Wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1165/15

Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją kształtować sytuację strony w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja nie kształtuje już sytuacji prawnej strony.

Teza od Redakcji

Dnia 27 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. A. M. w Warszawie Oddział Regionalny w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1028/14 w sprawie ze skargi W. A. M. w Warszawie Oddział Regionalny w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 września 2014 r. nr ... w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Sz 1028/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Oddział Regionalny w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 września 2014r., nr ... w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2012r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. zezwolił Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w S., zw. dalej Wojskową Agencją Mieszkaniową, na usunięcie jednego drzewa (klon jednolistny o obwodzie pnia 170 cm) oraz 25,85 m2 powierzchni pokrytej krzewami ozdobnymi (dereń biały, bez czarny) rosnących na terenie działek nr ... i ... przy ul. K. w K., w terminie do końca 2012r. (pkt 1), ustalił opłatę za usunięcie 1 drzewa i 25,85 m2 powierzchni pokrytej krzewami ozdobnymi w kwocie 28 334,62 zł (pkt 2), uzależnił wydanie zezwolenia od zastąpienia usuwanych nasadzeń innymi nasadzeniami ozdobnymi, według opracowanego projektu nasadzeń, w najbliższym sezonie wegetacyjnym, tj. do dnia 31 października 2013r., zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (pkt 3), Organ odroczył termin uiszczenia opłaty na okres 3 lat stwierdzając, że jeżeli posadzone nasadzenia zachowają żywotność po upływie 3 lat od dnia ich posadzenia lub nie zachowają żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzewa i krzewów podlega umorzeniu przez właściwy organ; jeżeli zaś posadzone nasadzenia nie zachowają żywotności w okresie do 3 lat od dnia posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcie drzewa i krzewów, zgodnie z art. 84 ust. 5 i 5a ustawy o ochronie przyrody (pkt 4).

W dniu 13 lutego 2014r. do organu I instancji wpłynął wniosek Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o zmianę terminu dokonania nasadzeń, tj. o przesunięcie terminu dokonania nasadzeń do dnia 31 października 2014r.

Podczas oględzin w dniu 31 marca 2014r. organ ustalił, że drzewo i krzewy ozdobne objęte zezwoleniem zostały usunięte z terenu działek nr ... i ..., nie dokonano jednak nasadzeń rekompensacyjnych. Na terenie działek rozpoczęto prace budowlane związane z budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2014r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K., działając na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 29 sierpnia 2012r. z uwagi na to, że obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych określony w decyzji ustał z dniem 31 października 2013r., zatem decyzja w tym zakresie wygasła z mocy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 30 maja 2014r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że niedopuszczalne było ustalenie w decyzji z dnia 29 sierpnia 2012r. terminu, w jakim miały być dokonane nasadzenia zastępcze, bowiem art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody nie pozwalał na ustalenie terminu dokonania nowych nasadzeń, ani terminu na usunięcie drzew. Jeżeli jednak organ w zezwoleniu, chociaż bezzasadnie, określił termin dokonania nasadzeń zastępczych, to brak było podstaw do odmowy zmiany tego terminu, jeżeli strona o to wniosła.

Decyzją z dnia 7 lipca 2014r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. ponownie odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 29 sierpnia 2012r. z uwagi na to, że termin dokonania nasadzeń, zakreślony ww. decyzją upłynął z dniem 31 października 2013r., zatem decyzja w tym zakresie wygasła, co uniemożliwia jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a.

W odwołaniu od tej decyzji Wojskowa Agencja Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku o zmianę decyzji w zakresie modyfikacji terminu dokonania nasadzeń zastępczych oraz art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn niedokonania nasadzeń oraz zasadności zmiany terminu. Zarzuciła także brak uwzględnienia wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia 30 maja 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 1 września 2014r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że w poprzednio wydanej decyzji błędnie zinterpretowało przepisy ustawy o ochronie przyrody, co miało wpływ na ocenę, czy decyzja wydana na ich podstawie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Z brzmienia art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że w każdym zezwoleniu powinien być określony termin usunięcia drzew lub krzewów, ich przesadzenia lub posadzenia innych drzew czy krzewów. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji odmawiająca zmiany terminu dokonania nasadzeń zastępczych była prawidłowa. Decyzja zezwalająca na wycięcie drzewa i krzewów wydana pod warunkiem dokonania nasadzeń zastępczych wywołuje skutki tylko przez pewien okres czasu, czas jej obowiązywania jest ograniczony określonym w niej terminem usunięcia drzewa i krzewów, bądź terminem dokonania nowych nasadzeń. Decyzja taka może być zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. ale tylko przed upływem wyznaczonego w niej terminu. W przedmiotowej sprawie, określony w decyzji z dnia 29 sierpnia 2012r. termin dokonania nowych nasadzeń upłynął z dniem 31 października 2013r., a wniosek o zmianę decyzji w tej części został złożony po upływie wyznaczonego terminu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Wojskowa Agencja Mieszkaniowa wniosła o jej uchylenie i uchylenie decyzji wydanej w I instancji. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 155 k.p.a. przez odmowę modyfikacji terminu nasadzeń, mimo istnienia przesłanek warunkujących zmianę zezwolenia, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia, mimo istnienia podstaw do jej uchylenia i wydania decyzji modyfikującej termin dokonania nasadzeń zastępczych. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i działanie sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem strony, a także naruszenie art. 7, 77, 80, 140 i art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniła, że nie dokonała nasadzeń bez swojej winy, z przyczyn od niej niezależnych. Zdaniem Agencji, taka niespójność wykładni przepisów prawa przez organ odwoławczy, przy niezmienionym stanie faktycznym, narusza zasadę legalizmu. W poprzednio wydanej decyzji organ odwoławczy uznał bowiem, że upływ określonego w zezwoleniu terminu do dokonania nasadzeń nie oznacza, że obowiązek ten wygasł, przeciwnie, że nadal istnieje i jest ściśle związany z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zniszczenie obiektów przyrodniczych. W zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że upływ terminu do dokonania nasadzeń oznacza, że zezwolenie w tym zakresie wygasło. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa argumentowała, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, która nie uwzględniała jego wskazań zawartych w wydanej wcześniej decyzji, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował także art. 155 k.p.a., ponieważ nie zweryfikował decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

W motywach rozstrzygnięcia wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawę procesową wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wniosek o zmianę decyzji w części dotyczył zezwolenia z dnia 29 sierpnia 2012r., na mocy którego strona skarżąca nabyła prawo do usunięcia z terenu jej nieruchomości jednego drzewa i krzewów ozdobnych o pow. 25,85 m2 w terminie do końca 2012r., które uzależnione zostało od dokonania nasadzeń w określonym terminie. Decyzję wydano m.in. na podstawie art. 83 ust. 1 i 3 z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r. poz. 627 ze zm.), zgodnie z którym usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta. Wydanie zezwolenia, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu (art. 84 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody). Uzależnienie wydania zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami ma szczególny charakter prawny. W przypadku niewykonania tego warunku zastosowanie powinien znaleźć art. 162 k.p.a. regulujący wygaśnięcie decyzji administracyjnej oraz wynikające z tego tytułu następstwa prawne.

Strona skarżąca zrealizowała uprawnienie do usunięcia drzewa i krzewów określonych w zezwoleniu, ale nie zrealizowała warunku zastąpienia ich innymi nasadzeniami ozdobnymi. Termin na spełnienie tego warunku upłynął z dniem 31 października 2013r. W grudniu 2012r. wykonawca robót budowanych, któremu strona skarżąca powierzyła realizację inwestycji związanej z budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przerwał jej realizację. Zatem wnioskodawca miał możliwość złożenia wniosku o zmianę terminu dokonania nasadzeń przed jego upływem. Wniosek o zmianę zezwolenia w części dotyczącej terminu wykonania nasadzeń zastępczych został złożony przez Wojskową Agencję Mieszkaniową dopiero w lutym 2014r., już po zrealizowaniu zezwolenia na usunięcie drzewa i krzewów i po upływie terminu do zastąpienia ich innymi, określonymi w decyzji nasadzeniami ozdobnymi. Oględziny nieruchomości w dniu 31 marca 2014r. potwierdziły tylko zrealizowanie uprawnienia wynikającego z zezwolenia. Warunek zastąpienia usuniętych nasadzeń innymi nasadzeniami do dnia 31 października 2013r. nie został spełniony.

W ocenie Sądu I instancji, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do tego, czy wydane na podstawie art. 83 ust. 1 i 3 i nast. ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów może być w trybie art. 155 k.p.a. zmienione w części dotyczącej wyznaczenia dłuższego terminu dokonania nasadzeń zastępczych.

Sąd podzielił pogląd organów, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, jak każda inna decyzja ostateczna, może być za zgodą strony zmienione w trybie art. 155 k.p.a. Jednakże decyzja zezwalająca na usunięcie drzew lub krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Oba te elementy decyzji są ze sobą powiązane w tym sensie, że skorzystanie z przyznanego uprawnienia może nastąpić wyłącznie na warunkach określonych w zezwoleniu. Zrealizowanie uprawnienia do wycięcia drzew wyklucza zmianę określonych w tym zezwoleniu warunków. Jednakże w ocenie Sądu, dopuszczalna jest możliwość zmiany zezwolenia w kwestii terminu wykonania nasadzeń zastępczych, ale tylko wówczas, gdy określony w zezwoleniu termin na wykonanie tego warunku jeszcze nie upłynął. W sytuacji, gdy wniosek o zmianę zezwolenia w części dotyczącej terminu dokonania nasadzeń został złożony po upływie terminu spełnienia warunku, zmiana zezwolenia w tym zakresie nie jest możliwa (p. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1548/14). W sprawie niniejszej wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na usunięcie drzew w części dotyczącej nasadzeń zastępczych został złożony po upływie terminu na wykonanie tego warunku. Spóźnione złożenie wniosku o zmianę zezwolenia w tej części było przyczyną wydania decyzji niekorzystnej dla wnioskodawcy. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieustalenia przyczyn niedopełnienia warunku oraz nieustalenia czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za uwzględnieniem wniosku, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszenia art. 139 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie wydał decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, ani nakazywać jej rozstrzygnięcia pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 30 maja 2014r. organ odwoławczy zawarł elementy mające nakłonić organ I instancji do rozstrzygnięcia sprawy w określony sposób, do czego nie był uprawniony. Zatem brak uwzględnienia tych wytycznych przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zaakceptowany następnie przez Kolegium, nie naruszył prawa.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z dna 19 lutego 2015r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 83 ust. 3 w zw. z art. 84 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2013r. poz. 627 j.t. ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż w rozumieniu ww. przepisów ustalenie terminu dokonania nasadzeń zastępczych skutkuje niemożliwością zmiany tego terminu po jego upływie wyznaczonym w wydanym zezwoleniu i w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., pomimo iż została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

II) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż organ administracji publicznej nie uwzględnił słusznego interesu strony i interesu społecznego i nie zastosował art. 155 k.p.a. chociaż istniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o zmianę decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia 29 sierpnia 2012r., nr ... w zakresie modyfikacji terminu dokonania nasadzeń zastępczych, ze względu na istnienie ww. przesłanek oraz poprzez błędne przyjęcie, iż zmiana terminu dokonania nasadzeń zastępczych możliwa jest jedynie przed upływem terminu wyznaczonego w zezwoleniu, podczas gdy z obowiązujących przepisów taki wniosek nie wynika.

b) art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo iż organ I instancji nie uwzględnił w ponownie wydanym rozstrzygnięciu okoliczności wskazanych w decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 maja 2014r. (sygn. akt ...) w przedmiocie uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, tj. w zakresie wytycznych co do zmiany terminu dokonania nasadzeń zastępczych, zaś zarówno organ II Instancji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględniły tej okoliczności.

c) art. 6, 7, 77 § 1, art. 80, 140, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ administracji publicznej zaniechał zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności: nie przeprowadził postępowania dowodowego w kierunku ustalenia przyczyn niedokonania przez skarżącą nasadzeń zastępczych w ustalonym w decyzji terminie oraz zasadności zmiany tego terminu, w tym istnienia przesłanki interesu publicznego i słusznego interesu strony oraz prawidłowej oceny zawnioskowanej przez skarżącą dowodów w tym: umowy nr 198/OSI/2011 zawartej w dniu 16 grudnia 2011r., pomiędzy skarżącą a Przedsiębiorstwem Produkcyjno - Usługowym i Handlowym A. sp. z o.o. z siedzibą w P. wraz z programem funkcjonalno-użytkowym, protokołu inwentaryzacji z dnia 3 grudnia 2012r. sporządzonego przez skarżącą oraz przedstawicieli Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego i Handlowego A. sp. z o.o. z siedzibą w P.,

d) art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i błędną wykładnię art. 162 k.p.a. skutkującą uznaniem, iż przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie albowiem "uzależnienie wydania zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami ma szczególny charakter prawny i w przypadku niewykonania tego warunku zastosowanie powinna znaleźć instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnej oraz wynikające z tego tytułu następstwa prawne", podczas gdy art. 162 k.p.a. nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie i brak było podstaw do odmowy zmiany terminu dokonania nasadzeń zastępczych,

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie odmowy modyfikacji terminu dokonania nasadzeń zastępczych w tym brak odniesienia się do słusznego interesu strony i interesu społecznego, wynikającego z uznania, iż wskutek wygaśnięcia obowiązku wynikającego z decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów nie zachodzi taka konieczność, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przemawiał za rozważeniem ww. okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W sprawie niniejszej zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach, wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się na wstępie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy przede wszystkim zauważyć, że jego skuteczność jest uzależniona od wykazania istoty tego naruszenia. W myśl powołanego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie wykazała jednak powyższej okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z treści uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika, w jakim zakresie stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji. Sąd ten wskazał także w sposób jednoznaczny na przedmiot postępowania.

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zasadność ww. zarzutu skarżący kasacyjnie wiąże z błędnym przyjęciem, że zmiana terminu dokonania nasadzeń zastępczych możliwa jest jedynie przed upływem terminu wyznaczonego w zezwoleniu, podczas gdy z obowiązujących przepisów taki wniosek nie wynika. Przepisy ustawy o ochronie przyrody w żadnej mierze nie zakazują zmiany terminu dokonania nasadzeń zastępczych, stanowiąc tylko o tym, że termin ten powinien być określony. Przepisy art. 83 ust. 1 i 3 w zw. z art. 84 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy nie wyłączają badania przesłanek określonych w art. 155 k.p.a.

Tak sformułowana argumentacja nie przystaje jednak zupełnie do wskazanych przez Sąd I instancji przyczyn uzasadniających odmowę uwzględnienia wniosku strony o zmianę decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia 29 sierpnia 2012r. w zakresie dotyczącym zmiany terminu wykonania nasadzeń następczych krzewów, tj. terminu oznaczonego jako 31 października 2013r. na 31 października 2014r.

Sąd I instancji wskazał jako przyczynę uniemożliwiającą zmianę decyzji we wskazany przez stronę sposób fakt, że decyzja, której zmiany dotyczyło zgłoszone żądanie, w dniu wystąpienia z wnioskiem w tym przedmiocie miała już cechę decyzji wymagalnej. W zaskarżonym wyroku przyjęto, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, których cel nie został jeszcze zrealizowany. Sąd I instancji wskazał, że uzależnienie wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów od przesadzenia ich albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami ma szczególny charakter prawny. W przypadku niewykonania tego warunku zastosowanie powinien znaleźć art. 162 k.p.a. regulujący wygaśnięcie decyzji administracyjnej oraz wynikające z tego tytułu następstwa prawne. Strona skarżąca zrealizowała uprawnienie do usunięcia drzewa i krzewów określonych w zezwoleniu, ale nie zrealizowała warunku zastąpienia ich innymi nasadzeniami ozdobnymi. W ocenie Sądu I instancji, dopuszczalna jest możliwość zmiany zezwolenia w kwestii terminu wykonania nasadzeń zastępczych, ale tylko wówczas, gdy określony w zezwoleniu termin na wykonanie tego warunku jeszcze nie upłynął.

Należy zauważyć, że za termin końcowy uznaje się dodatkowe postanowienie decyzji administracyjnej ograniczające w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną (T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, s. 190). Takie postrzeganie charakteru zawartego w decyzji administracyjnej terminu końcowego każe stwierdzić, że jego upływ powoduje wygaśnięcie owej powinności powstałej na skutek określenia terminu, a co za tym idzie - niemożność zmiany tego terminu. W rozpoznawanej sprawie powinność tą stanowi dokonanie nasadzeń następczych. Konsekwencją powyższego musi być uznanie, tak jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku, że skuteczność wniosku o zmianę terminu wyznaczonego do dokonania nasadzeń następczych zależy od jego złożenia przed upływem wyznaczonego terminu (p. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2468/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy, wskazujące na złożenie wniosku o zmianę decyzji w zakresie przyjętego w niej terminu po upływie terminu określonego do wykonania nasadzeń następczych prawidłowo doprowadziły organy oraz Sąd I instancji do stwierdzenia niemożności weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Na identyczny kierunek wykładni art. 155 k.p.a. wskazuje orzecznictwo sądowe, dotyczące możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zawierającej dodatkową klauzulę w postaci terminu. W praktyce judykacyjnej nie budzi wątpliwości, że wniosek o dokonanie zmiany decyzji ostatecznej może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji publicznej tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym.

W wyroku z 13 stycznia 2015r. (sygn. II OSK 134/14) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony.

Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. W tym względzie należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Przepis art. 155 k.p.a. służy tylko ściśle określonemu w tym przepisie celowi, tj. uchyleniu lub zmianie rozstrzygnięcia wyrażonego w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony (p. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2468/14, LEX 2106668).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2009r. (sygn. akt II OSK 1406/08) wskazał, że na gruncie przepisu art. 155 k.p.a. nie ma możliwości wywiedzenia dodatkowego celu jakim byłaby reaktywacja - na wniosek strony i za zgodą organu, po spełnieniu przesłanek w tym przepisie wymienionych - wygasłych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest wprawdzie postępowaniem nowym, które wszczyna odpowiedni wniosek złożony przez stronę, ale z uwagi na to, że art. 155 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego i stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, to sam wniosek wywołując określone skutki procesowe nie zmienia materialnoprawnych przesłanek wynikających z tego przepisu. Do tych przesłanek należy pozostawanie decyzji w obiegu prawnym w chwili orzekania organu. Powyższe stanowisko potwierdzają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006r., sygn. II OSK 1316/05 (LEX nr 310883), z dnia 14 października 1999r., sygn. IV SA 1440/97 (LEX nr 48240).

Wobec zaaprobowania w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 155 k.p.a. w odniesieniu do stanu normatywnego obejmującego decyzję zawierającą termin, jako nieusprawiedliwione podstawy kasacyjne uznać należało zarzuty naruszenia art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię (pkt II.d), art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 140, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie (pkt II.c) oraz art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie (pkt II.b).

W okolicznościach niniejszej sprawy, w warunkach wskazujących na brak możliwości skutecznego doprowadzenia do zmiany decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie krzewów we wskazanym przez stronę zakresie ze względu na spóźniony wniosek w tym przedmiocie, ocena okoliczności zawartych we wniosku z dnia 13 lutego 2014r. o zmianę decyzji, przyczyn niedopełnienia warunku przez skarżącą Spółkę oraz nieustalenia czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za uwzględnieniem wniosku, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 83 ust. 3 w zw. z art. 84 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2013r. poz. 627 j.t. ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż w rozumieniu ww. przepisów ustalenie terminu dokonania nasadzeń zastępczych skutkuje niemożliwością zmiany tego terminu po jego upływie wyznaczonym w wydanym zezwoleniu i w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., pomimo iż została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazane przepisy prawa materialnego określają, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów może być uzależnione od przesadzenia ich we wskazane miejsce, zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów (art. 83 ust. 3), zaś posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, których wysokość oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w wydanym zezwoleniu (art. 84 ust 1, 2, 3). Termin określony art. 84 ust. 3 dotyczy usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów. Zmiana natomiast tego terminu może być dokonana nie na podstawie tego przepisu lecz, przy uwzględnieniu wyżej określonych warunków, na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., jako zmiana decyzji w części dotyczącej określonego w decyzji terminu wykonania nasadzeń. Sąd I instancji nie naruszył zatem wskazanych przepisów prawa materialnego w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/