Roczny plan audytu wewnętrznego oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną (art. 284 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; dalej: u.f.p.). Inne niż plan i sprawozdanie dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego nie stanowią informacji publicznej (art. 284 ust. 2 u.f.p.). Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że tak sformułowane przepisy są niedopuszczalnym ograniczeniem prawa dostępu do informacji publicznej i skierował wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 284 ust. 2 u.f.p.

Przepis ten był już kilkakrotnie badany przez sądy administracyjne. W wyroku z 29 czerwca 2013 r. WSA w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 509/13) uznał, że skoro audyt wewnętrzny nie stanowi informacji publicznej, to dokumenty audytu nie mogą zostać udostępnione. Z kolei w wyroku WSA w Olsztynie z 4 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SAB/Ol 162/12) stwierdzono, że celem tego przepisu jest ochrona efektywności i rzetelności audytu.

Rozpatrując wniosek RPO, sędziowie TK w wyroku z 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt K 14/13) uznali ostatecznie, że art. 284 ust. 2 u.f.p. jest niekonstytucyjny. Według sędziów, audyt wewnętrzny jest prowadzony przez organy władzy publicznej i niektóre dokumenty wytwarzane przez audytora w trakcie czynności audytowych, inne niż plan audytu i sprawozdanie z jego wykonania, mogą stanowić informację publiczną. Dokumenty te zawierają wyniki przeprowadzonego audytu, przedstawiają stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń, skierowanych do audytowanych komórek organizacyjnych.

Zdaniem TK, niedopuszczalne jest wprowadzanie w ustawie normującej określony rodzaj władzy publicznej ogólnego wyłączenia całej grupy dokumentów z zakresu informacji publicznej. Z tego powodu, określone w art. 284 ust. 2 u.f.p. wyłączenie wszystkich dokumentów wytworzonych przez audytora, innych niż plan audytu i sprawozdanie z jego wykonania, z zakresu informacji publicznej stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej.

TK stwierdził ponadto, że część dokumentacji wytwarzanej przez audytora nie zawiera informacji publicznej. Należą do nich różnego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym, sporządzane w trakcie badania audytowego. Stanowią one jedynie etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią.

Zdaniem TK, o tym, które z dokumentów wytwarzanych przez audytora stanowią informację publiczną zgodnie z wymienionymi kryteriami, powinny rozstrzygać organy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, a w przypadku sporu - sądy administracyjne. Orzecznictwo sądowe powinno uwzględniać zarówno wartości konstytucyjne związane z prawami obywatelskimi, jak i potrzebę efektywnego funkcjonowania organów władzy publicznej.

Po usunięciu z systemu prawnego art. 284 ust. 2 u.f.p. dostęp do dokumentów audytowych zawierających informację publiczną będzie następować na zasadach określonych w ustawie o dostępie informacji publicznej. Zdaniem TK, organy władzy publicznej stosujące prawo mają obowiązek przeprowadzania oceny, czy w określonej sytuacji uzasadnione jest ograniczenie prawa dostępu do informacji. Z kolei ustawodawca powinien rozważyć ewentualną potrzebę unormowania zasad i trybu dostępu do dokumentów audytowych odbiegających od rozwiązań ustawy o dostępie do informacji publicznej.

LONGIN MAŻEWSKI

Autor jest audytorem wewnętrznym, ekspertem w zakresie finansów publicznych

PODSTAWA PRAWNA

● art. 284 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 532)