Wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. II OSK 550/15

Przyjmuje się, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek jest składany przez podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W każdym innym przypadku, gdy wniosek zawiera stwierdzenie, że składający go podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie tej kwestii następuje w drodze odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej.

Teza od Redakcji

Dnia 30 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 540/14 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 540/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościanie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (pkt I), zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II) oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościanie (dalej: PINB w Kościanie) decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową w budynku mieszkalno-handlowym w G. przy ul. [...], należącym do I. H. Organ wskazał, że roboty zostały zakończone. Zdaniem organu jeżeli roboty budowlane prowadzone są na podstawie zgłoszeń (w niniejszej sprawie kolejne zgłoszenia dotyczyły m.in. malowania elewacji, szpachlowania, zakładania instalacji, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na handlowo-usługowy, prace remontowo-budowlane dotyczyły budynku wpisanego do rejestru zabytków po dawnym kinie o powierzchni 1000 m2 przebudowy), lecz zgłoszenia nie były prawidłowe, bo roboty wymagały pozwolenia na budowę, to na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane). Organ stwierdził, że stan obiektu oraz wykonane w nim roboty nie naruszają wymagań wynikających z obowiązujących przepisów, co zadecydowało o umorzeniu postępowania.

W dniu 6 kwietnia 2010 r. do organu wpłynął wniosek Gminy G. (dalej: Gmina) z dnia 30 marca 2010 r. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uwagi na fakt, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a jako właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością remontowaną winna być jego stroną. Gmina stwierdziła, że inwestor wykonał prace polegające na wykuciu otworów okiennych od strony drogi gminnej, wybudował schody częściowo na działce Gminy i przekroczył granice nieruchomości.

PINB w Kościanie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] PINB w Kościanie, na podstawie art. 104 § 1 oraz art.151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm; dalej: k.p.a.), odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2009 r.

Zdaniem organu I. H. w dniu 14 maja 2007 r. dokonała zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w G. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej w budynku położonym w G. przy ul. [...] z terminem rozpoczęcia realizacji w dniu 12 czerwca 2007 r., uzupełniając to zgłoszenie w dniu 31 maja 2007 r. o pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] maja 2007 r. na wykonanie prac przy przedmiotowym budynku, polegających na remoncie elewacji, wymianie okien i drzwi według załączonego projektu budowlanego i przebudowie elewacji budynku mieszkalno-handlowego obejmującego m.in. sporne schody. Starosta [...] zaświadczeniem z dnia [...] czerwca 2007 r. potwierdził przyjęcie tegoż zgłoszenia, oświadczając, że nie wnosi sprzeciwu, a wykazane prace budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Niewniesienie sprzeciwu w formie decyzji uprawniało inwestora do podjęcia robót budowlanych. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do badania w niniejszym postępowaniu prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż kwestia ta podlega badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Tak więc zajęcie chodnika w pasie drogi w celu zlokalizowania części schodów prowadzących do istniejącego budynku, nie mając odniesienia w przepisach Prawa budowlanego, może być objęte tylko sporem cywilnoprawnym.

Odnośnie do zarzutów o nietrafności podjętej decyzji organ wyjaśnił, że przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje merytorycznego rozstrzygnięcia w wypadku stwierdzenia przez organ, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane nie uchybiają przepisom techniczno-budowlanym. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Nadto organ stwierdził, że po wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. o wznowieniu postępowania inwestor ujawnił dowód, z którego wynikało, że Gmina dowiedziała się o wydanej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. dużo wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania (wniosek z dnia 30 marca 2010 r. wpłynął do organu 6 kwietnia 2010 r.). I. H. złożyła do akt sprawy kserokopię pisemnej odpowiedzi PINB w Kościanie datowaną na 14 września 2009 r., informującą o wydaniu spornej decyzji, która stanowiła załącznik do wniosku z dnia 22 marca 2009 r. złożonego przez I. H. do Burmistrza G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Gmina o wydanej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wiedziała zatem co najmniej od 22 października 2009 r., a nie - jak wskazała we wniosku o wznowienie postępowania - od 17 marca 2010 r. Skoro więc wniosek o wznowienie postępowania uchybia ustawowej przesłance wskazanej w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz nie stwierdzono zaistnienia innych przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., to w ocenie organu mogła zapaść jedynie decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 107 § 3 i art. 151 pkt 1 k.p.a.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zadaniem organu pierwszej instancji było ustalenie m.in., czy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. czy Gmina ma interes prawny w postępowaniu w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku mieszkalno-handlowego przy ul. [...] w G. Nadto organ odwoławczy wskazał, że skoro organ pierwszej instancji wznowił postępowanie, to tym samym uznał, że wniosek wpłynął z zachowaniem terminu z art. 148 k.p.a., a wobec tego merytoryczna decyzja kończąca wznowione postępowanie nie powinna zawierać rozważań podważających zachowanie terminu do złożenia takiego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 44/11 oddalił skargę I. H. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, ponieważ PINB w Kościanie nie ustalił należycie stron postępowania. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego również co do tego, że skoro PINB w Kościanie wznowił postępowanie na skutek wniosku Gminy, to tym samym uznał, że wniosek wpłynął z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 k.p.a., a merytoryczna decyzja kończąca wznowione postępowanie nie powinna zawierać rozważań podważających zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Za wadliwe Sąd uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że zajęcie przez I. H. części nieruchomości stanowiącej własność Gminy nie ma odniesienia w przepisach Prawa budowlanego, a spór z tym związany może zostać rozstrzygnięty tylko na drodze postępowania cywilnego. Stwierdził też, że nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1718/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 148 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim skarżąca kasacyjnie I. H. zakwestionowała stanowisko Sądu co do możliwości oceny tego, czy Gmina zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Co do zasady bowiem badanie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest dokonywane w jego wstępnej fazie (art. 149 § 1 k.p.a.), co nie wyklucza jednak możliwości dalszej analizy tej przesłanki na kolejnym etapie postępowania - w szczególności wtedy, gdy organ nabiera wątpliwości co do zachowania terminu w świetle zebranego właśnie w tej fazie materiału dowodowego. Uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinno skutkować odmową wznowienia postępowania. Jeśli jednak organ błędnie wznowi postępowanie, to w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności nie może on wydać jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a., ale powinien takie postępowanie umorzyć. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że ustalenie powyższej kwestii jest kluczowe dla dalszych losów prowadzonego postępowania i jego merytorycznego bądź formalnego zakończenia. Za zasadne uznano też część zarzutów wskazujących na sposób ustalenia przymiotu strony Gminy. Pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej, w których I. H. domagała się przesądzenia braku posiadania przez Gminę przymiotu strony, uznał za przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 225/13 uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na przedłożone przez skarżącą pismo z dnia 14 września 2009 r., z którego treści wprost wynika fakt wydania przez PINB w Kościanie decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Pismo to zostało złożone w Urzędzie Miejskim w G. 22 października 2009 r. w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co wynika z prezentaty tego Urzędu. W ocenie Sądu organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. pominął zaistniałe w sprawie okoliczności skutkujące potrzebą ponownego dokonania analizy zachowania przez Gminę terminu, o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a. Ewentualne zaś przesądzenie przez organ drugiej instancji zachowania tego terminu powoduje konieczność przesądzenia, czy Gminie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Organ odwoławczy natomiast, pomimo zamieszczenia w uzasadnieniu wydanej decyzji obszernego wywodu na temat ogólnego rozumienia pojęcia interesu prawnego, nie przesądził w sposób ostateczny, czy Gmina legitymuje się tym interesem w niniejszej sprawie. Wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazał też przesłanek, które uniemożliwiły mu merytoryczne zakończenie sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję PINB w Kościanie z dnia [...] lipca 2010 r. i umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie udało się uzyskać od I. H. pisma PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r. nr [...] w wersji z oryginalną pieczęcią potwierdzającą wpływ tego pisma do Urzędu Miejskiego w G. Organ wskazał, iż pracownik ww. Urzędu D. N. potwierdziła, że na kserokopii tego pisma znajduje się pieczęć Urzędu Miejskiego w G. z jej podpisem. W związku z powyższym organ odwoławczy dał wiarę I. H., że złożyła ona w Urzędzie Miejskim w G. kopię pisma PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r. Pomimo tak kategorycznego stwierdzenia w ocenie organu odwoławczego nadal istnieją wątpliwości co do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez Gminę i nie udało się wykluczyć, że ww. pismo z dnia 14 września 2009 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w G. 22 października 2009 r. Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych uznał, że zaistniałe w sprawie niedające się usunąć wątpliwości należy interpretować zawężająco. Organ zaniechał również przesłuchania w charakterze świadków I. H., A. M. i K. K., bowiem ich zeznania potwierdziłyby dotychczasowe wnioski I. H.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Gmina nie dochowała jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 76a § 2 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie kserokopii dokumentu, którego zgodność z oryginałem nie została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem lub radcą prawnym;

- art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego i ustalenie, że okoliczność złożenia w Urzędzie Miejskim w G. pisma PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r. została w toku postępowania wykazana;

- art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, że zasada trwałości decyzji ostatecznych przejawia się w rozstrzyganiu wątpliwości na niekorzyść strony, która w przypadku przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego wnosi o wznowienie postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności Sąd przypomniał, że jest on związany wykładnią wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 225/13. Zaznaczył, że w tym ostatnim wyroku nie przesądzono, czy przedłożona przez I. H. kserokopia pisma PINB w Kościanie z dnia [...] września 2009 r. stanowi dowód, iż korespondencja ta wpłynęła do Urzędu Miejskiego w G. 22 października 2009 r.

Sąd stwierdził, że istotą sporu była okoliczność, czy znajdująca się w aktach administracyjnych kserokopia pisma PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r. może być uznana za dokument, na podstawie którego można by wywnioskować, iż skarżąca Gmina uzyskała już 22 października 2009 r. informację o istnieniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał na konieczność bardzo ostrożnej oceny wiarygodności kserokopii dokumentów. Wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego kserokopia dokumentu jedynie wyjątkowo może być zrównana w zakresie mocy dowodowej z oryginałem dokumentu - tylko wtedy, gdy na podstawie całokształtu okoliczności nie budzi żadnych wątpliwości, iż pozostająca w dyspozycji organu kserokopia dokumentu jest wiernym odwzorowaniem oryginału dokumentu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Gmina konsekwentnie podważała wiarygodność widniejącej na przedmiotowej kserokopii dokumentu kserokopii pieczęci Urzędu Miejskiego w G. wraz z datą, a także przedstawiła logiczną argumentację potwierdzającą wniosek, iż wspomniana pieczęć nie mogła znaleźć się na kserokopii dokumentu, względnie na jego oryginale. Z zasad przyjmowania korespondencji w tymże Urzędzie Miejskim wynika, że pieczęć urzędu wraz z datą przykładana jest wyłącznie na piśmie procesowym (piśmie przewodnim), czyni się na nim również adnotację o złożonych załącznikach. Pieczęcią tą nie opatruje się natomiast samych załączników. Z wykazu pism przychodzących wynika natomiast, że 22 października 2009 r. I. H. złożyła w Urzędzie Miejskim w G. wyłącznie jedno pismo - wniosek o ustalenie warunków zabudowy wraz z dwoma załącznikami - mapami, co zostało odnotowane na samym wniosku. Brak przy tym było adnotacji o złożeniu kolejnego załącznika do wniosku.

W konsekwencji Sąd uznał, że skarżąca w sposób logiczny uprawdopodobniła, że przedmiotowe pismo PINB w Kościanie z dnia [...] marca 2009 r. nie mogło znaleźć się w siedzibie Urzędu Miejskiego w G. w dacie 22 października 2009 r. Organ odwoławczy dostrzegł tę wątpliwość, jednak uznał, iż skoro nie zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość, że powyższe pismo w ww. dacie do Urzędu Miejskiego w G. nie wpłynęło, wątpliwość tę należy rozstrzygnąć na niekorzyść Gminy. Zdaniem Sądu takie rozumowanie organu odwoławczego jest błędne, bowiem Gmina musiałaby wówczas udowodnić, że przedmiotowe pismo nie wpłynęło do siedziby strony w dniu 22 października 2009 r.

Zdaniem Sądu Gmina wykazała, że o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. dowiedziała się 17 marca 2010 r. Ani I. H., ani organom obu instancji nie udało się potwierdzić wiarygodności twierdzenia I. H., że istnieje inna, wcześniejsza data poinformowania Gminy o wydanej decyzji. Podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego dokonano próby zapoznania się z oryginałem pieczęci widniejącej na przedłożonej kserokopii pisma PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r., jednak I. H. oświadczyła, że nie posiada pisma z oryginałem pieczęci. Również na etapie postępowania sądowego Sąd zwrócił się do I. H. o przedłożenie kopii wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego w Urzędzie Miejskim w G. 22 października 2009 r. w celu porównania pieczęci prezentaty Urzędu na ww. wniosku z kserokopią pieczęci z tej samej daty widniejącej na kserokopii pisma PINB w Kościanie z 14 września 2009 r. I. H. nie odpowiedziała na powyższe wezwanie. Przywołane okoliczności pogłębiają tylko opisane wcześniej wątpliwości co do wiarygodności twierdzeń I. H. o złożeniu pisma PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r. w Urzędzie Miejskim w G.

W konkluzji Sąd uznał, że błędne i nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym było stwierdzenie organów obu instancji, iż ww. oświadczenie I. H. zasługuje na wiarę. W tym zakresie organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego - art. 148 § 2 k.p.a., które miało wpływ na treść wydanych decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na koniec Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę PINB w Kościanie winien uwzględnić wnioski Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. O ile postępowanie administracyjne nie zostanie wzbogacone o pismo ww. organu z dnia 14 września 2009 r. w wersji zawierającej oryginalną pieczęć Urzędu Miejskiego w G., potwierdzającą wpływ tej korespondencji 22 października 2009 r., to organ winien uznać, że wniosek Gminy o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. W toku dalszego postępowania orzekające organy winny również uwzględnić wytyczne zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. H. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego poprzez:

1. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie Gminy za stronę postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy Gminie w ogóle nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji z uwagi na fakt, że Gmina nie wykazała w żaden sposób, aby I. H. w jakikolwiek sposób naruszyła jego własność oraz przekroczyła granice jej nieruchomości;

2. naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

3. naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8, art. 10, art. 76, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a w szczególności pominięcie zbadania okoliczności, czy Gminie przysługuje w ogóle przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji z uwagi na fakt, że Gmina nie wykazała w żaden sposób, aby postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w jakikolwiek sposób dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku Gminy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

ewentualnie o:

3. zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez utrzymanie w całości w mocy zaskarżonej decyzji,

4. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m.in., że Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że sprawa dotyczy w pierwszej kolejności tego, czy Gmina może zostać w ogóle uznana za stronę postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gmina twierdząc, że przymiot ten przysługuje jej z tego względu, że skarżąca kasacyjnie prowadząc prace budowlane wkroczyła na jej grunt, nie udowodniła powyższych okoliczności.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji niesłusznie nie przychylił się też do jej twierdzenia, że Gmina dowiedziała się o wydanej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. znacznie wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Podniosła, że stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym: kserokopii pisma PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r. z kopią prezentaty i podpisu, a także zeznaniach świadków oraz wyjaśnieniach I. H.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnienia wymaga, że zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania. Postępowanie to składa się z dwóch etapów. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które - co do zasady - winno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a.

Co równie istotne, sprawa wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w Kościanie z dnia [...] marca 2009 r. była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a ocena prawna i wskazania zawarte w wydanych w tej sprawie wyrokach (odpowiednio: z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 225/13) wiążą, na mocy art. 153 p.p.s.a., każdy kolejny sąd rozpoznający tę sprawę, w tym Sąd pierwszej instancji wydający zaskarżony wyrok z dnia 7 listopada 2014 r., jak i obecnie orzekający Naczelny Sąd Administracyjny.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że zdaniem jej autora Sąd w pierwszej kolejności winien ocenić, czy Gmina składająca wniosek o wznowienie postępowania ma w ogóle przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w Kościanie z dnia [...] marca 2009 r.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że stwierdzenie uchybienia ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania niesie za sobą dalej idące skutki niż ocena, czy z wnioskiem tym wystąpił podmiot niebędący stroną przedmiotowego postępowania. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania. Dochowanie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. powinno podlegać badaniu we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego i niedopełnienie tego wymogu skutkować będzie odmową wznowienia postępowania. Jeśli jednak dopiero w kolejnej fazie postępowania, po jego wznowieniu, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, nie będzie on mógł wydać jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a., lecz powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 889/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej natomiast przedstawia się kwestia oceny, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, w szczególności, gdy wniosek ten opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek jest składany przez podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W każdym innym przypadku, gdy wniosek zawiera stwierdzenie, że składający go podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie tej kwestii następuje w drodze odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07; z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09; z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09 oraz cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo skoncentrował się na kwestii dochowania przez Gminę terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Zważyć należy, że ta właśnie okoliczność była jedyną przyczyną odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej przez pierwszej instancji, jak i uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia wznowionego postępowania. Taka kolejność oceny poszczególnych kwestii istotnych dla dalszego prowadzenia wznowionego postępowania wynika też z przywołanych wyżej wiążących wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Z tych przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego skutku te zarzuty skargi kasacyjnej, które koncentrują się wokół kwestii oceny przysługującego Gminie statusy strony. Zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 50, art. 51 Prawa budowlanego i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 10, art. 76, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a. - niezależnie od faktu, że nie zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należycie uzasadnione - na tym etapie postępowania uznać należy za przedwczesne. Ani bowiem Sąd pierwszej instancji, ani organ nie zajmował stanowiska w kwestii uznania Gminy za stronę postępowania zakończonego decyzją PINB w Kościanie z dnia [...] marca 2009 r. Sąd prawidłowo uznał, że w pierwszej kolejności ocenie organów powinna podlegać kwestia zachowania przez Gminę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 148 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy wadliwie oceniły kwestię zachowania przez Gminę jednomiesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie wniosek Gminy z dnia 30 marca 2010 r. o wznowienie postępowania wpłynął do PINB w Kościanie w dniu 6 kwietnia 2010 r. We wniosku Gmina podniosła, że o decyzji PINB w Kościanie z dnia [...] marca 2009 r. dowiedziała się 17 marca 2010 r., co wskazywałoby na zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania. Wprawdzie I. H. podjęła próbę podważenia powyższej okoliczności, wskazując - w oparciu o kserokopię pisma PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r., że istnieje inna wcześniejsza data poinformowania Gminy o decyzji z dnia [...] marca 2009 r., ale z uwagi na wątpliwości dotyczące wpływu tego pisma do Urzędu Miejskiego ostatecznie nie zostało wykazane, że Gmina nie złożyła tego wniosku w terminie.

Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na specyfikę oceny kserokopii dokumentu jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają przede wszystkim oryginalne dokumenty oraz ich uwierzytelnione odpisy (art. 77 § 1 i 2 i art. 76a § 1 - 3 k.p.a.). Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu, nie wyklucza to jednak uznania jej za środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym, jednakże taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (por. uchwała SN z dnia 29 marca 1994 r., sygn. akt III CZP 37/94; OSNC 1994/11/206, oraz wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1508/09; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedłożone przez I. H. pismo PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r. stanowiło jedynie kserokopię pisma, toteż należało ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy w rzeczywistości rzeczone pismo wpłynęło do Urzędu Miejskiego w G. 22 października 2009 r.

W toku postępowania Gmina konsekwentnie podważała wiarygodność twierdzenia skarżącej, a przede wszystkim widniejącej na przedmiotowej kserokopii dokumentu pieczęci urzędu wraz z datą. Już do odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Gmina załączyła wniosek I. H. o ustalenie warunków zabudowy oraz Rejestr pism przychodzących z dnia 22 października 2009 r. Wynika z nich, że I. H. 22 października 2009 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w G. wyłącznie jedno pismo - ww. wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dwoma złącznikami, którymi były mapy. Poza tym nie odnotowano, by tego dnia złożyła ona inne jeszcze pismo, np. kolejny załącznik do wniosku. W toku postępowania odwoławczego organ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające w celu potwierdzenia bądź wykluczenia faktu złożenia takiego pisma w Urzędzie Miejskim w G. W dniu 21 lutego 2014 r. przesłuchano w charakterze świadków D. N. i G. Z. - pracowników ww. Urzędu Miejskiego, którzy przedstawili zasady przyjmowania korespondencji w tym urzędzie. Wynika z nich, że pieczęć urzędu wraz z datą przykładana jest wyłącznie na piśmie procesowym (piśmie przewodnim), czyni się na nim również adnotację o złożonych załącznikach. Pieczęcią tą nie opatruje się natomiast samych załączników. W toku postępowania nie udało się uzyskać oryginału pisma PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r. w wersji z oryginalną pieczęcią daty wpływu do Urzędu Miejskiego w G. I. H. w odpowiedzi na wezwania organu oświadczyła, że nie dysponuje oryginałem tego pisma, którego kopia została złożona 22 października 2009 r. w Urzędzie Miejskim w G., bowiem został on przedłożony do postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości (polegającej na ustaleniu warunków w sprawie ocieplenia i malowania elewacji oraz zmianie pomieszczeń kinowych na lokale mieszkalne).

Zgodzić się należy zatem z Sądem pierwszej instancji, że przywołane okoliczności nie usuwają wątpliwości co do wiarygodności twierdzeń I. H. o złożeniu pisma PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r. w Urzędzie Miejskim w G. dnia 22 października 2009 r., a co więcej te wątpliwości tylko pogłębiają. W świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jako niewiarygodne należy ocenić także podane przez nią przyczyny braku pisma PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r. w wersji z oryginalną prezentatą Urzędu Miejskiego w G. Trudno też racjonalnie wytłumaczyć, dlaczego w urzędzie złożyła oryginał tego pisma, nie zachowując go dla siebie.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, że ww. oświadczenie I. H. zasługuje na wiarę. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w żadnej mierze nie pozwalał bowiem na to, by istotne wątpliwości dotyczące podnoszonej przez nią okoliczności, że Gmina dowiedziała się o decyzji z dnia [...] marca 2009 r. w dniu 22 października 2009 r., interpretować na niekorzyść Gminy. Bez dysponowania pismem PINB w Kościanie z dnia 14 września 2009 r. w wersji zawierającej oryginalną pieczęć Urzędu Miejskiego w G. - potwierdzającą wpływ tej korespondencji 22 października 2009 r., organy nie mogły przyjąć, że Gmina dowiedziała się o decyzji PINB w Kościanie z dnia [...] marca 2009 r. w innej, wcześniejszej dacie niż podana we wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym, że wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organy przepisu art. 148 § 2 k.p.a., które miało wpływ na treść wydanych decyzji, uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/