10/2014, data dodania: 20.05.2014 Zapobieganie defraudacji w zakresie gospodarowania drukami ścisłego zarachowania
Jak luki w kontroli zarządczej odnośnie do ewidencjonowania i przechowywania druków ścisłego zarachowania mogą być wykorzystane do dokonania defraudacji środków publicznych?
Druki ścisłego zarachowania w księgowości ze względu na to, że dają bezpośredni dostęp do składników majątkowych jednostki, powinny być przez cały okres posiadania ich przez jednostkę (od chwili zakupu, przez cały okres ich przechowywania, wykorzystywania przez bezpośrednich użytkowników, aż po zwrot kopii wykorzystanych formularzy i ich przechowywanie) objęte ścisłą kontrolą zużycia. Kontrola ta powinna być zorganizowana w taki sposób, aby była możliwość prześledzenia drogi każdego pojedynczego druku od chwili jego zakupu aż do chwili rozliczenia odpowiednich składników majątkowych po jego wykorzystaniu, i jego anulowania, np. na skutek błędnego wypełnienia lub wyjścia z użycia.
Do druków, za pomocą których można dokonać defraudacji środków publicznych, zalicza się wszelkie pokwitowania:
1) wpłaty gotówki do kasy:
● kwitariusze przychodowe,
● uniwersalne kwitariusze przychodowo-rozchodowe,
● dowody wpłaty określonych należności, np. opłaty targowej,
● druki KP - "Kasa przyjmie",
● inne formularze zatwierdzone do stosowania w danej jednostce, np. drukowane z systemu komputerowego pokwitowania wpłaty łącznego zobowiązania pieniężnego w gminnych organach podatkowych;
2) wypłaty gotówki z kasy:
● druki KW - "Kasa wypłaci",
● uniwersalne kwitariusze przychodowo-rozchodowe,
● inne dowody własne zatwierdzone do stosowania w jednostce przez jej kierownika,
jak również formularze służące do wypłaty gotówki lub obciążania rachunków bankowych (czeki gotówkowe, czeki rozrachunkowe) oraz magazynowe dokumenty przychodowo-rozchodowe, dające dostęp do zapasów środków obrotowych jednostki. Ścisłą ewidencją i kontrolą powinny być objęte także wszelkie bilety, karnety, płatne zaproszenia do państwowych i samorządowych instytucji kultury oraz ośrodków sportu i rekreacji, a także na imprezy organizowane przez te jednostki (koncerty, przedstawienia, bale) oraz bilety uprawniające do przejazdu publicznymi środkami transportu zbiorowego.
Procedury kontroli zarządczej I stopnia ustalane w jednostce na podstawie art. 68 oraz art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp), nacelowane na zapobieganie defraudacji przy użyciu druków ścisłego zarachowania, powinny obejmować obowiązki:
● ocechowania druków (poprzez nadanie im nazwy "druk ścisłego zarachowania" oraz niepowtarzalnego symbolu (składającego się z cyfr lub liter i cyfr) najpóźniej w chwili przyjęcia ich na stan jednostki,
● bieżącego ewidencjonowania przychodów i rozchodów druków,
● wydawania druków tylko na podstawie upoważnienia do ich pobrania i za pokwitowaniem,
● przechowywania druków w sposób zabezpieczający je przed dostępem osób nieupoważnionych,
● okresowego sprawdzania w drodze inwentaryzacji zgodności stanu faktycznego druków ze stanem ewidencyjnym,
● komisyjnego likwidowania druków wycofanych z użycia.
Przy ustalaniu procedur kontroli zarządczej istotne jest, aby w przepisach wewnętrznych wyraźnie określić rodzaje druków objętych szczególnymi zasadami ewidencji i kontroli oraz w sposób wyraźny powierzyć poszczególnym pracownikom jednostki (np. w ich zakresach czynności) obowiązki w zakresie przechowywania i ewidencji tych druków. Niedochowanie tych warunków może skutkować poważnymi nieprawidłowościami.
Przykład
Kontrola wykazała, że w uregulowaniach wewnętrznych urzędu gminy znajdował się nieaktualny wykaz druków ścisłego zarachowania. Były w nich ujęte druki, które na skutek zmiany ogólnie obowiązujących przepisów wyszły z użytkowania (kontokwitariusze łącznego zobowiązania pieniężnego), lecz nie były ujęte drukowane z komputera formularze wpłaty, które zostały w jednostce wprowadzone w ich miejsce do prowadzenia inkasa łącznego zobowiązania pieniężnego. Nieużywane druki kontokwitariuszy były przechowywane w jednostce mimo upływu kilku lat od ich wycofania, w ogólnodostępnej szafie w referacie podatków i opłat, przeznaczonej do przechowywania dokumentów i nie były obejmowane inwentaryzacją. Nowe formularze wpłat inkasentów były drukowane z systemu na bieżąco przed kolejnym poborem podatków bez ewidencjonowania liczby i numerów sporządzonych blankietów, mimo że system nie miał zabezpieczeń pozwalających na ustalenie osoby, która zleciła wydruki i blokady uniemożliwiające wielokrotne drukowanie pokwitowań o tym samym numerze.
Nieprawidłowości opisane w przykładzie są często stwierdzane w jednostkach organizacyjnych, gdzie nie przywiązuje się należytej wagi do bieżącego aktualizowania przepisów wewnętrznych. Wynika to z braku świadomości co do ewentualnych konsekwencji tego faktu - w tym zwłaszcza tych najpoważniejszych, gdzie luki w systemie kontroli zarządczej wykorzystywane są przez pracowników jednostki do dokonania defraudacji środków publicznych. W opisanej jednostce luki, które powstały w związku z niedostosowaniem instrukcji gospodarowania drukami ścisłego zarachowania do potrzeb jednostki, obejmowały możliwości dokonania defraudacji przedstawione w tabeli.
Tabela. Luki w kontroli zarządczej umożliwiające defraudację przy wykorzystaniu nieewidencjonowanych druków ścisłego zarachowania
| Sposób dokonania defraudacji | Luki w kontroli zarządczej | Osoby mające możliwość dokonania defraudacji i dodatkowe warunki jej dokonania |
| Zabór wycofanych druków kontokwitariuszy i użycie ich do pobierania należności podatkowych od podatników niemających świadomości co do zmiany przepisów powodujących zaprzestanie ich używania przez jednostkę. | 1. Brak procedur postępowania z drukami wycofanymi z użytkowania (likwidacyjnych). 2. Długotrwałe przechowywanie druków wycofanych w nieodpowiedni sposób. 3. Brak wskazanego pracownika odpowiedzialnego za przechowywanie druków. 4. Nieprzeprowadzanie inwentaryzacji wycofanych druków. | 1. Inkasent - bez wiedzy pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie ewidencji podatków i rozliczanie inkasentów. Dokonanie defraudacji jest możliwe w sytuacji braku bieżącej kontroli terminowości wpłat z tytułu podatków i zaniechania prowadzenia egzekucji należności podatkowych. 2. Działający w zmowie - pracownik referatu podatków - odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji podatków i rozliczanie inkasentów oraz inkasent. Inkasent odpowiada za pobór należności na podstawie fałszywych pokwitowań, natomiast pracownik referatu podatków za kradzież kontokwitariuszy i ukrywanie w ewidencji zaboru środków (albo przez fałszowanie przypisów, albo przez zaniechanie wszczynania postępowań egzekucyjnych wobec podatników, na których kontach figurują zaległości powstałe na skutek zagarnięcia dokonanych przez nich wpłat). |
| Wykorzystanie do pobierania należności podatkowych od podatników formularzy zdublowanych pokwitowań drukowanych z systemu. | 1. Brak możliwości ustalenia liczby wydrukowanych pokwitowań. 2. Brak zabezpieczeń systemowych uniemożliwiających kilkakrotne drukowanie pokwitowań o tym samym numerze. 3. Brak zabezpieczeń uniemożliwiających dokonywanie wydruków przez osoby nieupoważnione (np. innych pracowników referatu podatkowego) oraz pozwalających na ustalenie osób dokonujących wydruków. | 1. Działający w zmowie - pracownik referatu podatków - odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji podatków i rozliczanie inkasentów oraz inkasent. Inkasent odpowiada za pobór należności na podstawie fałszywych pokwitowań i niszczenie ich kopii, natomiast pracownik referatu podatków za drukowanie z systemu fałszywych pokwitowań i ukrywanie w ewidencji zaboru środków (patrz: objaśnienia zawarte w kolumnie pierwszej). |
IZABELA MOTOWILCZUK
magister administracji, były wieloletni inspektor kontroli gospodarki finansowej w regionalnej izbie obrachunkowej, autor licznych publikacji
Podstawa prawna
● art. 68, art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost.zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 379)
