W trakcie kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej przez regionalną izbę obrachunkową stwierdzono w sprawozdaniu Rb-28S 37 pozycji niezgodności wykonania wydatków w odniesieniu do obowiązującego planu finansowego na ogólną kwotę 247 774,24 zł. Sprawozdanie zostało podpisane przez zastępcę burmistrza umocowanego przez burmistrza do załatwiania w jego imieniu wszystkich spraw administracyjnych, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), w tym do podpisywania sprawozdań. Zastępca burmistrza złożył wyjaśnienie, że dokumenty te zostały przez niego zatwierdzone do zapłaty, ponieważ posiadały podpis skarbnika - głównego księgowego budżetu. Z kolei skarbnik wyjaśnił, że w informatycznym systemie księgowości funkcjonującym w jednostce brak jest funkcji "automatycznej blokady" przy wykonywaniu płatności w przypadku przekroczenia kwot planu wydatków. Korekty planu dokonywane są kilkanaście razy w roku, trudno wtedy określić precyzyjnie poziom wydatków.

Pełnomocnik obwinionego zastępcy burmistrza wskazywał, że podpisując dokumenty, zastępca burmistrza sprawdzał, czy zostały one zweryfikowane pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym przez osoby merytoryczne i skarbnika. Skarbnikowi powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej, prowadzenia rachunkowości, sporządzania sprawozdań finansowych. Zatem, zatwierdzając poszczególne dokumenty, obwiniony działał w dobrej wierze, w zaufaniu do skarbnika - głównego księgowego budżetu.

Sprawa trafiła do regionalnej komisji orzekającej (RKO), która uznała zastępcę burmistrza za odpowiedzialnego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegającym na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego planem finansowym urzędu miejskiego. Jest to niezgodne z art. 44 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 254 pkt 3 u.f.p. określone w art. 18 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (dalej: u.n.d.f.p.). Nieprawidłowość ta polegała na wykazaniu 10 stycznia 2012 r. w jednostkowym rocznym sprawozdaniu Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych urzędu miejskiego za okres do 31 grudnia 2011 r. danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej konta 130 "Rachunek bieżący", co spowodowało naruszenie § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

Uzasadnienie decyzji RKO

Według oceny RKO, bezsprzecznie zostały naruszone przepisy art. 254 pkt 3 i art. 52 ust.1 pkt 2 u.f.p., ponieważ obwiniony, zatwierdzając do wypłaty przedstawione wcześniej wydatki, przekroczył wielkość planu finansowego jednostki. Stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 3 u.n.d.f.p. ,do oceny stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych wywołującego skutki finansowe bierze się pod uwagę w szczególności wysokość skutku finansowego, w tym kwotę środków publicznych wydatkowanych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem. Zdaniem RKO, w omawianym przypadku naruszono istotną regułę gospodarowania środkami publicznymi, wyrażoną w art. 44 ust.1 w związku z art. 254 pkt 3 u.f.p., a zatem waga naruszonego obowiązku i stopień szkodliwości dla finansów publicznych czynów popełnionych w urzędzie miejskim jest większy niż znikomy.

Naruszenie dyscypliny finansów publicznych uważa się za popełnione w czasie, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był zobowiązany (art. 21 u.n.d.f.p.).

Oceniając stopień zawinienia (biorąc pod uwagę art. 19 ust. 2 u.n.d.f.p.), RKO stwierdziła, że obiektywnie nie wystąpiła przeszkoda, by działania obwinionego zostały poprzedzone szczegółową analizą potwierdzającą zgodność podejmowanych czynności z planem finansowym jednostki. Natomiast działanie w zaufaniu do pracownika dokonującego weryfikacji wydatków w zakresie zgodności z planem finansowym (skarbnika) nie uwalnia od odpowiedzialności.

Ostatecznie RKO wymierzyła zastępcy burmistrza karę upomnienia oraz obciążyła go kosztami postępowania w kwocie 291,71 zł.

Decyzja GKO

Zastępca burmistrza skierował do Głównej Komisji Orzekającej (GKO) odwołanie od orzeczenia. Wnosił w nim o:

1) zmianę lub uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i uniewinnienie od zarzutu popełnienia wskazanych czynów, ewentualnie

2) z ostrożności procesowej o zastosowanie art. 36 u.n.d.f.p. i odstąpienie od wymierzenia kary przy uwzględnieniu znikomego stopnia szkodliwości dla finansów publicznych,

3) nieobciążanie kosztami postępowania.

W uzasadnieniu podano, że obwinionemu nie można przypisać winy co do postawionych zarzutów. W dacie dokonywanych operacji w gminie działano na programie komputerowym KSAT-200, który był wyposażony w dodatkowe opcje pozwalające na bieżącą kontrolę i automatyczne generowanie informacji o ewentualnych zagrożeniach przekroczenia planu.

Obrońca zwrócił także uwagę, że zastępca burmistrza - podejmując decyzję o podpisaniu - badał, czy dokumenty zostały sprawdzone pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym przez osobę odpowiedzialną i skarbnika.

GKO w orzeczeniu z 15 czerwca 2015 r. (zn. BDF1.4800.28.2015) jednak uznała za bezzasadne wnioski o uniewinnienie od zarzutu popełnienia przypisanych zastępcy burmistrza czynów i wniosek o zastosowanie art. 36 u.n.d.f.p. oraz odstąpienia od wymierzenia kary przy uwzględnieniu "znikomego stopnia szkodliwości dla naruszenia dyscypliny finansów publicznych". GKO przypomniała także, że stosownie do art. 28 ust. 2 i 3 u.n.d.f.p. do oceny stopnia szkodliwości dla finansów publicznych wywołującego skutki finansowe bierze się pod uwagę w szczególności wysokość skutku finansowego, w tym kwotę środków publicznych wydatkowanych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem. W rozpatrywanym przypadku stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest większy niż znikomy.

Sprawozdanie finansowe powstaje z chwilą złożenia podpisu przez kierownika jednostki, niezależnie od tego, kto technicznie je sporządził i kto, obok kierownika jednostki, je podpisał. GKO wielokrotnie wyrażała pogląd (poparty wyrokiem WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 103/10), że stosownie do przepisów regulujących sprawozdawczość budżetową czynności jej dotyczące są czynnościami jednostki wobec podmiotów uprawnionych do otrzymywania sprawozdań. Zatem czynności te wchodzą w zakres reprezentacji jednostki, dlatego nie jest możliwe przekazanie tych kompetencji innym osobom. Nie ulega też wątpliwości, że nie jest również możliwe scedowanie odpowiedzialności za ten element działalności na pracownika, nawet jeżeli pełni ważną funkcję głównego księgowego. Jednocześnie GKO nie znalazła okoliczności łagodzących, o których mowa w art. 36 u.n.d.f.p., które uzasadniałyby odstąpienie od wymierzenia kary.

Wniosek o nieobciążanie kosztami nie znalazł podstaw prawnych. Stosownie do art. 167 ust.1 u.n.d.f.p., każdy uznany za odpowiedzialnego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zwraca na rzecz Skarbu Państwa koszty postępowania, które to koszty określa się ryczałtowo w wysokości 10% przeciętnego wynagrodzenia.

LONGIN MAŻEWSKI

audytor wewnętrzny, ekspert w zakresie finansów publicznych

PODSTAWY PRAWNE

● art. 44 ust. 1 pkt 3, art. 254 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 195)

● art. 18 pkt 2, art. 19 ust. 2, art. 21, art. 28 ust. 2 i 3, art. 36, art. 167 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 168; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1020)

● § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1015)