Wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 114/15

1. Kolegium Prezydenta nie jest organem gminy, lecz wewnętrznym gremium działającym na rzecz Prezydenta.

2. Udostępnieniu, jako informacja publiczna, podlegałaby opinia lub pogląd wynikający z protokołu posiedzenia Kolegium Prezydenta wtedy, gdy stałaby się częścią akt sprawy podlegających udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Będąc natomiast dokumentem wewnętrznym, omawiany protokół służy jedynie utrwaleniu przebiegu posiedzenia Kolegium dla gromadzenia informacji i poszerzania wiedzy Prezydenta, które mogą być potencjalnie dopiero w przyszłości wykorzystane w konkretnej sprawie.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 75/14 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Prezydenta Miasta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M.K. na rzecz Prezydenta Miasta Wrocławia kosztów postępowania w całości.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 75/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi M.K. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zestawień, ustaleń i wniosków zawartych w protokołach z posiedzeń Kolegium Prezydenta w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z dnia 11 lutego 2014 r. M.K. wystąpił do Prezydenta Wrocławia o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zestawień ustaleń i wniosków z posiedzeń Kolegium Prezydenta w okresie od 23 kwietnia 2013 r. do dnia realizacji wniosku. W piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. Dyrektor Biura Prezydenta Wrocławia poinformowała wnioskodawcę, że wskazane we wniosku z dnia 11 lutego 2014 r. dane nie stanowią informacji publicznej, a są jedynie zapisem pewnych poglądów, ewentualnie koncepcji, a nie działań publicznych. Kolegium Prezydenta jest organem opiniodawczo-doradczym. Na jego obradach pogłębiana jest wiedza Prezydenta i członków Kolegium o istniejących lub przewidywanych problemach oraz prowadzona jest dyskusja o postulowanych sposobach ich rozwiązania.

Uwzględniając skargę M.K. na bezczynność Prezydenta Wrocławia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów ) będących w posiadaniu tego organu. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) uprawnia m.in. do wglądu do dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym -zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy - jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu Karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W odpowiedzi na skargę wskazano, że zestawienie ustaleń i wniosków z posiedzeń Kolegium Prezydenta, będącego organem opiniodawczo- doradczym, mają charakter dokumentów wewnętrznych. W kwestii udostępnienia dokumentów o charakterze wewnętrznym w judykaturze i piśmiennictwie wypracowane zostały dwa odmienne stanowiska. Według pierwszego z nich - ustawodawca stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych. Jeżeli bowiem oświadczenie woli lub wiedzy nie zostanie podpisane przez funkcjonariusza publicznego można przyjąć, że nie mają one charakteru dokumentu urzędowego. Za dokumenty urzędowe nie można uznać dokumentów o charakterze roboczym (nieoficjalnym), które nie zostały następnie zawarte w aktach sprawy. Drugie stanowisko zakłada zaś, że skoro w ustawie posłużono się dość ogólnym sformułowaniem "treść oświadczenia woli lub wiedzy skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy", to nie powinno budzić wątpliwości, że "skierowanie do innego podmiotu" obejmuje również podmioty usytuowane w ramach wewnętrznych struktur organizacyjnych danego aparatu, a ponadto te dokumenty, które zostały złożone do akt sprawy. Zgodnie z tym stanowiskiem udostępnieniu podlega każdy dokument, który ma jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy. Mimo, że z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że prawo do tej informacji obejmuje wgląd do dokumentów urzędowych, to jednak przepis ten należy interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentów jest zatem istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, a nie kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. Sąd podzielił drugie stanowisko wskazując, że problematyka posiedzeń Kolegium Prezydenta obejmuje wszelkie sprawy mające istotne znaczenie dla miasta, związane m. in. z realizacją zadań publicznych i zdań z zakresu administracji rządowej. Kolegium Prezydenta znajduje się w strukturze organizacyjnej Urzędu Miejskiego Wrocławia, który jest jednostką organizacyjną Miasta Wrocław, działającą w formie jednostki budżetowej, przy pomocy której Prezydent realizuje gminne i powiatowe zadania publiczne, zadania z zakresu administracji rządowej wynikające z ustaw oraz porozumień zawartych z innymi jednostkami administracji publicznej, a także umów z innymi podmiotami. Jeżeli więc protokoły z posiedzeń Kolegium Prezydenta (zawierające zestawienia ustaleń i wniosków) obejmują sprawy związane z realizacją wszelkich kompetencji i zadań publicznych, czy też zadań z zakresu administracji rządowej, to stanowią one informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisku temu nie przeczy okoliczność, że Kolegium Prezydenta Wrocławia jest organem o charakterze opiniodawczo-doradczym i nie jest organem kolegialnym pochodzącym z powszechnym wyborów. Udostępnieniu podlegają bowiem informacje o sprawach publicznych. O charakterze protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta, jako dokumentów stanowiących informację publiczną podlegającą udostępnieniu, świadczy ponadto fakt, że są podpisywane przez osoby - wymienione w § 29 ust. 2 regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia - które mają status funkcjonariuszy publicznych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna) oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie protokołów, zawierających zestawienie ustaleń i wniosków z posiedzeń Kolegium Prezydenta Wrocławia - Prezydent Wrocławia powinien więc w pierwszej kolejności ustalić, czy znajdują się w nich informacje nie podlegające udostępnieniu tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2, a także, czy żądana informacja nie jest informacją przetworzoną. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta Wrocławia od dnia 23 kwietnia 2013 r. do dnia realizacji wniosku, wydać decyzję odmawiającą do nich dostępu, lub dokonać wezwania w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo z dnia 24 lutego 2014 r. skierowane do skarżącego, nie może być zatem uznane za podjęcie czynności, do których organ był zobowiązany na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 2 września 2014 r. Prezydent Wrocławia zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270, ze zm.) - dalej ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została wniesiona przez skarżących bez wyczerpania środków zaskarżenia, a gdy ustawa takich środków nie przewiduje, przed wniesieniem skargi należy wezwać do usunięcia naruszenia prawa,

- prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje w zakresie zestawień, ustaleń i wniosków z posiedzeń Kolegium Prezydenta stanowią informację publiczną,

- prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności pomimo dopełnienia przez niego ustawowo określonego obowiązku i dokonaniu czynności materialno-technicznej polegającej na wystosowaniu do wnioskodawcy pisma z dnia 24 lutego 2014 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że według art. 52 ppsa nie można skutecznie wnieść skargi jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów dostępne podmiotowi, który chce uruchomić sądową kontrolę. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Instytucja ta stwarza możliwość autokontroli przez organ, pozostający m.in. w zwłoce, własnego działania lub bezczynności pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone po terminie jest bezskuteczne, niwecząc tym samym dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia) nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej, niż podmioty, którym z uwagi na specyfikę postępowania przysługują środki prawne wskazane tylko w ppsa. Instytucja ta ma na celu stworzenie organowi możliwości autorewizji swojego działania i ograniczenia obciążenia sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym żądane przez wnioskodawcę wiadomości nie są informacją publiczną, w szczególności nie są to dane publiczne, a w związku z tym organ nie miał podstaw do podejmowania rozstrzygnięć w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje w zakresie zestawień, ustaleń i wniosków z posiedzeń Kolegium Prezydenta stanowią bowiem dokument wewnętrzny, a taki dokument (jak to wynika z orzecznictwa) nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Zestawienia, ustalenia i wnioski z posiedzeń Kolegium mające za zadanie gromadzenie informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym mają jedynie charakter poznawczy, nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, służą jedynie poszerzeniu wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dokumenty takie mają na celu wymianę informacji, gromadzenie niezbędnych informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, dlatego nie stanowią informacji publicznej. Dokumentacja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Poddanie takiego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe, utrudniałoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmiany. Są to sprawy, w których ochrony wymaga nie tylko prawo obywatela do informacji, ale także prawo organu dokonywania zadań publicznych, do których został powołany, tak jak ma to miejsce w tym przypadku. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązek wydania decyzji administracyjnej powstaje, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ zobligowany jest jedynie w terminie 14 dni do pisemnego powiadomienia, że wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Taka sytuacja miała miejsce w stanie w przedmiotowej sprawie, ponieważ w odpowiedzi na wniosek złożony dnia 11 lutego 2014 r. organ wystosował pismo z dnia 24 lutego 2014 r., w którym poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej i że w konsekwencji nie zostaną mu udostępnione. Prezydent Wrocławia, dokonując czynności materialno-technicznej, dopełnił tym samym wszystkich - wynikających z przepisów prawa - obowiązków odnoszących się do rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym nie można było uznać, że Prezydent Wrocławia w przedmiotowej sytuacji pozostawał w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie pomimo, że nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne.

Nie jest bowiem zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 § 4 ppsa. Przepis ten stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest jakikolwiek akt z zakresu administracji publicznej lecz bezczynność organu w udostępnieniu informacji mającej stanowić - zdaniem wnioskodawcy - informację publiczną. W takich sprawach ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek środków zaskarżenia, a do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odsyła jedynie w art. 16 ust. 2 dotyczącym wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Należy więc wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do etapów postępowania poprzedzających wydanie powołanej wyżej decyzji, szczególnie wtedy, gdy postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji, jak w niniejszej sprawie. W przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji mających stanowić informację publiczną, art. 37 kpa nie znajduje zatem zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje również ustawa o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie art. 52 § 4 ppsa, ponieważ tryb przewidziany w tym przepisie odnosi się do innych aktów z zakresu administracji publicznej, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta Miasta Wrocławia w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby na tej podstawie ustalić, czy Prezydent był bezczynny w ich udostępnieniu jako informacji publicznej.

Status prawny Kolegium Prezydenta nie został w jakikolwiek sposób unormowany w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.). Dopiero z § 29 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 900/07 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia wynika, że Kolegium Prezydenta jest organem opiniodawczo-doradczym, w którego skład wchodzą: Prezydent, Wiceprezydenci, Skarbnik, Sekretarz, Dyrektorzy Departamentów. W posiedzeniach Kolegium mogą uczestniczyć również inne osoby zaproszone przez Prezydenta (§ 29 ust. 3 powołanego zarządzenia).

Powyższe oznacza, że Kolegium Prezydenta nie jest organem gminy, lecz wewnętrznym gremium działającym na rzecz Prezydenta. Protokoły z posiedzeń tego gremium nie stanowią zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie wynika z omawianego Regulaminu, aby były kierowane do innego podmiotu, lub składane do akt sprawy. Zgodnie bowiem z powołanym art. 6 ust. 2, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Udostępnieniu, jako informacja publiczna, podlegałaby opinia lub pogląd wynikający z protokołu posiedzenia Kolegium Prezydenta wtedy, gdy stałaby się częścią akt sprawy podlegających udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Będąc natomiast dokumentem wewnętrznym, omawiany protokół służy jedynie utrwaleniu przebiegu posiedzenia Kolegium dla gromadzenia informacji i poszerzania wiedzy Prezydenta, które mogą być potencjalnie dopiero w przyszłości wykorzystane w konkretnej sprawie.

Uznając zatem, że przedmiotem protokołów Kolegium Prezydenta są jedynie wewnętrzne opinie i poglądy mające służyć Prezydentowi w realizowaniu na przyszłość jego zadań, protokoły te, same przez się nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął zaistnienie w przedmiotowej sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji zawartych w tych protokołach, traktując je jako informacje publiczne. Organ prawidłowo bowiem udzielił wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi na jego wniosek, skoro przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna.

W związku z powyższym, na podstawie art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 206 ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego do Sądu pierwszej instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, że błędna ocena Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie może skutkować ponoszeniem kosztów postępowania przez skarżącego.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/