Wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. I OSK 39/15

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowe opowiada się za szeroką definicją pojęcia informacji publicznej. Z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej spółki A - Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 81/14 w sprawie ze skargi spółki A - Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz spółki A - Spółki z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Sz 81/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Spółki A Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Spółka A dnia 7 lipca 2014 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądała udostępnienia, w formie kserokopii, wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...], wraz z załącznikami, złożonego przez Spółkę B Sp. z o.o. w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 3 lipca 2014 r. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 18 lipca 2014 r. Burmistrz [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji z uwagi na fakt, że nie ma ona przymiotu informacji publicznej, gdyż nie odnosi się do podmiotów władzy publicznej ani nie dotyczy wykonywania przez nie zadań publicznych.

Następnie Spółka A wniosła skargę na bezczynność Gminy [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wspomnianym wcześniej wnioskiem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ w odpowiedzi na wniosek błędnie przyjął, jakoby odmowa udostępnienia informacji publicznej następowała w drodze zwykłego pisma. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że taka odmowa następuje w drodze decyzji, wydawanej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej). Odmowa udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej oznacza, że organ pozostaje w bezczynności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 79/13).

W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że co do zasady pisma składane w sprawie administracyjnej stanowią informację publiczną. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do nich. Wskazuje się zarazem, że akta sprawy administracyjnej zawierające dokumentację niezbędną do wydania decyzji, jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych (organów administracji publicznej) stanowią informację publiczną (por. np. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062; wyroki NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Po 36/08, publ. w CBOIS).

Skarżący zwrócił uwagę na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, zgodnie z którym informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej - w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Co do zasady zatem udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy czy prywatny. W tym samym orzeczeniu Sąd wskazał jednakże, iż nawet rezygnując z założenia, że całość akt postępowania stanowi informację publiczną, nie można wykluczyć, że poszczególne dokumenty z tych akt mają taki charakter. W każdym więc przypadku rozpatrzenie konkretnego wniosku o udostępnienie informacji wymaga szczegółowej analizy. Dopiero w jej wyniku organ ustala, czy żądana informacja ma charakter publiczny, a w dalszej kolejności, jakie normy regulują tryb jej udostępnienia (por. również wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Go 10/13).

W skardze podkreślono, że obowiązkiem organu jest całościowa, a nie wybiórcza analiza orzecznictwa. Orzeczenia przywołane w odpowiedzi udzielonej przez organ nie dotyczą niniejszej sprawy. W tej sytuacji w ocenie skarżącego nie ma wątpliwości, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej co do zasady stanowią informację publiczną. Organ powinien był zatem, jeżeli zamierzał odmówić ich udostępnienia, wydać decyzję administracyjną. Nie uczynił tego, choć powołał się na wyroki sądów, które potwierdzają, iż akta sprawy administracyjnej są informacją publiczną. Może to wskazywać na zamiar przedłużenia postępowania i uzasadnia uznanie bezczynności organu za naruszającą prawo w sposób rażący.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc, że wskazany przez skarżącego podmiot - Gmina [...] - nie ma w niniejszej sprawie legitymacji biernej. Na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej legitymację posiada wyłącznie organ gminy - Burmistrz [...]. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że w orzecznictwie i doktrynie jednolicie wskazuje się, iż w przypadku, gdy dysponent danej informacji odmawia jej udzielenia z uwagi na fakt, że nie stanowi ona informacji publicznej, czyni to zwykłym pismem. Obowiązek odmowy udzielania informacji w drodze decyzji administracyjnej zastrzeżony jest tylko dla sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, ale jej udzielenie nie jest prawnie dopuszczalne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 183/13 oraz orzecznictwo powołane w stanowisku organu z dnia 18 lipca 2014 r.).

W konsekwencji Burmistrz [...] uznając, iż żądana przez skarżącego informacja (udostępnienie wniosku w indywidualnej sprawie administracyjnej) nie stanowi informacji publicznej, we właściwej formie i terminie udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, a tym samym nie pozostaje w bezczynności.

Ponadto pogląd, że co do zasady pisma składane w postępowaniu administracyjnym (szerzej akta administracyjne) stanowią informację publiczną, nie ma podstawy normatywnej, nie może być zatem stosowany na zasadzie domniemania. W ocenie organu za trafne w tym względzie można co najwyżej uznać stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, że poszczególne dokumenty z akt postępowania mają charakter informacji publicznej.

Bezspornym jest, że skarżący wystąpił o udostępnienie wniosku podmiotu trzeciego wszczynającego postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie administracyjnej. Zdaniem organu, wniosek w indywidualnej sprawie nigdy nie może zostać uznany za informację dotyczącą podmiotu władzy publicznej ani za informację związaną z jej działalnością - a tym samym za informację publiczną. Wniosek w indywidualnej sprawie wszczyna tylko postępowanie przed danym organem administracji publicznej i dopiero podjęte w jego następstwie działania czy też zgromadzone materiały mogą ewentualnie zostać uznane za informacje związane z wykonywaniem władzy publicznej czy z samym podmiotem sprawującym władzę. Innymi słowy, wniosek w indywidualnej sprawie dotyczy tylko i wyłącznie osoby, która taki wniosek składa i przez to nie stanowi informacji publicznej. W szczególności nie sposób wskazać, jaki element wniosku w niniejszej sprawie miałby dotyczyć wspomnianych sfer warunkujących przypisanie mu przymiotu "informacji publicznej". Takie stanowisko potwierdza wprost wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r. (sygn. II SA/Gd 183/13), jak również wyroki przywołane przez organ w piśmie z dnia 18 lipca 2014 r., choć nie dotyczą one bezpośrednio sytuacji zgłoszenia żądania udostępnienia wniosku w indywidualnej sprawie administracyjnej.

Z powyższych względów Burmistrz [...] stoi na stanowisku, że jego działanie było prawidłowe, a w konsekwencji nie pozostaje on w bezczynności.

Organ wyjaśnił zarazem, że nawet uznając, iż wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie może in abstracto stanowić informację publiczną, w tym przypadku i tak organ powinien odmówić jej udostępnienia na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej jako kpa). Jednocześnie zaznaczył, iż mimo posłużenia się dla rozstrzygnięcia złożonego wniosku formą zwykłego pisma, pismo to spełnia minimalne warunki dla uznania go za decyzję administracyjną. Skoro ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że tylko określony krąg podmiotów - osoby legitymujące się statusem strony danego postępowania - mogą (tak w trakcie tego postępowania, jak i po jego zakończeniu) mieć wgląd do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, to nieracjonalnym byłoby przyjęcie, że wgląd do tych akt może mieć każdy inny, dowolny podmiot, tyle że na podstawie odrębnej regulacji - ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka wykładnia omawianych przepisów prowadziłaby do sytuacji, w której art. 73 kpa pozbawiony byłby znaczenia prawnego. Skutek taki w oczywisty sposób pozostaje sprzeczny z założeniem racjonalności prawodawcy, przez co nie może zostać zaakceptowany w ramach wykładni prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wymienionym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Spółki A.

Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia, informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej. Należy jednocześnie odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05).

Zgodnie z art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.) dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej lub inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 powołanej ustawy). Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy wszczyna postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji, czy też nie, współtworzy z innymi dokumentami całość akt prowadzonej sprawy. Z powyższego wynika, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

WSA w Szczecinie zauważył następnie, że w myśl art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Każda sprawa administracyjna, prowadzona przez organ administracji publicznej, generuje określoną ilość dokumentów, wśród których znajdują się zarówno dokumenty prywatne, jak i urzędowe. Istotne jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną.

W ocenie Sądu I instancji wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków złożony przez Spółkę B jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie administracyjnej i bezsprzecznie dokumentem prywatnym, gdyż nie został wytworzony w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stanowi zatem informacji publicznej (podobnie wyroki NSA o sygn. akt I OSK 189/11, I OSK 3070/13, I OSK 431/11). Dopiero wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powoduje, że podmiot, który je uzyskał, realizuje zadanie własne gminy w tym zakresie. W konsekwencji może nastąpić sytuacja, gdy w treści wniosku, jako dokumentu prywatnego, znajdą się konkretne informacje o charakterze publicznym, stanowiące informację publiczną (co wymaga jednak sprecyzowania wniosku).

Jednocześnie WSA w Szczecinie podkreślił, że wobec rozbieżności istniejącej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii udostępniania akt administracyjnych oparł swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 i jej uzasadnieniu.

Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji stwierdził, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o wydanie zezwolenia nie stanowi informacji publicznej, nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w powołanej ustawie. W sytuacji, gdy żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, powinien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Z pisma organu z dnia 18 lipca 2014 r. wynika informacja, że żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji niebędącej informacją publiczną, dlatego rozstrzygnięcie żądania następuje w formie zwykłego pisma. W konsekwencji Sąd uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności.

Pełnomocnik Spółki A zaskarżył wyrok WSA w Szczecinie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dokument prywatny, znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na wniosek zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że o tym, czy dany dokument, znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej, stanowi informację publiczną, decyduje nie to, jaki podmiot wytworzył ten dokument, ale czy zawiera on informację o sprawach publicznych.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazane sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera jedynie przykładowe wyliczenie, jakie informacje podlegają udostępnieniu, zaś art. 6 ust. 2 tej ustawy zawiera definicję dokumentu urzędowego. Jednak nie można z tych przepisów wnioskować, że dokument inny niż urzędowy nie podlega udostępnieniu, jeżeli jest częścią akt administracyjnych. Rozstrzygająca jest bowiem treść art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega każda informacja o sprawach publicznych.

Powyższe oznacza, że dla ustalenia, czy dokument podlega udostępnieniu zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, nie ma znaczenia, czy jest to dokument urzędowy czy prywatny, ale czy zawiera informację o sprawach publicznych. Tymczasem ani Burmistrz Gminy [...], ani WSA w Szczecinie nie zbadali, czy wniosek o prowadzenie działalności w zakresie zbiorowej dostawy wody i zbiorowego odprowadzania ścieków zawiera informacje o sprawach publicznych. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że takie informacje zawiera, skoro notoryjnym jest, iż na określonym terenie taką działalność może prowadzić tylko jeden operator. Nie jest więc obojętnym dla mieszkańców gminy, jak uzasadniała wniosek spółka występująca o udzielenie takiego zezwolenia, ani w jaki sposób wykazała, że spełnia warunki określone ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwłaszcza że w decyzji o udzieleniu zezwolenia organ powołując się na art. 107 § 4 kpa może odstąpić od jej uzasadnienia.

Ponadto Sąd I instancji niezasadnie powołał się na uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 7/13. Uchwała ta dotyczyła żądania udostępnienia akt postępowania przygotowawczego, a zatem zupełnie innej kwestii niż udostępnienie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Po pierwsze, wniosek w niniejszej sprawie był sprecyzowany i dotyczył nie akt jako całości, ale jasno sprecyzowanego dokumentu, podczas gdy wniosek w sprawie, w której została wydana wymieniona uchwała, dotyczył "akt postępowania". Po drugie, postępowanie karne dotyczy konkretnej osoby, a akta, nawet po uniemożliwieniu wnioskodawcy zapoznania się z danymi osobowymi, mogą zawierać informacje, które zagrożą prawom strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Na te okoliczności powołał się NSA w cytowanej uchwale. Takich obaw nie budzi udostępnienie wniosku złożonego przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, której dane są powszechnie dostępne, treść wniosku natomiast dotyczy spraw publicznych.

Na poparcie swojego stanowiska autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Go 10/13).

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Wskazuje się zarazem, iż akta sprawy administracyjnej zawierające dokumentację niezbędną do wydania decyzji, jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2009 r., IV SAB/Po 36/08, publ. w CBOIS).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Burmistrza [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wskazując, że nie charakter dokumentu, lecz jego treść rozstrzyga o tym, czy podlega on udostępnieniu w trybie informacji publicznej. W niniejszej sprawie na żadnym etapie postępowania nie wykazano zaś, które elementy wniosku stanowią informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

WSA w Szczecinie w rozpatrywanej sprawie uznał, że przymiotu informacji publicznej nie posiadają kierowane do organów administracji publicznej dokumenty podmiotów prywatnych. Stąd stwierdził, że żądany przez skarżącego kasacyjnie dokument prywatny w postaci wniosku o wydanie zezwolenia nie może zostać udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie stanowi informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, zmierzając do wykazania, że dokument objęty wnioskiem Spółki A jest informacją publiczną. W ocenie NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dają podstaw do uznania, że znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty inne niż urzędowe nie podlegają udostępnieniu w trybie powołanej ustawy. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowe opowiada się za szeroką definicją pojęcia informacji publicznej. Z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreślić należy zarazem, że art. 6 powołanej ustawy wskazuje jedynie przykładowe kategorie danych stanowiących informację publiczną. W punkcie 4. tego przepisu ustawodawca wymienił m.in. treść i postać dokumentów urzędowych. Nie można jednak uznać, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe. W ocenie NSA pojęcie to obejmuje również inne dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej.

W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono zatem naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o sprawach publicznych, przy czym art. 6, zawierający otwarty katalog rodzajów informacji publicznej, nie ustanawia pod tym względem ograniczeń w stosunku do zakresu informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Stąd też wniosek podmiotu prywatnego o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności, skierowany do organu władzy publicznej, zdaniem NSA wykazuje związek z działalnością tego organu jako dokument inicjujący postępowanie administracyjne, a w konsekwencji mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdowała zastosowania uchwała z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13, gdyż uchwała ta dotyczyła kwestii nieokreślonego bliżej żądania udostępnienia całości akt sprawy jako zbioru materiałów, odnosiła się zatem do odrębnej instytucji uregulowanej w przepisach procesowych. Niniejsza sprawa obejmowała zaś wniosek o informację publiczną znajdującą się w aktach sprawy w postaci konkretnego dokumentu.

W świetle powyższego zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślenia wymaga bowiem, że niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku strony skarżącej kasacyjnie. Stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.

Mając na uwadze, że żądany przez stronę skarżącą kasacyjnie dokument stanowi informację publiczną, w dalszej kolejności rozważenia wymaga kwestia bezczynności organu zobowiązanego do jej udzielenia. Zagadnienie to nie zostało bowiem rozstrzygnięte przez WSA w Szczecinie, a postępowanie sądowoadministracyjne jest, co do zasady dwuinstancyjne.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni zatem - w świetle powyższych uwag - zasadność skargi Spółki A na bezczynność Burmistrza [...], mając na względzie charakter żądanej informacji, ustawowo określony tryb udostępniania informacji publicznej i sposób zachowania organu.

Stąd też na podstawie art. 185 § 1 ppsa NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/