5 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1047; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 245)

● załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 289; ost.zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 24)