Wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1349/16

Opinia kuratora oświaty musi spełniać warunki ustrojowe dopuszczalności tej ingerencji przez szczegółowe wyprowadzenie, że zamierzona działalność gminy jest sprzeczna z prawem.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Chorzele od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1548/15 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Chorzele na opinię Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej utworzenia zespołu szkół 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1548/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Miasta i Gminy Chorzele na opinię Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej utworzenia zespołu szkół.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Mazowiecki Kurator Oświaty w dniu [...] lipca 2015 r. zaopiniował negatywnie zamiar utworzenia z dniem 1 września 2015 r. Zespołu Szkół w Chorzelach w skład, którego wchodzić miały Publiczna Szkoła Podstawowa im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Chorzelach i Publiczne Gimnazjum im. Papieża Jana Pawła II w Chorzelach. Opinia została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwana dalej: "u.s.o." oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwana dalej: "u.s.g." oraz po dokonaniu szczegółowej analizy przedstawionej dokumentacji oraz wyników wizji lokalnej.

W uzasadnieniu opinii Mazowiecki Kurator Oświaty stwierdził, że w dniu 9 lipca 2015 r. do Kuratorium Oświaty w Warszawie Delegatura w Ostrołęce wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Chorzele w przedmiocie wydania opinii w sprawie połączenia z dniem 1 września 2015 r., w Zespół Szkół w Chorzelach: Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Chorzelach i Publicznego Gimnazjum im. Papieża Jana Pawła II w Chorzelach.

Zauważono, że korzystanie z sal lekcyjnych w gimnazjum przez uczniów szkoły podstawowej w roku szkolnym 2014/2015 było realizowane na podstawie zawartego między dyrektorami szkół porozumienia, bez konieczności tworzenia zespołu, a bliskie usytuowanie szkół sprzyjało takiemu rozwiązaniu. Zaproponowana przez organ prowadzący organizacja jednej wspólnej świetlicy z 2 dotychczas funkcjonujących w każdej szkole oddzielnie, wskazuje na pogorszenie warunków przebywania w niej zarówno uczniów gimnazjum, jak i uczniów szkoły podstawowej. Jak wynika z wniosku, godziny otwarcia świetlic stanowią uzasadnienie dla stworzenia jednej, wspólnej świetlicy.

W ocenie organu nadzoru pedagogicznego, przebywanie w jednej świetlicy dzieci od 6 do 16 roku życia wpłynie na brak poczucia bezpieczeństwa fizycznego i psychicznego, utrudni indywidualne podejście do uczniów z trzech różnych etapów edukacyjnych. Organ prowadzący zmniejszając liczbę świetlic z 2 do 1 nie wskazał w jaki sposób będzie zorganizowana praca jednej, wspólnej świetlicy, w jaki sposób zapewni bezpieczeństwo dzieciom i młodzieży.

W opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty zaproponowana zmiana organizacji pracy świetlicy nie wpłynie na podniesienie poziomu bezpieczeństwa dzieci i młodzieży.

Stwierdzono, że wnioskodawca zwrócił uwagę na wzrastające koszty utrzymania, co jednak nie zostało poparte przedstawieniem rzeczywistych kosztów kształcenia w poszczególnych szkołach (szkoła podstawowa i gimnazjum) ponoszonych przez gminę, mimo tego, że z wniosku wynika, iż celem utworzenia zespołu są względy ekonomiczne. Brak jest informacji, w jakim stopniu połączenie w zespół wpłynie na ich obniżenie. Przytoczone argumenty dotyczące oszczędności związanych z opałem i energią są skutkiem wdrożenia w gimnazjum w 2014 r. programu EURONET 50/50. Uzyskane oszczędności nie będą zatem wynikiem zmiany organizacyjnej, jaką jest połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum.

Podniesiono, że organ prowadzący nie podał wyczerpującej informacji dotyczącej usprawnienia zarządzania szkołami połączonymi w zespół, jak też wpływu proponowanych zmian na poprawę jakości edukacji.

Wskazano, że ograniczenie etatów kadry kierowniczej, wpłynie negatywnie na sprawowanie nadzoru pedagogicznego, nie zapewni pełnego wglądu w jakość kształcenia oraz realizację zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Zwrócono uwagę, że dotychczas istniejące szkoły mają swoją wieloletnią historię, tradycję, patronów, prestiż w środowisku lokalnym. Prognozy demograficzne w sześcioletniej perspektywie wskazują na nieznaczne zwiększenie liczby uczniów w szkole podstawowej i utrzymanie się na tym samym poziomie liczby gimnazjalistów. Do roku szkolnego 2020/2021 przewidywana jest stabilna liczba uczniów i oddziałów w szkole podstawowej oraz gimnazjum. Za połączeniem tych szkół w zespół nie przemawia zatem zauważalnie zmniejszająca się liczba uczniów. Propozycja zmiany organizacyjnej nie wskazuje na polepszenie warunków nauki, opieki, wychowania uczniów ze szkoły podstawowej. W obecnych warunkach samodzielnej szkoły podstawowej, dzieci pozostają w grupie rówieśniczej, wśród nauczycieli, pracowników obsługi, w znanych im warunkach. Funkcjonowanie szkół oddzielnie ma pozytywny wpływ na poczucie bezpieczeństwa dzieci i młodzieży na zdefiniowanie potrzeb uczniów określonego typu szkoły, tym samym na efektywność pracy nauczycieli, indywidualizację procesu nauczania, uzyskiwanie lepszych efektów kształcenia i wychowania. Zdaniem Mazowieckiego Kuratora Oświaty poczucie stabilizacji, ograniczenie zmian, utożsamianie się ze swoją szkołą, przebywanie dzieci w grupie rówieśniczej, pozwala na poczucie bezpieczeństwa i rozwój osobisty.

Argumentowano, że podstawa programowa kształcenia ogólnego w szkole podstawowej i gimnazjum nie jest spójną całością. Różne są tym samym cele edukacyjne i wychowawcze.

Reasumując, w ocenie Mazowieckiego Kuratora Oświaty negatywna opinia w sprawie połączenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Chorzelach i Publicznego Gimnazjum w Chorzelach w Zespół Szkół jest uzasadniona. Organ odwołał się do treści przepisów art. 62 ust. 5b u.s.o. i nawiązując do wyroku WSA w Lublinie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 271/2011 podkreślił, iż nadrzędnym celem wszelkich działań w obszarze oświaty jest dobro dziecka i dlatego wszelkie zmiany organizacyjne dotyczące szkół nie mogą pogarszać sytuacji faktycznej i prawnej uczniów.

W ocenie organu, z powodu połączenia szkół w zespół, pogorszy się jakość oraz warunki kształcenia, wychowania i opieki, co podważa celowość założonej przez organ prowadzący zmiany. Nadto organ prowadzący nie wykazał, że połączenie szkół poprawi warunki nauki i przyczyni się do zwiększania szans edukacyjnych uczniów.

Zaznaczono, że Rada Pedagogiczna Publicznego Gimnazjum im. Papieża Jana Pawła II Chorzelach pozytywnie zaopiniowała zamiar utworzenia Zespołu Szkół w Chorzelach, a Rada Pedagogiczna Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Chorzelach wyraziła opinię negatywną.

Miasto i Gmina Chorzele wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą opinię Mazowieckiego Kuratora Oświaty, zarzucając tej opinii niezgodność z prawem (art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty).

W uzasadnieniu skargi Miasto i Gmina Chorzele zarzuciło stronniczość i skupienie się jedynie na tych aspektach, które przemawiają za negatywną opinią połączenia szkół. Zarzucono, że Kuratorium Oświaty nie wyjaśnia dlaczego połączenie szkół jest niedopuszczalne i w jaki sposób wpłynie negatywnie na dobro dzieci i ich bezpieczeństwo oraz że organ nie rozważył wszelkich kwestii, które mają ogromny wpływ na poprawę jakości kształcenia i na zwiększenie szansy edukacyjnej uczniów, jak i nie przeprowadził analizy sytuacji ekonomicznej gminy i szkół.

Podkreślono, że głównym powodem, dla którego organ prowadzący szkołę chciałby utworzyć zespół szkół, nie były jedynie względy ekonomiczne, lecz na dobro dzieci, ich bezpieczeństwo i poprawę jakości nauczania .

Podniesiono, że nie prawdą jest, że ograniczenie kadry kierowniczej wpłynie negatywnie na sprawowanie nadzoru pedagogicznego, albowiem zespołem szkół będzie kierować dyrektor, który będzie mógł powołać wicedyrektora.

Argumentowano, że kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym, co w niniejszej sprawie, z perspektywy art. 33 ust. 1 u.s.o. oraz z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1324 ze zm.) nie występuje.

Wywodzono, że utworzenie zespołu szkół faktycznie stworzy warunki sprzyjające rozwojowi szkół; - wpłynie na poprawę warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej szkół; - wpłynie na poprawę realizacji zadań statutowych szkół poprzez to, że np. klasy zostaną dostosowane do prawidłowych warunków nauczania, zwiększy się ilość sal lekcyjnych dla uczniów szkoły podstawowej; - poprawi bazę dydaktyczną uczniom, zwiększy możliwości korzystania z pracowni przez uczniów szkoły podstawowej.

Argumentowano, że chybiony jest zarzut Kuratorium, że połączenie szkół będzie miało negatywny wpływ na historię, tradycję i prestiż w środowisku lokalnym poszczególnych szkół, albowiem szkoły nadal będą posiadały swoją odrębność w tym zakresie i w żadnym razie nie może to być argument przemawiający na niekorzyść skarżącego.

Argumentowano, że uczniowie, po połączeniu szkół, będą mieli nieporównywalnie lepsze warunki lokalowe w istniejącym kompleksie budynków, albowiem po połączeniu szkół powierzchnia użytkowa na jednego ucznia szkoły podstawowej wyniesie 9,64 m2 , nie zaś jak ma to miejsce w chwili obecnej 4,65 m2.

Zarzucano, że nie zwrócono uwagi na to, że szkoła podstawowa ma bardzo słabe warunki lokalowe, co ujawniła wizja lokalna przeprowadzona przez pracowników Kuratorium w dniu 21 lipca 2015 r.

a także, iż nie wzięto pod uwagę faktu, że utworzenie zespołu szkół będzie miało pozytywny wpływ na poprawę warunków lokalowych dzieci. Umożliwi to naukę w systemie jednozmianowym uczniom szkoły podstawowej.

Argumentowano, że organizacja świetlicy spełniająca wszelkie nomy bezpieczeństwa, a utworzenie zespołu szkół umożliwi utworzenie spokojnego miejsca, w którym dzieci będą mogły korzystać z czytelni pod nadzorem nauczyciela.

Wywodzono, że argumenty powoływane przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty na uzasadnienie negatywnej opinii w sprawie połączenia szkół w zespół nie są zgodne z prawem, które dopuszcza taką możliwość w uzasadnionych przypadkach. Tymczasem Kurator Oświaty w żaden sposób nie rozważył, czy w niniejszej sprawie taki uzasadniony przypadek zachodzi. Organ nie odniósł się w sposób wystarczający do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego połączenie w zespół Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Chorzelach i Publicznego Gimnazjum im. Papieża Jana Pawła II w Chorzelach jest jego zdaniem niedopuszczalne. Nie odniósł się do argumentów merytorycznych oraz ekonomiczno-organizacyjnych powoływanych przez wnioskodawcę.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej opinii.

Polemizując z argumentacją skargi, Kurator wskazał na treść art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 oraz na treść art. 62 ust. 1 i ust. 5b u.s.o., oraz wskazał na zasady kontroli opinii w przedmiocie połączenia szkół, zawarte w orzecznictwie sadów administracyjnych - wyroki NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 203/12, oraz z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2497/13.

Kurator podkreślił, iż nie można również lekceważyć negatywnego stanowiska w niniejszej sprawie połączenia szkół, wyrażonego w uchwale Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Chorzelach, jakkolwiek stanowisko to nie jest dla kuratora wiążące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół i placówek oświaty o której mowa w art. 62 u.s.o., podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Sąd I instancji podkreślił, że opinia kuratora podejmowana przez organy nadzoru pedagogicznego w ramach przysługujących mu kompetencji, nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również dotyczące uzasadniania rozstrzygnięć. Opiniując sprawę połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy, jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny, których ocena nie powinna wchodzić w zakres kontroli legalności samej opinii, sprawowanej i dokonywanej przez sąd administracyjny. Jedynie zupełny brak uzasadnienia opinii kuratora powinien prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 203/12).

Jak podkreślił Sąd I instancji, zadaniem kuratora oświaty jest ustalenie, czy proponowane połączenie szkół w zespół jest dopuszczalne i celowe, a przepis art. 62 ust. 5b u.s.o., ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii w sprawie połączenia szkół.

Sąd ten wskazał, że kompetencje i pozycja kuratora oświaty uregulowane zostały w ustawie o systemie oświaty. Wynika zeń, że kurator oświaty posiada głównie uprawnienia koordynacyjne i władczo-kontrolne w stosunku do szkół. Realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji lokalnej polityki oświatowej, która powinna być zgodna z polityką oświatową państwa. Wykonywany przez kuratora nadzór pedagogiczny obejmuje całość zagadnień edukacyjnych na terenie województwa.

Sąd I instancji wskazał, że ustawa nie precyzuje również pojęcia "nadzór pedagogiczny". Jego zakres określony jest w art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół.

W ocenie tego Sądu, zaskarżona opinia w sposób wyczerpujący realizuje zasady warunkujące zarówno jej wydanie, jak i w sposób prawidłowy wskazuje przesłanki oraz zasady, którymi kierował się Kurator, wydając te opinię. Miał on obowiązek ocenić w jaki sposób połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum w zespół szkół będzie wpływało na działalność dydaktyczną i wychowawczą tych placówek, przy odwołaniu się do podstaw programowych każdej ze szkół, które zakreślają inne cele wychowawcze oraz inny zakres nauczania dla szkoły podstawowej i gimnazjum. Sąd podkreślił, że również prawidłowe jest stanowisko kuratora, w którym uważa, że program wychowawczy i profilaktyczny musi być dostosowany do odpowiedniego etapu rozwoju uczniów, jak też nie bez znaczenia są również kwestie związane z bezpieczeństwem uczniów.

Uznając opinię Mazowieckiego Kuratora Oświaty, poddaną wyżej wskazanym kryteriom ocennym, za prawidłową, Sąd I instancji wskazał, że po pierwsze, treść założeń reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej polegała na likwidacji ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i etap realizowany w ramach gimnazjum. Istotne było w tym zakresie poprzednio obowiązujące rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Zasady powyższej reformy były realizowane również w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r., poz. 977 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 maja 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. poz. 803). Z przepisów tych wynika zasada kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół dostosowanych do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży.

Po drugie odstąpienie od powyższej (nadal obowiązującej) zasady edukacji i systemu szkolnictwa jest możliwe jedynie w drodze wyjątku i jedynie, pod warunkiem istotnej poprawy nauki i zwiększenia szans edukacyjnych uczniów obu szkół.

Sąd podkreślił, że Kurator wskazując, że połączenie tych szkół w zespół nie tylko pozostanie w sprzeczności z obecnie obowiązującą zasadą edukacyjną i organizacyjną systemu szkolnictwa, ale także nie będzie sprzyjać polepszeniu warunków edukacyjnych i lepszej realizacji celów wychowawczo oświatowych, stanowisko swoje szczegółowo uzasadnił.

Sąd I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę, stanowisko wyrażone przez Kuratora nie podziela twierdzeń skargi, iż opinia jest wadliwa i nieobiektywna i niepoparta argumentami merytorycznymi. Sąd ten wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi, Kurator nie był dla potrzeb wydania przedmiotowej opinii uprawniony do badania sytuacji finansowej Miasta i Gminy Chorzele w zakresie środków na realizacje zadań oświatowych i sposobu ich wykorzystywania. Natomiast zagadnienia natury ekonomicznej, przemawiające niewątpliwie za utworzeniem takiego zespołu szkół, nie mogą mieć decydującego znaczenia w tego typu sprawach, na co wskazuje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 664/13, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2497/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 383/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 271/11).

Sąd I instancji zwrócił też uwagę na brak jednomyślności w kadrze nauczycielskiej obu szkół, w zakresie ich połączenia w zespół szkół,

Reasumując, Sąd ten uznał, że Mazowiecki Kurator Oświaty w sposób zgodny z prawem wyraził w zaskarżonej opinii swoje fachowe stanowisko w zakresie zgłoszonego wniosku.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Miasto i gmina Chorzele, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.

a) art. 62 ust 1 u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie sprzeczności, jaka zaistniała między treścią opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty, a literalnym brzmieniem i celem przepisu;

b) art. 62 ust 5b u.s.o. w zw. z art. 31 ust 1 , art. 33 i art. 89 u.s.o., art. 85 i art. 89 u.s.g., oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie:

- że lakoniczne stanowisko organu jest prawidłowe i zostało należycie uzasadnione, zaś jego argumentacja jest jasna i logiczna;

- że jedynie zupełny brak uzasadnienia opinii organu może prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego,

- że organ dostatecznie przeanalizował wszelkie aspekty utworzenia zespołu szkół pod względem dopuszczalności i celowości, podczas, gdy w rzeczywistości jego opinia wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem oparto ją na ogólnikowo i abstrakcyjnie przywołanych przepisach prawa nie odnosząc ich do opiniowanego stanu faktycznego.

c) art. 34a ust 1 i 2 u.s.o. poprzez pominięcie faktu, że organ prowadzący szkołę

uprawniony jest, a nawet zobowiązany na podstawie tego przepisu do nadzoru nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, co uprawnia go do wprowadzania zmian organizacyjnych usprawniających jej działanie, w tym do zmian wprowadzających oszczędności ekonomiczne przy funkcjonowaniu szkoły;

2/ naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku jedynie w oparciu o treść opinii organu z pominięciem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności wniosku strony skarżącej o wyrażenie opinii w przedmiocie utworzenia zespołu szkół, argumentów wskazanych w skardze i podniesionych na rozprawie;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi, podczas, gdy materiał zgromadzony w sprawie winien doprowadzić do uchylenia aktu nadzoru i zastosowania art. 148 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że opinia wyrażona przez organ zawiera jedynie negatywne aspekty utworzenia zespołu szkół i nie wzięła pod uwagę wpływu utworzenia zespołu szkół na poprawę warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej uczniów i nauczycieli, zawiera ogólne, lakoniczne odwołanie do programu wychowawczego i profilaktycznego, który musi być dostosowany do odpowiedniego etapu rozwoju uczniów, nie wskazuje bowiem, w jaki sposób utworzenie zespołu szkół miałoby negatywnie wpłynąć na realizację programu wychowawczego i profilaktycznego, nie odnosi się w żadnym momencie do stanu rzeczywistego, który przedstawiciele organu zastali podczas oględzin szkół, w tym w szczególności do faktycznych, bardzo złych warunków nauczania uczniów szkoły podstawowej.

Zarzucono, że Sąd I instancji pomija fakt, że organ nie wziął pod uwagę rzeczywistych warunków, w których kształcą się uczniowie, którzy już dziś korzystając z zaplecza dydaktycznego gimnazjum.

Zarzucono, że zajęcie "fachowego stanowiska", nie może polegać jedynie na odesłaniu do ogólnych założeń reformy oświatowej, programów wychowawczych, bez wyjaśnienia, w jaki sposób utworzenie zespołu szkół miałoby negatywnie wpłynąć na powyższe założenia.

Wskazano, że Sąd ten pominął również fakt, że uczniowie szkoły podstawowej od 1 września 2015r, rozpoczęli naukę w systemie dwuzmianowym, jak też nie rozważył, czy kuratorium wydając opinię wzięło pod uwagę wszelkie argumenty organu prowadzącego przemawiające za utworzeniem zespołu szkół.

Wskazano, że Sąd I instancji w powyższym zakresie dokonał błędnej wykładni art. 62 ust 5b u.s.o. w zw. z art. 31 ust 1 u.s.o., art. 33 i art. 89 u.s.o. , art. 85 i art. 89 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, przez co przyjął, że lakoniczne stanowisko organu jest prawidłowe, jasne i logiczne oraz, że stanowisko to zawiera uzasadnienie, w związku z czym nie może zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd naruszył przy tym art. 133 §1 p.p.s.a., gdyż winien wydać wyrok na podstawie akt sprawy, nie zaś tylko ograniczając się do ustalenia, czy opinia organu jest dostatecznie uzasadniona. Sąd winien ustalić, czy wszelkie argumenty poruszane przez organ prowadzący we wniosku skierowanym do MKO o wydanie opinii zostały przez ten organ poddane stosownej analizie.

Wywodzono, że zgodnie z art. 34a ust 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów, lecz Sąd całkowicie pominął ten fakt w rozpoznawanej sprawie, przez co naruszył art. 34a ust 1 i 2 w/w ustawy

Podniesiono, ze nie tylko zupełny brak uzasadnienia opinii wydanej przez kuratora oświaty może stanowić podstawę wyeliminowania jej z obrotu prawnego, ale również podstawę wyeliminowania winna stanowić stronnicza opinia, która odnosi się jedynie do ogólnych powszechnie używanych haseł odnoszących się do założeń reformy oświaty bez uwzględnienia rzeczywistego stanu rzeczy. Skarga skarżącego zawierała szereg argumentów, do których Sąd w uzasadnieniu nie odniósł się mimo tego, że winien on rozpatrzeć sprawę na podstawie akt sprawy, a nie jedynie w oparciu o opinię kuratora oświaty

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przedmiotowej sprawie rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest jednak wystarczające do uznania zasadności skargi kasacyjnej.

Poddając analizie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku jedynie w oparciu o treść opinii organu z pominięciem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności wniosku strony skarżącej o wyrażenie opinii w przedmiocie utworzenia zespołu szkół, argumentów wskazanych w skardze i podniesionych na rozprawie, należało uznać zarzut ten za zasadny.

Należy stwierdzić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przytoczył zasadnicze motywy stanowiska wyrażonego w opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2015 r., negatywnie opiniującej zamiar utworzenia z dniem 1 września 2015 r. Zespołu Szkół w Chorzelach w skład, którego wchodzić miały Publiczna Szkoła Podstawowa im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Chorzelach i Publiczne Gimnazjum im. Papieża Jana Pawła II w Chorzelach, podzielając jej argumentację.

Należy jednak zauważyć, że opinia ta została wydana w związku ze złożonym wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy Chorzele w przedmiocie wydania opinii w sprawie połączenia z dniem 1 września 2015 r., ww. szkół. Wniosek ten zawierał szereg merytorycznych argumentów, przemawiających za potrzebą utworzenia zespołu szkół.

Ponadto w złożonej do Sądu I instancji skardze, zarzucono, że Mazowiecki Kurator Oświaty nie wyjaśnił, dlaczego połączenie szkół jest niedopuszczalne i w jaki sposób wpłynie negatywnie na dobro dzieci i ich bezpieczeństwo oraz że organ nie rozważył wszelkich kwestii, które mają ogromny wpływ na poprawę jakości kształcenia i na zwiększenie szansy edukacyjnej uczniów, jak i nie przeprowadził analizy sytuacji ekonomicznej gminy i szkół.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się w sposób wystarczający do przedstawionych w skardze zarzutów. Problematyka, jaka winna zostać poddana rozważaniom w opinii kuratora wynika z funkcji tego organu, którą pełni w procesie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, o czym stanowi przepis art. 62 ust. 5b u.s.o. Przepis ten reguluje akt nadzoru merytorycznego, stanowiąc o dopuszczalności ingerencji w samodzielność prawną gminy. Przesądza to, że opinia kuratora oświaty musi spełniać warunki ustrojowe dopuszczalności tej ingerencji przez szczegółowe wyprowadzenie, że zamierzona działalność gminy jest sprzeczna z prawem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 105/14). Takiego jednak warunku nie spełniałaby ogólnikowa bądź mało wyczerpująca, opinia, niewykazująca powyższej sprzeczności. Rzeczą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na negatywne zaopiniowanie przez kuratora oświaty planowanego stworzenia zespołu szkół, powinno było być więc dokonanie należytej oceny, czy wydana przez ten organ opinia, spełnia warunki ustrojowe dopuszczalności podjętej ingerencji w wykazaniu sprzeczności z prawem stworzenia planowanego zespołu szkól. By właściwie dokonać takiej oceny, Sąd nie można jednak poprzestać, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, na przytoczeniu stanowiska wyrażonego w opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2015 r., lecz winien był stanowisko to zweryfikować pod powyższym kątem, przy uwzględnieniu nie tylko argumentów zawartych we wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Chorzele z dnia 9 lipca 2015 r., ale też uwzględniając pozostały materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w tym materiały z oględzin obu istniejących szkół. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło też wyczerpującego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, co dotyczy m.in. - twierdzenia, że kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym, co w niniejszej sprawie, z perspektywy art. 33 ust. 1 u.s.o. oraz z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1324 ze zm.) nie występuje; - twierdzenia, że połączenie szkół, wpłynie na poprawę warunków ich działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej wpływając też na poprawę realizacji zadań statutowych szkół poprzez to, że np. klasy zostaną dostosowane do prawidłowych warunków nauczania, zwiększy się ilość sal lekcyjnych dla uczniów szkoły podstawowej; - poprawi bazę dydaktyczną uczniom, zwiększy możliwości korzystania z pracowni przez uczniów szkoły podstawowej; - twierdzenia, że chybiony jest zarzut Kuratorium, że połączenie szkół będzie miało negatywny wpływ na historię, tradycję i prestiż w środowisku lokalnym poszczególnych szkół, albowiem szkoły nadal będą posiadały swoją odrębność w tym zakresie i w żadnym razie nie może to być argument przemawiający na niekorzyść skarżącego; - twierdzenia, że po połączeniu szkół, ich uczniowie będą mieli nieporównywalnie lepsze warunki lokalowe w istniejącym kompleksie budynków, albowiem powierzchnia użytkowa na jednego ucznia szkoły podstawowej wyniesie 9,64 m2 , nie zaś jak ma to miejsce w chwili obecnej 4,65 m2; wreszcie - twierdzenia, że stworzenie zespołu szkół umożliwi naukę w systemie jednozmianowym uczniom szkoły podstawowej.

Brak analizy Sądu I instancji wskazanych zarzutów skargi w kontekście konieczności rozstrzygnięcia podstawowego dla niniejszej sprawy zagadnienia, czy zaskarżona opinia spełnia warunki ustrojowe dopuszczalności ingerencji w samodzielność prawną gminy, uniemożliwia pozytywne zweryfikowanie prawidłowości merytorycznego stanowiska Sądu I instancji, w którym dochodzi do wniosku, że zaskarżona opinia w sposób wyczerpujący realizuje zasady warunkujące jej wydanie.

Zasadność wskazanych wyżej zarzutów procesowych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy ponownie.

Wobec zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W konsekwencji, przedwczesna byłaby ocena wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej zarzutów naruszania prawa materialnego, którego zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy winno uwzględniać poczynione wyżej uwagi w zakresie wszechstronnej analizy zaskarżonej opinii pod kątem spełnia przez nią warunków dopuszczalnej ingerencji w zaplanowane przez gminę połączenie szkół, co winno jednak nastąpić w odniesieniu do całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wraz z podniesionymi w niej argumentami gminy w zakresie zakwestionowania trafności poszczególnych elementów oceny wyrażonej w zaskarżonej opinii.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/