Orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. RIO.XII.53-41/2014

1. Wydatku ze środków publicznych można dokonać jedynie w oparciu o konkretny tytuł prawny, kompetencja do dokonywania wydatków ze środków publicznych musi wynikać w pierwszej kolejności z dyspozycji wyznaczonej przez uregulowania prawne (z nakazów bądź zakazów zawartych w przepisach prawa materialnego), a dopiero w drugiej kolejności - z uregulowań finansowych.

2. Limit wydatków określony w konkretnym paragrafie planu finansowego stanowi zakres kwotowy upoważnienia do dokonania wydatków danego rodzaju.

3. Przepis art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie ogranicza się wyłącznie do braku lub przekroczenia upoważnienia wynikającego z planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych. Upoważnienie do dokonania wydatku jest kompetencją wynikającą z planu finansowego jednostki. Ustawa o finansach publicznych w art. 44 jednoznacznie wskazuje, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i wysokościach określonych w uchwale budżetowej, planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych a jednostka ta powinna rzetelnie dokonywać ustalenia zaangażowania środków finansowych, przez co możliwe jest stwierdzenie konieczności dokonania zmian w uchwale budżetowej planie finansowym jednostki lub też brak możliwości zaciągania zobowiązań, które mają być regulowane w danej podziałce klasyfikacji budżetowej.

4. Znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem jego zakresu, wypełnia w szczególności zawarcie umowy - gdy plan finansowy jednostki nie zawierał stosownego upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązania lub, gdy zaciągnięcie zobowiązania nastąpiło z przekroczeniem zakresu upoważnienia zawartego w planie finansowym.

5. Brak możliwości jednoznacznego ustalenia winy obwinionego uwalnia od odpowiedzialności nawet wówczas, gdy od strony formalnej wypełnione zostały przesłanki czynu zdefiniowanego ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

6. Osoby, które dobrowolnie zabiegają o wybór, a następnie podejmują się profesjonalnego pełnienia eksponowanej funkcji publicznej obejmującej także gospodarowanie publicznymi środkami pieniężnymi, zobligowane są do przestrzegania litery obowiązującego prawa i ponoszą przewidziane prawem konsekwencje swoich działań i zaniechań.

7. Na kierowniku jednostki ciąży obowiązek zapewnienia w kierowanej przez siebie placówce takiej organizacji pracy, która pozwala na prawidłowe wykonywanie obowiązków jednostki. Tak, więc zaniechanie dokonania weryfikacji działań podległych pracowników należy uznać za uchybienie obowiązkom kierownika jednostki.

8. Szkodliwości dla finansów publicznych nie można utożsamiać wyłącznie ze stratami finansowymi ponoszonymi przez jednostkę. Potwierdza to chociażby katalog naruszeń dyscypliny finansów publicznych, gdzie znajduje się szereg czynów, z popełnieniem, których nie mogą łączyć się żadne skutki finansowe.

Teza od Redakcji

Regionalna Komisja Orzekająca w składzie:

Przewodniczący: Krzysztof Mościbrocki

Członkowie: Katarzyna Grochowska-Leśniarek, Arkadiusz Zaczek

Protokolant: Adriana Krassowska

przy udziale Sebastiana Budzyła - Zastępcy Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych

właściwego w sprawach rozpatrywanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy wynikającej z wniosku Z-cy Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpatrywanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Olsztynie - zwanego dalej Z-ca Rzecznika, z dnia 7 listopada 2014 r. o ukaranie:

(...), zam. przy ul. (...), Powiatowego Lekarza Weterynarii, Powiatowy Inspektorat z siedzibą (...), zatrudnionego przez Starostę (...), ul. (...), obwinionego o to, że naruszył dyscypliny finansów publicznych w ten sposób, że:

1) dokonał wydatku Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w (...) ze środków publicznych z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z planu wydatków na 2013 r. poprzez:

- opłacenie w dniu 2 sierpnia 2013 r. faktury VAT nr F00095/2013-FVS z dnia 10 lipca 2013 r. za korzystanie z programu Budżet Centralny - III kwartał opiewającej na kwotę 240,00 zł, czym przekroczono obowiązujący na dzień dokonania zapłaty plan finansowy w rozdziale 01022 w § 4300 o kwotę 143,96 zł; czym naruszył art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.);

- tj. o czyn z art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, 2) dokonał wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków poprzez:

- zapłatę w dniu 13 grudnia 2013 r. kwoty 1 549,80 zł z tytułu przedpłaty za aktualizację dostępu do portali prawniczych, których zlecenie dokumentowała faktura VAT nr Fa/00036078/2013 wystawiona w dniu 17 grudnia 2013 r.;

czym naruszył § 15 ust. 6 rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 241, poz. 1616); tj. o czyny z art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, 3) zaciągnął zobowiązania bez upoważnienia określonego planem finansowym poprzez:

- podpisanie w dniu 2 stycznia 2013 r. umowy zlecenia nr 1/2013 na usługę sprzątania na kwotę 8 040,00 zł (670,00 zł x 12 miesięcy), czym przekroczono obowiązujący na dzień zaciągnięcia zobowiązania plan finansowy w § 4170 na kwotę 40,00 zł;

- podpisanie w dniu 14 stycznia 2013 r. umowy zlecenia na usługi informatyczne na kwotę 1800,00 zł (150,00 zł x 12 miesięcy), czym przekroczono obowiązujący na dzień zaciągnięcia zobowiązania plan finansowy w § 4170 na łączną kwotę 1840,00 zł;

czym naruszono art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.); tj. o czyn z art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, 4) nieterminowo opłacił w dniu 10 kwietnia 2013 r., z przekroczeniem terminu, który upłynął dnia 10 kwietnia 2013 r., należnej za marzec 2013 r. składki na Fundusz Pracy w kwocie 384,47 zł; czym naruszył art. 107 ust.

1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.), w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r., poz.1442 z późn. zm.); tj. o czyn z art. 14 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 1 i ust. 2, art. 24 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 46 pkt 4, art. 51 pkt 1, ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168 oraz z 2012 r. poz. 1529), zwanej dalej - ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

orzeka:

I. Uznaje Pana (...) zam. przy ul. (...), pełniącego w czasie popełnienia zarzucanych czynów funkcję Powiatowego Lekarza Weterynarii, Powiatowy Inspektorat Weterynarii z siedzibą (...) odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych:

1) z art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w ten sposób, że dokonał wydatku ze środków publicznych z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z planu wydatków Powiatowego Inspektoratu Weterynarii na 2013 r. poprzez:

- opłacenie w dniu 2 sierpnia 2013 r. faktury VAT nr F00095/2013-FVS z dnia 10 lipca 2013 r. za korzystanie z programu Budżet Centralny - III kwartał opiewającej na kwotę 240,00 zł, czym przekroczono obowiązujący na dzień dokonania zapłaty plan finansowy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w rozdziale 01022 w § 4300 o kwotę 143,96 zł, czym naruszono art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.),

2) z art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w ten sposób, że dokonał wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków poprzez: zapłatę w dniu 13 grudnia 2013 r. kwoty 1 549,80 zł z tytułu przedpłaty za aktualizację dostępu do portali prawniczych, których zlecenie dokumentowała faktura VAT nr Fa/00036078/2013 wystawiona w dniu 17 grudnia 2013 r., czym naruszono § 15 ust. 6 rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 241, poz. 1616), 3) z art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w ten sposób, że zaciągnął zobowiązania bez upoważnienia określonego planem finansowym poprzez:

- podpisanie w dniu 2 stycznia 2013 r. umowy zlecenia nr 1/2013 na usługę sprzątania na kwotę 8 040,00 zł (670,00 zł x 12 miesięcy), czym przekroczono obowiązujący na dzień zaciągnięcia zobowiązania plan finansowy w § 4170 o kwotę 40,00 zł;

- podpisanie w dniu 14 stycznia 2013 r. umowy zlecenia na usługi informatyczne na kwotę 1 800,00 zł (150,00 zł x 12 miesięcy), czym przekroczono obowiązujący na dzień zaciągnięcia zobowiązania plan finansowy w § 4170 o kwotę 1800,00 zł, czym naruszono art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), 4) z art. 14 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w ten sposób, że nieterminowo opłacił w dniu 10 kwietnia 2013 r., z przekroczeniem terminu, który upłynął dnia 5 kwietnia 2013 r., należnej za marzec 2013 r. składki na Fundusz Pracy w kwocie 384,47 zł, czym naruszono art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.), w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r., poz.1442 z późn. zm.).

II. Na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odstępuje od wymierzenia kary Panu (...).

III. Na podstawie art. 167 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, obciąża Pana (...) obowiązkiem uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania w wysokości 291,71 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt jeden złotych i siedemdziesiąt jeden groszy).

Pouczenie:

Stosownie do art. 137 ust. 5 oraz art. 138 ust. 2 i 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - od niniejszego orzeczenia służy stronom prawo wniesienia odwołania do Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, za pośrednictwem tutejszej Regionalnej Komisji Orzekającej.

Uzasadnienie

W zawiadomieniu złożonym dnia 14 lipca 2014 r., znak FK-V.1611.5.2014 Pani Grażyna Kluge, Wicewojewoda Warmińsko-Mazurski poinformowała o naruszeniach dyscypliny finansów publicznych w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w (...).

Zawiadamiająca wskazała na nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli problemowej dotyczące dokonania wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem upoważnienia do dokonywania wydatków oraz dokonania wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, zaciągnięcia zobowiązania bez upoważnienia określonego planem finansowym oraz terminowego opłacenia składki na Fundusz Pracy, a także terminowego odprowadzenia na rachunek Ministerstwa Finansów Departamentu Budżetu Państwa dochodów budżetu państwa.

Z-ca Rzecznika postanowieniem z dnia 9 października 2014 r. po przeprowadzeniu czynności sprawdzających wszczął postępowanie wyjaśniające wobec Pana (...) W dniu 7 listopada 2014 r. Z-ca Rzecznika, skierował do Przewodniczącego Regionalnej Komisji Orzekającej, wniosek o ukaranie, zarzucając Obwinionemu naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegające na:

- dokonaniu wydatku ze środków publicznych z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z planu wydatków,

- dokonaniu wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, - zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego planem finansowym

- nieterminowym opłaceniu w dniu 10 kwietnia 2013 r., z przekroczeniem terminu, który upłynął dnia 10 kwietnia 2013 r., należnej składki na Fundusz Pracy.

W uzasadnieniu do wniosku o ukaranie Z-ca Rzecznika, omawiając 1 i 2 objęty wnioskiem o ukaranie czyn stwierdził, że: "W przedmiotowej sprawie popełniono czyny polegające na dokonaniu wydatku ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia oraz dokonaniu wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.

Analizując w/w zarzuty należy wskazać, że zakres upoważnienia do dokonywania wydatków określa art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). W w/w przepisie zapisana została generalna zasada określająca cele i wysokość wydatków jednostki finansów publicznych. Stanowi, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Uzupełnieniem tej reguły jest kolejny przepis art. 44 ustawy o finansach publicznych. Ust. 2 zakłada, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.

W świetle powyższego wydatek musi się mieścić w ustalonym budżecie lub planie finansowym, w nieprzekraczalnym limicie wydatków, stanowiącym nieprzekraczalną górną granicę kwoty dopuszczonej do wydatkowania. Przy kwalifikacji czynu z art. 11 ustawy o odpowiedzialności... dotyczącego przekroczenia upoważnienia należy wobec tego ustalić, czy łącznie występują dwa zdarzenia, tj. wydatkowanie środków (treść w/w ustawy o finansach publicznych wskazuje, iż pojęcie wydatek rozumieć trzeba zgodnie z ekonomicznym znaczeniem tego terminu, a zatem jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub z rachunku bankowego, czyli rzeczywisty wypływ środków z jednostki (patrz Podręczna encyklopedia rachunkowości, s. 672) i przekroczenie wielkości określonego w obowiązującym planie finansowym wydatku (podobnie Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt BDF1/4900/119/131/RN-29/10/62)."

Zebrany w sprawie materiał dowody zdaniem Z-cy Rrzecznika potwierdza, "(...) że w przedmiotowej sprawie miało miejsce naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż wydatkowano wskazane w zarzucie środki z przekroczeniem upoważnienia do dokonywania wydatków. Zarzucany czyn popełnił Powiatowy Lekarz Weterynarii. Obwiniony nie kwestionował faktu, że zarzucany czyn miał miejsce. Płacił za wymienioną fakturę, mimo że plan finansowy jednostki nie przewidywał w danym dniu możliwości dalszych wydatków. Brak weryfikacji wykonania planu doprowadził do popełnienia naruszenia. Wykonując objęty zarzutem wydatek nie dołożył należytej staranności, gdyż nie zbadał, czy na dany cel Inspektorat posiada wystarczające środki. Lekkomyślnie zawierzył Głównej księgowej bezpodstawnie zakładając, że podjęte działania nie jest są obarczone wadami.

Odnośnie naruszenia przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków trzeba wskazać, że judykatura uznaje, iż czynem mieszczącym się w tym zakresie jest także wydatkowanie środków publicznych niezgodnie z obowiązującymi przepisami (podobnie Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 2013 r. BDF1/4900/114/112-113/12/95).

Stosownie do § 15 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 241, poz. 1616) zaliczki mogą być udzielane wyłącznie w zakresie określonym w odrębnych przepisach.

W opisanym zarzutem drugim przypadku okoliczność taka nie zachodziła, a wobec tego Obwiniony nie mógł dokonywać stosownych przedpłat.

(...) swym postępowaniem naruszył więc bezwzględną zasadę, iż kierownik jednostki działającej w oparciu o publiczne środki finansowe nie może nimi dysponować z naruszeniem ogólnie obowiązujących reguł prawa."

W uzasadnieniu do wniosku o ukaranie Z-ca Rzecznika, omawiając 3 z czynów objęty wnioskiem o ukaranie stwierdził, że: "należy zauważyć, iż ustawa o finansach publicznych określa zasady planowania i dysponowania środkami publicznym. Ściśle wytycza reguły postępowania związane z zaciąganiem zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego. Art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich, z zastrzeżeniem art. 136 ust. 4 w/w ustawy, który zakłada, że jednostki realizujące program wieloletni mogą zaciągać zobowiązania w celu sfinansowania w poszczególnych latach realizacji tego programu do wysokości łącznej kwoty wydatków określonych dla całego programu oraz z zastrzeżeniem art. 153 w/w ustawy dotyczącego uprawnienia ministra finansów do udzielenia zapewnienia finansowania lub dofinansowania z budżetu państwa w danym roku budżetowym, jeżeli środki na ten cel zostały ujęte w rezerwie celowej, projekcie finansowanych z udziałem środków budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), wydatkach bieżących lub inwestycyjnych oraz w programie wieloletnim.

Uchybienie powyższym przepisom ustawy o finansach publicznych skutkuje jednocześnie naruszeniem dyspozycji art. 15 ustawy o odpowiedzialności..., który stanowi, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych.

Podkreślić trzeba, że z obowiązujących przepisów prawa wynika nakaz zaciągania zobowiązań w granicach środków ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Obowiązkiem osób działających w imieniu jednostki sektora finansów publicznych przed zaciągnięciem zobowiązania jest ustalenie, czy swobodnie mogą dysponować określonymi środkami - bez naruszenia ogólnie obowiązujących reguł prawa. Zaniechanie działań w tym zakresie dowodzi, że Obwiniony co najmniej godził się na wystąpienie zarzucanego czynu. Jego bierność w tym zakresie doprowadziła do wystąpienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Dodać trzeba również, że podnoszone przez (...) okoliczności uzasadniające zawarcie jednej z zakwestionowanych umów - korzystna oferta - nie wyłączają nakazu zaciągania zobowiązań w granicach środków ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych."

Uzasadniając czwarty z zarzutów Z-ca Rzecznika stwierdził, że "W myśl art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.) składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne.

Stosownie do art. 47 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r., poz.1442 z późn. zm.) płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w (...), jak każdy pracodawca, każdy płatnik zobligowany jest i był do odprowadzania za zatrudnionych pracowników należnych składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie zrobił jednak tego w określonym przez prawo terminie. (...) "Stanowi to naruszenie art. 14 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Za wyżej opisane czyny Z-ca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych wniósł o wymierzenie Obwinionemu (...) karę nagany .

Obwiniony nie był karany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Na podstawie art. 113 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Przewodniczący Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w Olsztynie zarządził w dniu 19 listopada 2014 r. doręczenie odpisu wniosku Obwinionemu.

Na rozprawę w dniu 16 grudnia 2014 r. stawili się: Z-ca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych - Sebastian Budzyła, Obwiniony (...). Z-ca Rzecznika wniósł o korektę wniosku o ukaranie w pkt 4 petitum: "termin zapłaty składki na Fundusz Pracy minął 5 kwietnia 2013 r. a nie 10 kwietnia 2013 r."

Na rozprawie Obwiniony wniósł o zastosowanie art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych lub też o zastosowanie środka nadzwyczajnego, odstąpić od wymierzenia kary.

Komisja ustaliła następujący stan faktyczny:

Powiatowy Inspektorat Weterynarii w (...) w dziale 010 rozdziale 01022 § 4300 dysponował planem finansowym wydatków Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w (...) na dzień 2 sierpnia 2013 r. w wysokości 17500 zł (k. 13).

(...), Powiatowy Lekarz Weterynarii, kierownik jednostki, Powiatowy Inspektorat Weterynarii w (...), zadecydował o zapłacie w dniu 2 sierpnia 2013 r. faktury VAT nr F00095/2013-FVS z dnia 10 lipca 2013 r. za korzystanie z programu Budżet Centralny - III kwartał opiewającej na kwotę 240,00 zł (k. 15 ), (...), Powiatowy Lekarz Weterynarii dokonał wydatku poprzez zapłatę w dniu 13 grudnia 2013 r. kwoty 1 549,80 zł z tytułu przedpłaty za aktualizację dostępu do portali prawniczych, których zlecenie dokumentowała faktura VAT nr Fa/00036078/2013 wystawiona w dniu 17 grudnia 2013 r. - w dniu 13 grudnia 2013 r. (k. 41).

Powiatowy Inspektorat Weterynarii w (...) w dziale 010 rozdziale 01034 § 4170 dysponował w 2013 r. planem finansowym wydatków na dzień 14 stycznia 2013 r. w wysokości 8000 zł (k. 67-68).

(...), Powiatowy Lekarza Weterynarii, kierownik jednostki, Powiatowy Inspektorat Weterynarii w (...), zaciągnął zobowiązania na rzecz Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w (...) poprzez:

- podpisanie w dniu 2 stycznia 2013 r. umowy zlecenia nr 1/2013 na usługę sprzątania na kwotę 8 040,00 zł (670,00 zł x 12 miesięcy) (k. 30-31), - podpisanie w dniu 14 stycznia 2013 r. umowy zlecenia na usługi informatyczne na kwotę 1 800,00 zł (150,00 zł x 12 miesięcy) (k. 32). Łącznie 9840 zł.

- Ponadto wyżej wymieniony opłacił w dniu 10 kwietnia 2013 r., z przekroczeniem terminu, który upłynął dnia 5 kwietnia 2013 r., należną za marzec 2013 r. składkę na Fundusz Pracy w kwocie 384,47 zł (k. 5 i 87).

Komisja zważyła co następuje:

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jeżeli w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia tego naruszenia, stosuje się ustawę nową z tym, że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy. W przedmiotowej sprawie, przy orzekaniu zastosowano ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168 oraz z 2012 r. poz. 1529), gdyż zarówno ustawa o finansach publicznych, jak i ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązująca w czasie popełnienia naruszenia, nie są względniejsze dla Obwinionych.

Regionalna Komisja Orzekająca, biorąc pod uwagę przepis art. 24 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych postanowiła orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w czasie orzekania, gdyż przepisy obowiązujące w czasie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie są względniejsze dla sprawców. Dotyczy to zarówno przepisów ustawy określających przypisane Obwinionym naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jak i przepisów naruszonego prawa materialnego.

W myśl art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, a także pracownicy tych jednostek, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych.

Zgodnie z art. 53 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Kierownik może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym jednostki.

Stosownie do art. 9 pkt 2 ustawy o finansach publicznych Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w (...) należy do sektora finansów publicznych.

Z zakresu czynności głównej księgowej (k.93) nie wynika aby Obwiniony powierzył obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Oznacza to, że jednostka sektora finansów publicznych nie może wydatkować kwot wyższych niż kwoty zawarte w zatwierdzonym planie finansowym. W trakcie roku budżetowego wydatki mogą ulec zwiększeniu tylko po uprzedniej zmianie planu finansowego.

Odnośnie pierwszego z zarzutów z wniosku Z-cy Rzecznika bezsporne jest, że plan finansowy wydatków Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w (...) w dziale 010 rozdziale 01022 § 4300 na dzień 2 sierpnia 2013 r. wynosił 17500 zł a wykonanie 17643,96 zł. W ramach tego działu i rozdziału, plan finansowy został przekroczony. Faktu tego nie kwestionował Obwiniony. Nie można zgodzić się z wnioskiem Obwinionego, że nie miał on bezpośredniego wpływu na naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż w dniu dokonania wydatku tj. 2 sierpnia 2013 r. był na urlopie, to należy stwierdzić, że w dniu 10 lipca zatwierdził fakturę do zapłaty.

Odnośnie drugiego z zarzutów z wniosku Z-cy Rzecznika bezsporne jest, że Obwiniony dokonał zapłaty w dniu 13 grudnia 2013 r. kwoty 1 549,80 zł z tytułu przedpłaty za aktualizację dostępu do portali prawniczych, których zlecenie dokumentowała faktura VAT nr Fa/00036078/2013 wystawiona w dniu 17 grudnia 2013r.

Zdaniem Regionalnej Komisji Orzekającej odnośnie naruszenia przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków trzeba wskazać, że judykatura uznaje, iż czynem mieszczącym się w tym zakresie jest także wydatkowanie środków publicznych niezgodnie z obowiązującymi przepisami (podobnie Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 2013 r. BDF1/4900/114/112-113/12/95).

Wydatek ze środków publicznych musi być dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego, tj. zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (art. 44 ust. 2 u.f.p.). Złamanie tej reguły i wydatkowanie środków z naruszeniem przepisów (w szczególności ustaw, umów międzynarodowych, aktów wykonawczych, umów cywilnoprawnych) dotyczących poszczególnych rodzajów wydatków, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Upoważnienie do dokonywania wydatków ze środków publicznych wynikać musi w pierwszej kolejności z dyspozycji wyznaczonej przez uregulowania prawne, a dopiero w drugiej - z uregulowań finansowych. Upoważnienia prawne wynikają bezpośrednio z nakazów bądź z zakazów zawartych w przepisach prawa materialnego. Uregulowania prawno-finansowe odnoszące się do zakresu upoważnienia i zakresu dokonywania wydatków ze środków publicznych zawiera ustawa o finansach publicznych. Przepisy te mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów prawa materialnego. Uszczegółowiają one bowiem sam sposób dokonywania wydatku, a mianowicie precyzują, że wydatki te mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalanych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego lub planie finansowym jednostki.

Jeżeli zakaz dokonania danego rodzaju wydatku wynika z przepisu prawa materialnego - to zarówno umieszczenie go w planie finansowym jednostki, jak i dokonanie takiego wydatku jest nieuprawnione (orzeczenie GKO z dnia 10 grudnia 2009 r., BDF1/4900/81/82/09/2763).

Wydatku ze środków publicznych można dokonać jedynie w oparciu o konkretny tytuł prawny, kompetencja do dokonywania wydatków ze środków publicznych musi wynikać w pierwszej kolejności z dyspozycji wyznaczonej przez uregulowania prawne (z nakazów bądź zakazów zawartych w przepisach prawa materialnego), a dopiero w drugiej kolejności - z uregulowań finansowych.

Komentarz do art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Ludmiła Lipiec-Warzecha.

Stosownie do § 15 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 241, poz. 1616) zaliczki mogą być udzielane wyłącznie w zakresie określonym w odrębnych przepisach.

Zgodnie z art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.

Zdaniem Regionalnej Komisji Orzekającej nie doszło w kierowanej przez Obwinionego jednostce do powierzenia czynności dokonywania wydatków budżetowych na rzecz głównej księgowej, co zwalniałoby Obwinionego (...) od odpowiedzialności. Fakt, iż czynności techniczne związane z dokonywaniem zapłaty zobowiązań realizowały inne osoby nie ma znaczenia. Jak wielokrotnie podkreślała Główna Komisja Orzekająca w swych orzeczeniach, wydatku dokonuje ten, kto zgodnie z własną wolą rozporządza środkami finansowymi.

Natomiast samo wykonanie dyspozycji środkami pieniężnymi nie może być utożsamiane z dokonaniem wydatku w rozumieniu art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż brak w takim zachowaniu elementu oświadczenia woli. Jest to czynność organizacyjno- -techniczna a nie decyzyjna.

Zakres upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych wyznaczają limity określone w obowiązującym budżecie lub planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych - zgodnie z unormowaniami art. 44 ust. 1, art. 52 ust. 1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych - w szczegółowości: dział - rozdział - paragraf klasyfikacji budżetowej. Dział i rozdział klasyfikacji budżetowej określają, bowiem rodzaj działalności, a dopiero paragraf wskazuje rodzaj "wydatku" - art. 39 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Upoważnieniem do dokonywania wydatków przez kierownika jednostki jest, zatem zatwierdzony przez dysponenta części budżetowej, plan finansowy sporządzony w wymaganym układzie. Poszczególne podziałki klasyfikacji budżetowej określają rodzaje i cel wydatków budżetowych i stanowią zakres upoważnienia do dokonywania danego rodzaju wydatków ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych wydatków.

Oznacza to, iż zakresem upoważnienia jest nie tylko ogólny poziom wydatków w jednostce, ale również limit ustalony dla poszczególnych rodzajów wydatków.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż limit wydatków określony w konkretnym paragrafie planu finansowego stanowi zakres kwotowy upoważnienia do dokonania wydatków danego rodzaju, orzeczenie GKO z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt BDF1/4900/44/49/13/RWPD-42380.

Zdaniem Regionalnej Komisji Orzekającej za utrwaloną linią orzeczniczą GKO przepis art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie ogranicza się wyłącznie do braku lub przekroczenia upoważnienia wynikającego z planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych. Upoważnienie do dokonania wydatku jest kompetencją wynikającą z planu finansowego jednostki. Ustawa o finansach publicznych w art. 44 jednoznacznie wskazuje, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i wysokościach określonych w uchwale budżetowej, planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych a jednostka ta powinna rzetelnie dokonywać ustalenia zaangażowania środków finansowych, przez co możliwe jest stwierdzenie konieczności dokonania zmian w uchwale budżetowej planie finansowym jednostki lub też brak możliwości zaciągania zobowiązań, które mają być regulowane w danej podziałce klasyfikacji budżetowej, orzeczenie GKO z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt BDF1/4900/38/43/13/RWPD-37774.

W opinii doktryny "Podstawowymi kryteriami, zatem, pozwalającymi określić zakres upoważnienia są cel (przeznaczenie) i wysokość wydatków wynikające z ustalonych przez odpowiednie organy i w sposób przewiedziany przepisami planach finansowych i budżetach", T. Robaczyński, P. Gryska: Dyscyplina finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2006, s. 126. Ponadto "Zakres upoważnienia do dokonywania wydatków wyznaczony jest zarówno ogólną kwotą przewiedzianych w planie lub budżecie wydatków, jak też wielkościami ujętych w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej wydatków, T. Robaczyński, P. Gryska: Dyscyplina finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2006, s. 127. Nadto w Komentarzu do zmiany art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Ludmiły Lipiec-Warzecha wg. stanu na dzień 15 lutego 2010 r. czytamy, "W przeciwieństwie do deliktu finansowego określonego w art. 11 ust. 1, bezprawność zachowania określonego w ust. 2 nie dotyczy przekroczenia kwoty wydatków wynikających z poszczególnych paragrafów planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych, ale całościowego planu wydatków.

(...) Działanie to mogło być związane z zachowaniem, o którym mowa w ust. 1 art. 11, tj. wydatkowania środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia (tj. powyżej limitów wynikających z danego paragrafu, na cel inny niż określa plan finansowy lub po upływie wyznaczonego terminu)."

Odnośnie trzeciego zarzutu z wniosku Z-cy Rzecznika bezsporne jest, że (...), Powiatowy Lekarza Weterynarii, kierownik jednostki, Powiatowy Inspektorat Weterynarii w (...) zaciągnął zobowiązanie poprzez:

- podpisanie w dniu 2 stycznia 2013 r. umowy zlecenia nr 1/2013 na usługę sprzątania na kwotę 8 040,00 zł (670,00 zł x 12 miesięcy),

- podpisanie w dniu 14 stycznia 2013 r. umowy zlecenia na usługi informatyczne na kwotę 1 800,00 zł (150,00 zł x 12 miesięcy). Łącznie zobowiązania wyniosły 9840 zł, podczas, gdy Powiatowy Inspektorat Weterynarii w (...) w dziale 010 rozdziale 01034 § 4170 dysponował w 2013 r. planem finansowym wydatków na dzień 14 stycznia 2013 r. kwotą 8000 zł. Zdaniem Regionalnej Komisji Orzekającej Obwiniony zaciągnął zobowiązania bez upoważnienia określonego planem finansowym.

Należy zauważyć, że art. 46 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich z zastrzeżeniem art. 136 ust. 4 i art. 153 ustawy o finansach publicznych.

W sektorze finansów publicznych zobowiązanie angażujące środki publiczne można zaciągać tylko na podstawie stosownego upoważnienia. Zobowiązania mogą być zaciągane wyłącznie z uwzględnieniem reguł określonych w art. 46 ust. 1 ww. ustawy. Przez upoważnienie należy rozumieć wynikającą z przepisów prawa lub zdarzeń prawnych kompetencję do zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne. Zakres upoważnienia rozpatrywać należy w ujęciu podmiotowym i przedmiotowym. Przedmiotowy zakres upoważnienia do zaciągania zobowiązań realizowanych ze środków publicznych określony jest wysokością wydatków zaplanowanych w odpowiednim budżecie jednostki samorządu terytorialnego oraz w odniesieniu do dysponentów I stopnia (odpowiednich części budżetu państwa) oraz w planach finansowych (dla jednostek, w których podstawą gospodarki finansowej jest plan finansowy).

Zakres podmiotowy upoważnienia do zaciągania zobowiązań wyznacza ogólna norma kompetencyjna art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, a zatem również za zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne (Komentarz do art. 46 ustawy o finansach publicznych, LEX 97509).

Naruszenie powyższych przepisów ustawy o finansach publicznych skutkuje jednocześnie naruszeniem przepisu art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, który stanowi, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągniecie zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych.

Znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem jego zakresu, wypełnia w szczególności zawarcie umowy - gdy plan finansowy jednostki nie zawierał stosownego upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązania lub, gdy zaciągnięcie zobowiązania nastąpiło z przekroczeniem zakresu upoważnienia zawartego w planie finansowym.

W związku z powyższym zdaniem Regionalnej Komisji Orzekającej Obwiniony naruszył art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Odnośnie czwartego zarzutu z wniosku Z-cy Rzecznika bezsporne jest, że (...), Powiatowy Lekarza Weterynarii, kierownik jednostki, Powiatowy Inspektorat Weterynarii w (...) opłacił w dniu 10 kwietnia 2013 r., z przekroczeniem terminu, który upłynął dnia 5 kwietnia 2013 r., należną za marzec 2013 r. składkę na Fundusz Pracy w kwocie 384,47 zł.

W myśl art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.) składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne.

Stosownie do art. 47 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r., poz.1442 z późn. zm.) płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w (...), jak każdy pracodawca, każdy płatnik zobligowany jest i był do odprowadzania za zatrudnionych pracowników należnych składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie zrobił jednak tego w określonym przez prawo terminie. Nie można zgodzić się, z oceną Obwinionego, że skutecznie powierzył to zadanie Głównej księgowej Inspektoratu i ona winna ponieść wobec tego odpowiedzialność w tym zakresie.

Nie można zgodzić się z wnioskiem Obwinionego, że odpowiedzialność ponosi za ww. nieprawidłowości ponosi główna księgowa, gdyż nie wynika to z zakresu czynności głównej księgowej obowiązującym w dniu popełnienia naruszenia.

W związku z powyższym w ocenie Regionalnej Komisji Orzekającej Obwiniony naruszył art. 14 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, który stanowi, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych składek na Fundusz Pracy.

Od kierownika jednostki należy oczekiwać podejmowania decyzji w sprawach finansowych z poszanowaniem litery prawa. Z kolei standard wymagań wobec osób dysponujących środkami publicznymi przy podejmowaniu decyzji rodzących konsekwencje finansowe jest z pewnością wyższy niż w stosunku do przeciętnego obywatela. Z racji pełnionej funkcji kierownika jednostki jest osobą szczególnie odpowiedzialną za dobro finansów publicznych, w związku, z czym, w zakresie gospodarowania środkami publicznymi mógł podejmować jedynie te działania, które miały umocowanie w obowiązującym stanie prawnym tj. do dokonywania wydatków w ramach "limitów" określonych w planie finansowym jednostki.

Zgodnie z art. 19 ust. 1, 2 i 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych i której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Winę sprawcy można przypisać wówczas, jeżeli osoba nie dała posłuchu normie prawnej w sytuacji, gdy miała możliwość zachowania zgodnego z prawem.

W ocenie Regionalnej Komisji Orzekającej Obwinionemu (...) można przypisać winę za powyższe nieprawidłowości, gdyż przedmiotowych naruszeń można było uniknąć zachowując staranność jaka jest wymagana od kierownika jednostki.

O winie, będącej podmiotową (subiektywną) podstawą odpowiedzialności, można mówić wówczas, gdy uzasadnione jest postawienie sprawcy nieprawidłowości zarzutu z popełnienia czynu zabronionego, przy czym zarzut ten oparty jest na możliwości dania posłuchu normie prawnej . Dla przypisania winy niezbędna jest obiektywna niewłaściwość, to znaczy bezprawność postępowania, polegająca na sprzeczności z ustawą (orzeczenie GKO z dnia 24 czerwca 2002 r., DF/GKO/Odw.-46/62/2002). Nie podlega odpowiedzialności osoba, która wprawdzie swym zachowaniem wyczerpała przesłanki naruszeń dyscypliny budżetowej, ale której nie można przypisać winy (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2002 r., III SA 2079/02). Prawidłowe przypisanie sprawcy czynu wymaga w pierwszej kolejności wskazania konkretnych przepisów prawnych, które sprawca naruszył, a następnie zbadania przyczyn stwierdzonego naruszenia, a w szczególności przeanalizowania stosunku sprawcy do czynu i określenia jego winy (orzeczenie z dnia 4 kwietnia 2005 r., DF/GKO/ Odw.-121/164/2004/1395,). Przypisanie winy jest koniecznym warunkiem poniesienia odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Brak możliwości jednoznacznego ustalenia winy obwinionego uwalnia od odpowiedzialności nawet wówczas, gdy od strony formalnej wypełnione zostały przesłanki czynu zdefiniowanego ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (orzeczenie GKO z dnia 29 listopada 2007 r., DF/GKO-4900-63/67/07/2770).

Warunkiem przypisania winy jest niedołożenie staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku. Jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie określonego obowiązku, to wprost wyrażona jest zasada niemożności poniesienia odpowiedzialności za naruszenie, na którego zaistnienie nie ma się wpływu.

Przesłanka odpowiedzialności, wyrażona w art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w brzmieniu ustalonym nowelizacją z 2011 r., opiera się na tej samej koncepcji, co nieumyślność zachowania, regulowana przez uchylony art. 22 ust. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nie można mówić o dołożeniu staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku wówczas, gdy sprawca naruszenia mógł przewidzieć, że jego zachowanie skutkować będzie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych (lekkomyślność) lub był niedoinformowany odnośnie do stanu faktycznego będącego podstawą do podjęcia przez niego decyzji, co do jego zachowania (niedbalstwo), Komentarz do art. 19 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Ludmiła Lipiec-Warzecha.

Terminem "staranność" określa się "dokładność, pilność, sumienność, troskliwość, gorliwość, dbałość o szczegóły". Staranność wymagana od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku najbardziej zbliżona jest w swojej treści do "staranności należytej", zajmującej pośrednie miejsce w wypracowanym w doktrynie prawa cywilnego systemie stopniowania staranności zawodowej, Szymczak M. (red.), Słownik języka polskiego, t. III, Warszawa 1988 s. 320.

Staranność należyta, zgodnie z językowym rozumieniem tego terminu, oznacza staranność taką jak trzeba, jaka być powinna, właściwa, stosowna, odpowiednia, Szymczak M. (red.), Słownik języka polskiego, t. III, Warszawa 1988 s. 267.

Wymaga dokonania wszystkich typowych czynności zgodnie z wyższymi umiejętnościami i kwalifikacjami. Jest starannością wyższą od staranności minimalnej, tj. postępowania w granicach najniższego życiowego lub zawodowego doświadczenia oraz od staranności niezbędnej, opierającej się na dokonaniu podstawowych czynności pracowniczych i zawodowych, opartej na wiedzy i umiejętnościach niezbędnych w konkretnym zawodzie.

Zdaniem Regionalnej Komisji Orzekającej starannością minimalną w przedmiotowej sprawie było bezkrytyczne bazowanie na składanych podpisach przez główną księgową na dokumentach dotyczących poszczególnych wydatków. Starannością minimalną było również bezpodstawne założenie, że plan finansowy w dziale 010 rozdziale 01022 i § 4300 oraz rozdziale 01034 § 4170 Powiatowego Inspektoratu Weterynarii nie zostanie przekroczony.

Przepis artykuł 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych opiera się na koncepcji zindywidualizowanej staranności (ostrożności) wymaganej od osób wykonujących różne obowiązki w zakresie szeroko rozumianej gospodarki finansowej, w szczególności odmiennym podejściu do osób zajmujących stanowisko kierownika jednostki sektora finansów publicznych oraz innych osób, wykonujących poszczególne obowiązki składające się na gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, powierzone im przez kierownika jednostki. Obowiązek ostrożności musi być rozpatrywany z punktu widzenia obowiązków związanych z określonym stanowiskiem czy wykonywaną funkcją (orzeczenie GKO z dnia 1 marca 2004 r., DF/GKO/Odw.-127/163/2003, LEX nr 141888), spoczywających np. na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, na którym ciąży szczególny obowiązek dbałości o dobro finansów publicznych, jak również nadzoru nad pracą podległych pracowników, szczególnie tych, którzy zajmują się realizacją planu finansowego jednostki (orzeczenie GKO z dnia 24 czerwca 2002 r., DF/GKO/Odw.-46/62/2002). Nawiązując do tej koncepcji orzecznictwo GKO akcentuje, że osoby, które dobrowolnie zabiegają o wybór, a następnie podejmują się profesjonalnego pełnienia eksponowanej funkcji publicznej obejmującej także gospodarowanie publicznymi środkami pieniężnymi, zobligowane są do przestrzegania litery obowiązującego prawa i ponoszą przewidziane prawem konsekwencje swoich działań i zaniechań (orzeczenie GKO z dnia16 stycznia 2003 r., DF/GKO/Odw.-114/148/2002, LEX nr 80041), Komentarz do art. 19 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Ludmiła Lipiec-Warzecha.

Rozpatrując stopień zawinienia Obwinionego (...) Regionalna Komisja Orzekająca stwierdziła, że przyczyną popełnienia zarzuconych naruszeń nie było świadome i umyślne działanie, ale niewłaściwe funkcjonowanie służb finansowych jednostki. Faktem pozostaje, iż obowiązki z zakresu należytego nadzoru i zorganizowania obsługi księgowo-rachunkowej operacji finansowych i gospodarczych spoczywają przede wszystkim na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych.

Regionalna Komisja Orzekająca stwierdza, że w zakresie objętym wnioskiem o ukaranie i przypisanych Obwinionemu naruszeniom, można uznać za ich zawinione działanie. Jeżeli jako winę rozumie się nie zachowanie się zgodnie z obowiązującą normą prawną w wypadku, gdy możliwość zgodnego z tą normą zachowania była, to w tym przypadku taka możliwość istniała.

Na kierowniku jednostki ciąży obowiązek zapewnienia w kierowanej przez siebie placówce takiej organizacji pracy, która pozwala na prawidłowe wykonywanie obowiązków jednostki (orzeczenie GKO z dnia 29.02.2004 r. nr DF/GKO/0 88/117/2003). Tak, więc zaniechanie dokonania weryfikacji działań podległych pracowników należy uznać za uchybienie obowiązkom kierownika jednostki.

Obwiniony w nadmierny sposób obdarzył zaufaniem główną księgową.

Taki sposób działania w jednoznaczny sposób świadczy o niedochowaniu staranności, która jest wymagana od osób pełniących kierownicze funkcje w jednostkach sektora finansów publicznych. Obwiniony w sposób całkowicie lekkomyślny zaniechał czynności, które spoczywają na kierowniku jednostki sektora finansów. Obwiniony nie może oczywiście zwolnić się, z odpowiedzialności w tym zakresie, albowiem wprost wynika ona z art. 44 ust. l ustawy o finansach publicznych" (orzeczenie GKO z dnia 20 listopada 2006 r., DF/ GKO-4900-65/82/06/1980).

W ocenie Regionalnej Komisji Orzekającej Obwinionemu można przypisać winę za powyższe nieprawidłowości, gdyż miał on możliwość ich uniknięcia chociażby poprzez upewnienie się, przed dokonaniem poszczególnych wydatków, czy dokonywany wydatek mieści się w planie finansowym jednostki, a przed dokonaniem wydatku, czy i w jaki sposób odbywa się ewidencjonowanie zaangażowania środków publicznych i jaki jest rezultat porównania zaangażowania środków publicznych w porównaniu z planem wydatków jednostki.

Umowy, zlecenia usług lub dostaw zawierane przez jednostkę podpisywane są przez kierownika jednostki (lub też przez osoby, którym udzielono stosownych upoważnień) i jego podpis świadczy o zaangażowaniu środków budżetowych. Jest to przyrzeczenie dane drugiej stronie, że jeżeli umowa, zakup lub usługa zostanie wykonana prawidłowo, to nastąpi przekazanie określonej kwoty tytułem zapłaty.

Biorąc powyższe pod uwagę Komisja uznała, że Obwiniony (...) dokonując poszczególnych wydatków, w datach i kwotach opisanych w zarzutach sformułowanych we wniosku o ukaranie, przekroczył zakres upoważnienia do ich dokonywania, określony w zatwierdzonym planie finansowym jednostki, dokując wydatków naruszył przepisy dotyczące dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, ponadto nieterminowo opłacał składki na Fundusz Pracy.

Dlatego też Komisja uznała, że Obwiniony (...), swoim działaniem wyczerpał znamiona czynu z art. 11, art. 15 oraz art. 14 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Regionalna Komisja Orzekająca nie podzieliła wniosku Z-cy Rzecznika o wymierzenie Obwinionemu Obwiniony (...) kary nagany.

Odnosząc się do stwierdzenia Obwinionego, aby uznać, że stopień szkodliwości zaistniałego w niniejszej sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest znikomy, to Regionalna Komisja Orzekająca stwierdza, iż w orzecznictwie i komentarzach dotyczących odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych prezentowane jest stanowisko, iż:

"Wszystkie czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wymienione w art. 138 ustawy o finansach publicznych [obecnie w art. 5-18 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych] są szkodliwe społecznie. Natomiast stopień tej szkodliwości konkretnego czynu danego sprawcy dla ładu finansów publicznych jest elementem, który musi analizować komisja, podejmując decyzję, co do wymiaru kary" (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2002 r., III SA 3224/01, ONSA 2003, nr 2, poz. 78).

Wskazanie okoliczności w art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie skutków naruszenia dla stopnia szkodliwości czynu dla finansów publicznych ma charakter przykładowy i jakkolwiek stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną przy ocenie stopnia szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych, to jednak dopuszczalne jest uwzględnienie także innych przesłanek, opartych nie tylko na uszczerbku finansowym jednostki.

"Szkodliwości dla finansów publicznych nie można utożsamiać wyłącznie ze stratami finansowymi ponoszonymi przez jednostkę. Potwierdza to chociażby katalog naruszeń dyscypliny finansów publicznych, gdzie znajduje się szereg czynów, z popełnieniem, których nie mogą łączyć się żadne skutki finansowe" (orzeczenie GKO z dnia 29 lipca 2004 r., DF/GKO/Odw.- 39/56/2004/595). Regionalna Komisja Orzekająca w pełni podziela ww. stanowisko i nie uznała, że stopień szkodliwości dla finansów publicznych przedmiotowego naruszenia jest znikomy.

Odnosząc się do wymiaru kary, w opinii Regionalnej Komisji Orzekającej, zasadnym jest orzec odstąpienie od wymierzenia kary Obwinionemu.

Uwzględniono, że Obwiniony dokonał wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem upoważnienia do dokonywania wydatków w wysokości 0,00024% planu finansowego, dokonał wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków w wysokości 0,0026% planu finansowego, zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego planem finansowym w wysokości 0,0006% Powiatowego Inspektoratu w (...) na rok 2013 r. jak również fakt, iż od nieterminowo opłaconych składek nie zapłacono odsetek.

Przemawia za tym również nienaganny okres pracy zawodowej Obwinionego - bardzo dobra opinia w zakresie wywiązywania się z obowiązków służbowych sporządzona przez bezpośredniego przełożonego.

Regionalna Komisja Orzekająca wzięła pod uwagę, że od kwietnia do października 2013 trwała kontrola Powiatowego Inspektoratu Weterynarii przez komórkę zwierzchnią i dwie osoby z dziewięciu były wyłączone z pracy merytorycznej.

Ponadto od lipca do grudnia 2013 na terenie powiatu (...) odbywały się ogólnokrajowe manewry Libero 2000 dotyczące zwalczania ASF (afrykański pomór świń). Działania Obwinionego nie spowodowały żadnych ujemnych skutków finansowych. Nie zapłacono żadnych odsetek ani kar i opłat.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 167 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, który stanowi, że w przypadku uniewinnienia obwinionego albo umorzenia postępowania koszty postępowania ponosi Skarb Państwa.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.

Źródło: Strona internetowa Ministerstwa Finansów, http://www.mf.gov.pl/