Wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1008/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 708/13 w sprawie ze skargi Miasta Chełm na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Chełm z dnia 27 czerwca 2013 r., nr 793/13 oraz zarządzenia z dnia 28 czerwca 2013 r. nr 808/13 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz Miasta Chełm od Wojewody Lubelskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 grudnia 2013 r., III SA/Lu 708/13 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Prezydenta Miasta Chełm nr 793/13 z 27 czerwca 2013 r. i nr 808/13 z 28 czerwca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora szkoły podstawowej oraz powierzenia stanowiska dyrektora tej szkoły. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że zgodnie art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, przy czym kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, a wyłonionemu w tym trybie kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. W wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty, wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki, ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę, przy czym ogłoszenie konkursu zawiera między innymi wskazanie wymaganych dokumentów, do których zaliczono oświadczenia, że przeciwko kandydatowi nie toczy się postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowanie dyscyplinarne (§ 1 ust. 2 pkt. 4 lit. g). Nie budzi wątpliwości to, że złożenie oświadczeń, o których mowa w tym przepisie, jest wymogiem formalnym, którego spełnienie jest konieczne dla dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 pkt. 2 cyt. rozporządzenia, komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Jak wynika z akt administracyjnych rozstrzyganej sprawy, biorąca udział w konkursie na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie E. J.-M. złożyła wymagane oświadczenie, że przeciwko niej nie toczy się postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowanie dyscyplinarne (pismo z 3 czerwca 2013 r., k. 101). Tym samym kandydatka ta wypełniła obowiązek określony w § 1 ust. 2 pkt. 4 lit. g cyt. rozporządzenia.

Jest niekwestionowaną okolicznością to, że postanowieniem z 19 czerwca 2013 r. Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie Lubelskim wszczęła postępowanie dyscyplinarne w stosunku do E. J.-M. i równocześnie - tym samym postanowieniem - zawiesiła to postępowanie do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w postępowaniu karnym (wskazując, że to postępowanie toczy się przed Prokuraturą Rejonową w Chełmie). Postanowienie to, nadane faksem, wpłynęło do Urzędu Miasta Chełm 19 czerwca 2013 r. (k. 156 akt adm.), a następnie zostało doręczone listownie 26 czerwca 2013 r.

W dniu 21 czerwca 2013 r. komisja konkursowa ds. wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie uznała, że oferta E. J.-M. spełnia wymogi konkursu i podjęła uchwałę o dopuszczeniu tej kandydatki do postępowania konkursowego, w wyniku którego uzyskała ona największą liczbę głosów i została przedstawiona Prezydentowi Miasta Chełm, jako kandydatka na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie (protokół komisji konkursowej, k. 87-89 akt administracyjnych).

W ocenie organu nadzoru, organ prowadzący szkołę powinien był, stosownie do § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r., unieważnić konkurs i zarządzić ponownie jego przeprowadzenie, co oznacza, że zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie, wydane zostało z naruszeniem § 8 ust. 2 tego rozporządzenia w związku z § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie poglądu tego nie podzielił. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r., organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Zdaniem organu nadzoru, nieprawidłowością, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu w rozumieniu tego przepisu, było dopuszczenie do udziału w konkursie kandydatki, która nie spełniała wymogu określonego w § 1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r., zgodnie z którym stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który spełnia łącznie wskazane w tym przepisie wymagania, w tym nie był karany karą dyscyplinarną, oraz nie toczy się przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne.

Ustalenie treści normy prawnej zawartej w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r. wymaga w pierwszej kolejności sięgnięcia do podstawowej metody wykładni, jaką jest wykładnia językowa, której wynik nie jest jednakże zadowalający. Normodawca zaniechał bowiem wskazania - choćby przykładowego - jakie nieprawidłowości (uchybienia) w postępowaniu konkursowym mogą mieć wpływ na wynik konkursu. Stosując w następnej kolejności metodę wykładni funkcjonalnej stwierdzić należy, że skoro normodawca nałożył na organ prowadzący szkołę obowiązek unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenie jedynie w razie stwierdzenia: nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; oraz naruszenia tajności głosowania, to ostatnia z przesłanek unieważnienia konkursu - inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu - będąca zwrotem niedookreślonym, musi być interpretowana w ścisłym powiązaniu z dyrektywami ustalania wyniku konkursu i zasadami przeprowadzania konkursu, których naruszenie może mieć wpływ na wynik konkursu. Tak interpretując normę prawną zawartą w § 8 ust. 2 pkt. 4 cyt. rozporządzenia, stwierdzić należy, że skoro E. J.-M. złożyła wymagane oświadczenie, że przeciwko niej nie toczy się postępowanie dyscyplinarne, a w dacie ich złożenia odpowiadały one wymogom formalnym postępowania konkursowego i brak było przesłanek do zakwestionowania ich materialnej prawdziwości, to komisja konkursowa nie miała podstawy prawnej do podjęcia uchwały o niedopuszczeniu tego kandydata do postępowania konkursowego. Co więcej, ewentualne podjęcie takiej uchwały stanowiłoby nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego, co jest przesłanką do unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

Zupełnie inną kwestią jest to, jakie prawne skutki dla omawianego postępowania konkursowego miało wydanie 19 czerwca 2013 r. przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie Lubelskim postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do E. J.-M. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skutki te należy oceniać w pierwszej kolejności na podstawie przepisów art. 75 i n. ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 Karty Nauczyciela, dyrektor szkoły może zawiesić w pełnieniu obowiązków nauczyciela, a organ prowadzący szkołę - dyrektora szkoły, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub złożono wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, jeżeli ze względu na powagę i wiarygodność wysuniętych zarzutów celowe jest odsunięcie nauczyciela od wykonywania obowiązków w szkole. Z przepisu tego wynika, że wszczęcie postępowania karnego lub złożenie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego może stanowić przesłankę do zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela lub dyrektora, co jednak jest uzależnione od powagi i wiarygodności wysuniętych zarzutów. Przesłanki te poddane mogą być kontroli na podstawie § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64). Podobnie należy więc ocenić - wobec braku odmiennej regulacji - sytuację nauczyciela lub dyrektora, w stosunku do którego wszczęto już postępowanie dyscyplinarne lub postępowanie karne, a więc i wówczas badaniu musi podlegać celowość zawieszenia w obowiązkach z uwagi na powagę i wiarygodność zarzutów, które muszą uzasadniać konieczność odsunięcia nauczyciela od obowiązków. Idąc dalej, sam fakt prowadzenia postępowania karnego (tym bardziej dyscyplinarnego) - bez analizy okoliczności konkretnego przypadku i bez zgromadzenia rzetelnych dowodów wskazujących na konkretne uchybienia dyrektora szkoły oraz bez rozważenia związanych z tym zagrożeń dla interesu publicznego i prawidłowej działalności placówki oświatowej - nie może zostać zakwalifikowany jako szczególnie uzasadniony przypadek, mogący upoważniać organ do natychmiastowego, w czasie roku szkolnego, pozbawienia nauczyciela funkcji kierowniczej na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (zob. wyrok z NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12). Zatem, ujawniona w postępowaniu konkursowym, okoliczność wszczęcia przeciwko E. J.-M. postępowania dyscyplinarnego nie była obligatoryjną przesłanką zobowiązującą stosowne organy do niedopuszczenia jej do udziału w tym konkursie, jak też nie była przesłanką uniemożliwiającą zatwierdzenie konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie i powierzenie tej kandydatce stanowiska dyrektora.

Wojewoda Lubelski zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie poprzez złożenie skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. oraz § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te upoważniają organ prowadzący szkołę do zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, w którym wyłoniono kandydata niespełniającego określonych prawem wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora szkoły oraz do powierzenia wyłonionemu w tym konkursie kandydatowi stanowiska dyrektora szkoły;

2) art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. i § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ujawniona w postępowaniu konkursowym okoliczność, iż przeciwko wyłonionemu w tym postępowaniu kandydatowi toczy się postępowanie dyscyplinarne nie stanowiła nieprawidłowości, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu, a tym samym przesłanki uniemożliwiającej zatwierdzenie konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie i powierzenie wyłonionemu w tym konkursie kandydatowi stanowiska dyrektora szkoły;

3) art. 83 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te z powodu braku odmiennej regulacji ustawowej znajdują odpowiednie zastosowanie w przypadku osoby ubiegającej się o stanowisko dyrektora szkoły.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje jednoznacznie, że w wyniku przeprowadzonego 21 czerwca 2013 r. postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie, została wyłoniona osoba niespełniająca wymogu określonego w § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r. Przeciwko J.-M. od dnia 19 czerwca 2013 r. toczyło się bowiem postępowanie dyscyplinarne o nierzetelne realizowanie obowiązków w związku z pełnionym stanowiskiem.

Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Stosownie do treści § 1 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r., stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który nie był karany karą dyscyplinarną (...) oraz nie toczy się przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne. Jednocześnie według § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r., organ prowadzący (...) publiczną szkołę (...) zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Udział - a następnie wybór - w postępowaniu konkursowym osoby, która nie spełnia wymogów koniecznych do objęcia stanowiska dyrektora szkoły powoduje, że postępowanie konkursowe dotknięte jest "nieprawidłowościami, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu", o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r. Jednoznaczne brzmienie § 1 pkt 6 rozporządzenia MEN z 27 października 2009 r., nie pozwala bowiem na dokonanie odmiennej wykładni niż ta, że stwierdzenie faktu "toczącego się postępowania dyscyplinarnego" wobec kandydata wyłonionego w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły stanowi obligatoryjną, negatywną przesłankę uniemożliwiającą zatwierdzenie konkursu i powierzenie stanowiska dyrektora szkoły tej osobie.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że "okoliczność wszczęcia przeciwko E. J.-M. postępowania dyscyplinarnego (...) nie była (...) przesłanką uniemożliwiającą zatwierdzenie konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie i powierzenie" jej stanowiska dyrektora, pozostaje nie tylko w sprzeczności z literalnym brzmieniem § 1 pkt 6 rozporządzenia MEN z 27 października 2009 r., ale również z wykładnią celowościową przywołanej regulacji. Uniemożliwienie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie, przeciwko której toczy się postępowanie dyscyplinarne, jest bowiem świadomym zabiegiem legislacyjnym uzasadnionym szczególnym charakterem zadań związanych z pełnieniem funkcji dyrektora szkoły. Celem wymogu złożenia przez kandydata na stanowisko dyrektora szkoły oświadczenia o tym, że nie toczy się wobec niego postępowanie dyscyplinarne jest zagwarantowanie realizacji warunku wynikającego z § 1 pkt 6 rozporządzenia MEN z 27 października 2009 r. W przypadku, gdy postępowanie dyscyplinarne zostaje wszczęte wobec kandydata po dacie złożenia oświadczenia, cel ten nie zostaje zrealizowany. Stąd też złożone przez kandydata wraz z ofertą oświadczenia nie mogą być traktowane jako wyłączny dowód potwierdzający spełnianie przez kandydata określonych prawem wymagań niezbędnych do zajmowania stanowiska dyrektora, zaś powzięcie informacji przez komisję konkursową i organ prowadzący o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec kandydata po dacie złożenia przez niego oświadczenia, nie może pozostać bez wpływu na prowadzone postępowanie konkursowe.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wykładnia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r., sprowadzająca sformułowanie "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" wyłącznie do czynności podejmowanych przez samą komisję konkursową jest wykładnią zawężającą. Tymczasem pojęcie to należy rozumieć szeroko - jako całokształt okoliczności sprawy poddający w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonego postępowania konkursowego.

Dokonana w uzasadnieniu wyroku wykładnia § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia doprowadziła Sąd do konstatacji, że wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec kandydata na stanowisko dyrektora szkoły po dacie złożenia przez niego stosownego oświadczenia pozostaje bez wpływu na prawidłowość postępowania konkursowego, skutki prawne wydania tego postanowienia należy natomiast oceniać na podstawie art. 75 i n. ustawy Karta Nauczyciela. Całkowicie odrębne od ustawy o systemie oświaty uregulowanie kwestii dotyczących postępowania dyscyplinarnego dla nauczycieli w Karcie Nauczyciela oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy nie pozwala na dokonanie wykładni systemowej § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w kontekście wskazanych uregulowań ustawy Karta Nauczyciela. Brak jest podstaw dla przyjęcia, że organ prowadzący szkołę posiada kompetencje do własnej, niezależnej - z całkowitym pominięciem stanowiska Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli - oceny okoliczności wszczęcia i prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Trudno w postępowaniu dyscyplinarnym doszukiwać się analogii do trybu odwołania dyrektora szkoły, określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Oba postępowania prowadzone są bowiem przez różne organy i w oparciu o przepisy wykonawcze wydane na podstawie dwóch różnych ustaw. Bez wątpienia może wystąpić sytuacja, w której wobec tej samej osoby i z uwagi na tożsame okoliczności sprawy, oba wspomniane tryby zostaną zastosowane jednocześnie. Nie zmienia to jednak faktu, że postępowania te są całkowicie odrębne i nie mogą być stosowane jako zamienne lub tożsame. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku niezasadnie uznał, że skutki prawne wydania przez Komisję Dyscyplinarną postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do kandydatki, która złożyła ofertę w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły należy oceniać na podstawie art. 75 i n. ustawy - Karta Nauczyciela.

Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd I instancji stwierdzając bezzasadność argumentów przywołanych przez organ nadzoru, w ogóle nie odniósł się do istoty sporu w niniejszej sprawie, a mianowicie do ustalenia, czy wszczęte i jednocześnie zawieszone (ale nie zakończone) postępowanie dyscyplinarne stanowi "toczące się przeciwko kandydatowi postępowanie dyscyplinarne", o którym mowa w § 1 pkt 6 rozporządzenia MEN z 27 października 2009 r. Wskazana okoliczność ma istotne znaczenie, bo zarówno komisja konkursowa, jak i Prezydent Miasta Chełm posiadali wiedzę na temat wszczętego postępowania dyscyplinarnego przeciwko E. J.-M. Jednakże w ich ocenie, fakt zawieszenia postępowania dyscyplinarnego oznacza, że przeciwko J.-M. kandydatowi na dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie nie toczy się postępowanie dyscyplinarne. Z takim stwierdzeniem nie można się jednak zgodzić.

Niewątpliwie instytucja zawieszenia postępowania może być zastosowana wyłącznie w toku postępowania. O "toczącym się postępowaniu" można natomiast mówić od momentu wszczęcia tego postępowania do chwili jego ostatecznego zakończenia, które stosownie do ukształtowanego orzecznictwa sądowego w tej kwestii następuje z chwilą wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 października 2006 r., III CZP 73/06, LEX nr 209211). Takim orzeczeniem nie jest postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie (zob. postanowienie SN z 15 września 2011 r., II UK 17/11). Zawieszenie postępowania jest bowiem instytucją prawną, której zastosowanie wstrzymuje czasowo postępowanie w sprawie. Innymi słowy, zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane (por. Z. Resich [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1987, s. 323).

Konkludując wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że skoro w ww. rozporządzeniu MEN z 27 października 2009 r. oprócz wymogu niekaralności ustalono również wymóg "nietoczącego się postępowania dyscyplinarnego", tym samym wykluczając udział w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły nie tylko osoby skazanej, ale również osoby przeciwko której wszczęto postępowanie dyscyplinarne, to zatwierdzenie konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie, a następnie powierzenie tego stanowiska, w opisanej sytuacji naruszało § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r. w zw. z § 1 pkt 6 rozporządzenia MEN z 27 października 2009 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. W szczególności podkreślono, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwem sądowym zawieszenie postępowania (bez względu czy jest to postępowanie sądowe, czy dyscyplinarne) jest wstrzymaniem biegu toczącego się postępowania w następstwie zdarzeń prawnych określonych w przepisach prawa (Kodeks Postępowania Cywilnego komentarz pod red. M. Jędrzejewskiej, P. Grzegorczyk, T. Erecińskiego, J. Gudowskiego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne.

Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. W dniu 21 czerwca 2013 r., a więc w dacie podjęcia rozstrzygnięcia przez komisję konkursową ds. wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie, zarówno komisja, jak i organ prowadzący szkołę mieli świadomość, że wobec E. J.-M. zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że zostało ono zawieszone, ponieważ stan "toczącego się postępowania" ma miejsce od daty wszczęcia postępowania do daty zakończenia go ostatecznym orzeczeniem. Natomiast postanowienie o zawieszeniu postępowania nie jest postanowieniem, którego skutkiem byłoby zakończenie postępowania dyscyplinarnego w danej instancji.

Należy jednak odpowiedzieć na pytanie, czy ten stan faktyczny wypełniał znamiona określone w § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r., zgodnie z którym stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który nie był karany karą dyscyplinarną (...) oraz nie toczy się przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne. Z kolei według § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r., organ prowadzący (...) publiczną szkołę (...) zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W konsekwencji należało ocenić, czy zatwierdzenie E. J.-M. na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie było zatwierdzeniem konkursu w stosunku do osoby, spełniającej negatywną przesłankę wskazaną w § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r., a więc jest obarczone nieprawidłowością, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu w rozumieniu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. Mówiąc innymi słowy należało odpowiedzieć na pytanie, czy zarządzenia Prezydenta Miasta Chełm: z 27 czerwca 2013 r., nr 793/13, którym Prezydent zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie i z 28 czerwca 2013 r., nr 808/13, którym Prezydent powierzył stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Chełmie E. B. J.-M. - na okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2018 r. były dotknięte istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), bo postępowanie dyscyplinarne toczyło się przeciwko niej.

Podejmując próbę odpowiedzi na to pytanie należy mieć na względzie, że jedną z cech wyróżniających sądowej kontroli administracji, sprawowanej przez sądy administracyjne jest to, że jest ona wykonywana wedle stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Sąd ma zatem obowiązek ocenić, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu - por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31.

Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy uzasadniają poważne wątpliwości, czy postępowanie dyscyplinarne wszczęte wobec E. J.-M. toczyło się rzeczywiście przeciwko niej. Wszak postępowanie karne zostało wszczęte tylko na podstawie anonimu. W dodatku zostało ono wszczęte w sprawie, a nie przeciwko E. J.-M. Niemniej jednak stało się ono podstawą do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, w którym E. J.-M. nie przedstawiono żadnych zarzutów, ani nie podjęto żadnych czynności wyjaśniających, tylko od razu je zawieszono do czasu zakończenia postępowania karnego. Wprawdzie jednoczesność i podmiotowo-przedmiotowa tożsamość obu tych postępowań nakazywały zawieszenie postępowania dyscyplinarnego do czasu ukończenia postępowania karnego (zob. uchwała 7 sędziów SN z 28 września 2006 r., I KZP 8/06, OSNKW 2006/10/87), niemniej jednak organ nadzoru powinien rozważyć, czy wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec E. J.-M. w sytuacji, gdy postępowanie karne zostało wszczęte w sprawie, a nie przeciwko niej, nie było co najmniej przedwczesne.

Zresztą późniejsze zdarzenia, jakie miały miejsce w tej sprawie (umorzenie obu postępowań bez postawienia E. J.-M. jakichkolwiek zarzutów) dowodzą, że oba postępowania zostały wszczęte całkowicie bezzasadnie, a nawet uprawdopodobniają przypuszczenie, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec E. J.-M. miało na celu uniemożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu konkursowym. Wyjaśnić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny był władny, a nawet obowiązany uczynić te zdarzenia przedmiotem swojej oceny, ponieważ art. 11 p.p.s.a. wprowadza wyjątek od zasady orzekania na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Zgodnie z tym pierwszym przepisem, ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Te ustalenia wiążą sąd administracyjny także w przypadku, gdy wyrok skazujący zapadł już po wydaniu aktu administracyjnego, będącego przedmiotem sądowej kontroli. Co prawda sąd ten nie jest związany ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego orzeczenia uniewinniającego lub umarzającego postępowanie karne, niemniej jednak orzeczenia te stanowią dowód w postępowaniu sądowoadministracyjnym, który sąd powinien ocenić także w przypadku, gdy orzeczenia te zostały wydane już po zakończeniu postępowania przed organem administracji publicznej (w niniejszej sprawie po zakończeniu postępowania nadzorczego przed Wojewodą Lubelskim).

Zasadny jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te z powodu braku odmiennej regulacji ustawowej znajdują odpowiednie zastosowanie w przypadku osoby ubiegającej się o stanowisko dyrektora szkoły. Regulacja zawarta w art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, a także w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej i w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek regulacja przesłanek i trybu obsadzania stanowiska dyrektora szkoły publicznej, jest regulacją zupełną, a zatem nie ma żadnych podstaw, aby w drodze dość wątpliwego, zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego, rozumowania per analogiam stosować rozwiązania przyjęte w Karcie Nauczyciela dla innych stanów faktycznych. Mimo jednak błędnego uzasadnienia w tym zakresie, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odpowiada prawu.

W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika skarżącego niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/