8 lutego br. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych (RIO) opublikowała raport o zakresie stosowania w jednostkach samorządu terytorialnego (JST) niestandardowych instrumentów finansowania potrzeb budżetowych. Raport "Niestandardowe instrumenty finansowania potrzeb budżetowych jednostek samorządu terytorialnego" opracowała RIO w Łodzi. Badanie wiązało się z rosnącym od kilku lat wzrostem zadłużenia budżetowego sektora samorządowego, który w niektórych jednostkach przekroczył już bezpieczny poziom. Zdaniem RIO, znacznie większym problemem jest jednak zadłużenie pozabudżetowe, które pozostaje poza zakresem monitorowania i kontroli organów nadzoru, a ma lub w przyszłości może mieć negatywny wpływ na równowagę i bezpieczeństwo finansowe JST. Wspólną cechą tych nowych instrumentów i konstrukcji finansowych jest to, że "nie mieszczą się w sferze rozliczeń przychodowo-rozchodowych", a więc nie są wykazywane po stronie zadłużenia.

Niebezpieczne instrumenty finansowania

Najpowszechniejszym działaniem JST, które wyczerpały możliwości dalszego zadłużania się lub niebezpiecznie zbliżają się do tej granicy, jest próba renegocjacji umów kredytowych, a przede wszystkim wydłużenie okresu spłat. Jak twierdzi RIO, "rolując dług" takie jednostki odzyskują zdolność zaciągania kolejnych zobowiązań, co jednak nie obywa się bez konsekwencji zwłaszcza w zakresie kosztów obsługi takiego długu. Pomimo wad, rozwiązanie takie mieści się w możliwościach zaciągania długu przewidzianych w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a tym samym można je monitorować.

CZYTAJ W INTERNECIE

Pełną treść raportu "Niestandardowe instrumenty finansowania potrzeb budżetowych jednostek samorządu terytorialnego" można pobrać ze strony www.rio.gov.pl.

Jak przekonuje RIO, "obecnie mamy jednak do czynienia z zupełnie nową jakością, »swoistą inżynierią finansową«, której zasadniczym zamierzeniem jest tworzenie i wprowadzanie na rynek produktów »parafinansowych« o cechach instrumentów zwrotnego finansowania. Odpornych na ustawowe ograniczenia w zakresie m.in. zasadności ich zaciągania, uzyskania stosownej opinii organu nadzoru, czy wreszcie zachowania limitów mierzalnych wskaźnikiem spłaty zobowiązań przypadających na dany rok". Z punktu widzenia zainteresowanej JST takie instrumenty mają wiele zalet. Przede wszystkim nie wpływają na poziom zadłużenia budżetowego, są dostępne szybko i bez dodatkowych formalności, nie wymagają opinii organów nadzoru, a co niezwykle istotne, mogą być przeznaczone także na finansowanie bieżącej działalności. Zdaniem RIO, powoduje to rosnące zainteresowanie tymi instrumentami ze strony samorządów, co potwierdzają przeprowadzone w ostatnich trzech latach kontrole. Ujawniły one następujące zjawiska:

● niezachowanie ustawowo określonych limitów długu i spłaty zobowiązań,

● finansowanie deficytu budżetu JST z niedozwolonych prawnie źródeł,

● nierzetelne planowanie i prognozowanie wartości finansowych w budżecie i wieloletniej prognozie finansowej,

● brak monitorowania procesów związanych z wykonaniem budżetu, co skutkowało zaciąganiem zobowiązań dłużnych ponad potrzeby pożyczkowe budżetu,

● dopuszczenie do wystąpienia zobowiązań wymagalnych,

● nierzetelne prezentowanie w sprawozdaniach finansowych i budżetowych danych dotyczących długu i jego spłaty,

● brak wystarczających procedur kontroli zarządczej w zakresie operacji związanych z zaciąganiem długu i jego spłatą,

● brak należytego, bieżącego monitorowania sytuacji finansowej, w tym poziomu zadłużenia spółek komunalnych i samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Jak twierdzi RIO, w ostatnich trzech latach można zauważyć zwłaszcza "coraz wyraźniejszą tendencję wykorzystywania przez jednostki samorządowe rozmaitych formuł prawnych dla pozyskania środków finansowych, określanych potocznie jako niestandardowe instrumenty finansowe. Odróżniają się one od instrumentów klasycznych, do jakich należą kredyty, pożyczki, papiery wartościowe, obejmując coraz bardziej zróżnicowane konstrukcje prawne, identyfikowane bardzo często na gruncie przepisów o finansach publicznych, jako umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu".

Najczęściej stosowane instrumenty

Kontrole RIO ujawniły, że do najczęściej wykorzystywanych niestandardowych instrumentów finansowania potrzeb budżetowych w JST należą: finansowanie kapitałowe, sprzedaż zwrotna, leasing zwrotny, płatność ratalna oraz subrogacja.

Finansowanie kapitałowe to w praktyce finansowanie poprzez spółkę komunalną, w której udziały (akcje) obejmuje instytucja finansująca, wnosząc stosowny kapitał pozwalający zrealizować określone przedsięwzięcie (projekt). Samorząd odkupuje te udziały w ciągu określonego czasu, czyli de facto spłaca zobowiązania spółki. W budżecie JST są one traktowane jako wydatki majątkowe.

Sprzedaż zwrotna zakłada nabycie przez instytucję finansową od JST nieruchomości przy jednoczesnym zawarciu przez strony przedwstępnej umowy sprzedaży tej nieruchomości, na podstawie której samorząd zobowiązuje się odkupić ją w określonym czasie i cenie. Zanim nieruchomość zostanie ponownie własnością samorządu, ten dzierżawi ją od instytucji finansowej.

Leasing zwrotny zakłada dłużne finansowanie, oparte na odpłatnym i wzajemnym przenoszeniu praw majątkowych w celu uwolnienia kapitału bez uszczerbku dla dotychczasowych uprawnień do korzystania z rzeczy. Instytucja finansująca nabywa rzecz od JST, zobowiązując się jednocześnie do oddania jej samorządowi do korzystania, za co pobiera wynagrodzenie. Po okresie uzgodnionej spłaty rzecz wraca do JST.

Płatność ratalna zakłada wykupienie przez instytucję finansową wierzytelności od wystawcy faktury i ustalenie harmonogramu jej spłaty przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jak wskazuje RIO, "w przypadku, jeżeli faktura dotyczy robót budowlanych, czy też dostaw środków trwałych, ratalne płatności mają charakter wydatku majątkowego". Inną formułą takiej płatności jest kredyt handlowy.

Ostatnim rodzajem niestandardowego instrumentu finansowania potrzeb budżetowych JST, który jest coraz częściej stosowany, jest subrogacja. Jest to instytucja prawa cywilnego oparta na art. 518 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, polegająca na wstąpieniu osoby trzeciej w prawa wierzyciela do wysokości dokonanej zapłaty, jeżeli:

1) płaci cudzy dług, za który jest odpowiedzialna osobiście albo pewnymi przedmiotami majątkowymi,

2) przysługuje jej prawo, przed którym spłacona wierzytelność ma pierwszeństwo zaspokojenia,

3) działa za zgodą dłużnika w celu wstąpienia w prawa wierzyciela; zgoda dłużnika powinna być pod nieważnością wyrażona na piśmie,

4) przewidują to przepisy szczególne.

Jak wskazuje RIO, stosowane w samorządach konstrukcje prawne "nie mają jednak cech czystej subrogacji ustawowej, a nawet - wbrew przyjętej nazwie - absolutnie nie mogą być za taką uznane. Instytucja finansowa, spłacając zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego, nabywa wierzytelność w stosunku do niej, a jednocześnie strony (jednostka samorządowa - instytucja finansowa) ustalają nowy harmonogram spłaty. Celem instytucji finansowej nie jest wejście w prawa wierzyciela, ale wykreowanie nowego stosunku prawnego (w szczególności w zakresie terminów i warunków spłaty zobowiązania przez jednostkę samorządu terytorialnego). Na płaszczyźnie ekonomicznej transakcja ma cechy tożsame z uzyskaniem przez samorząd kredytu (pożyczki) na zaspokojenie określonego zobowiązania (dotychczasowego wierzyciela)". Szczególną formą tej konstrukcji jest restrukturyzacja długu poprzez udostępnienie środków finansowych, której treścią jest przekazanie JST przez instytucję finansową środków pieniężnych na spłatę zobowiązań. Według RIO, wszystkie wymienione instrumenty finansowe w praktyce trudno kwalifikować inaczej niż tradycyjne tytuły dłużne typu kredyt czy pożyczka. W przypadku umów dotyczących leasingu, "przedmiotem obrotu jest w wielu przypadkach mienie niezbędne jednostkom samorządu terytorialnego do realizacji ustawowo określonych zadań publicznych (zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot lokalnych), np. sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna, oczyszczalnia, grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, pływalnia, co wyklucza je, jako przedmiot zbycia na rzecz podmiotów prywatnych - instytucji finansowych, które nie prowadzą działalności w sferze gospodarki komunalnej".

Udział kosztów dzierżawy składnika majątkowego sprzedanego w formie zwrotnej w całkowitej cenie jego sprzedaży

* w przypadku gmin Bierutów i Skalbmierz z powodu braku danych dotyczących momentu dokonania sprzedaży zdecydowano podać datę ogłoszenia o przetargu

Źródło: Raport Krajowej Rady RIO "Niestandardowe instrumenty finansowania potrzeb budżetowych jednostek samorządu terytorialnego"

Wnioski i rekomendacje

Ogółem RIO uznały, że obowiązujące przepisy prawne w zakresie ograniczenia i monitorowania zadłużenia JST są niewystarczające. Wśród licznych wad niestandardowych instrumentów finansowych izby wskazują m.in. to, że nie zabezpieczają one interesu JST, a oferowane na rynku finansowym produkty są znacznie droższe od tradycyjnych. Dlatego RIO proponują:

● wprowadzenie mechanizmów pozwalających na bieżące monitorowanie zobowiązań wynikających z niestandardowych instrumentów finansowania,

● zmianę ustawowego katalogu tytułów dłużnych poprzez objęcie nim zwłaszcza umów nienazwanych o skutkach podobnych do umowy pożyczki lub kredytu, przy zachowaniu okresu przejściowego dla jednostek, które już posiadają takie zobowiązania,

● uregulowanie zasad zarządzania długiem, w tym związanych z konsolidacją i restrukturyzacją zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto, zdaniem RIO, potrzebna jest "modyfikacja wzoru określonego w art. 243 ust.1 ustawy o finansach publicznych, poprzez wyłączenie z prawej strony wzoru, w zakresie dochodów ogółem, dochodów otrzymanych z budżetu Unii Europejskiej, co będzie korzystne dla jednostek pozyskujących znaczne kwoty tych środków (np. województwa samorządowe, miasta na prawach powiatu)". RIO zapowiedziały również kontynuację kontroli i analiz dotyczących korzystania przez JST z niestandardowych instrumentów finansowych.

WIOLETTA KĘPKA

dziennikarka specjalizująca się w tematyce samorządowej

PODSTAWY PRAWNE

● art. 243 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 2150)

● art. 518 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 121; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1844)