Ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (dalej: ustawa krajobrazowa) ma powstrzymać postępującą wciąż degradację krajobrazu oraz wdrożyć do polskiego prawa ratyfikowaną przez nasz kraj 2 czerwca 2004 r. Europejską Konwencję Krajobrazową. Ustawa krajobrazowa powstała z inicjatywy prezydenta RP Bronisława Komorowskiego. W ciągu niemal dwóch lat prac legislacyjnych powstał pakiet nowelizacji, które mają za zadanie uporządkowanie krajobrazu już ukształtowanego, a często zdegradowanego, jak również dać narzędzia prawne do racjonalnego gospodarowania nim w przyszłości. Pakiet ten powszechnie kojarzony jest z ochroną krajobrazu, choć z pierwotnej wersji projektu ustawy pozostały jedynie przepisy dotyczące zasad lokalizowania i eksponowania w przestrzeni publicznej reklamy wizualnej oraz w szczątkowym stopniu - obiektów małej architektury i ogrodzeń. Dominującym, negatywnym elementem krajobrazu jest wprawdzie reklama, lecz nazywanie przyjętego w kwietniu br. pakietu ustawą krajobrazową jest, moim zdaniem, znacznie na wyrost. Potwierdza to chociażby analiza najważniejszej definicji.

Według definicji wprowadzonej przez ustawę krajobrazową do ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "krajobraz" to "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działań czynników naturalnych lub działalności człowieka". W tak szeroko zdefiniowanym krajobrazie, poza uchwalonymi nowymi zasadami prawnymi, pozostaną praktycznie wszystkie elementy przestrzeni ukształtowane w wyniku czynników naturalnych, a te zależne od działalności człowieka ograniczą się do elementów reklamy wizualnej. Należy więc przyjąć, że wejście w życie ustawy krajobrazowej stanie się przyczynkiem do dalszych prac legislacyjnych, których efektem będzie kompleksowa ochrona krajobrazu, obejmująca wszystkie jego komponenty.

Ustawa krajobrazowa wprowadza zmiany w następujących aktach prawnych:

● ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

● ustawa z 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń,

● ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

● ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych,

● ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

● ustawa z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

● ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

● ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

● ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

● ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Obowiązki władz regionalnych

Ustawa krajobrazowa nakłada przede wszystkim nowe obowiązki na sejmiki województw. Raz na 20 lat będą one miały obowiązek uchwalać audyty krajobrazowe, identyfikujące krajobrazy występujące na obszarze województwa, z uwzględnieniem granic krajobrazów priorytetowych. Pierwsze audyty krajobrazowe powinny powstać w ciągu trzech lat od dnia wejścia w życie nowych przepisów. W przypadku gdy radni nie uchwalą audytu w terminie, wojewoda może go wprowadzić zarządzeniem zastępczym, obciążając kosztami jego sporządzenia samorządowe władze regionalne.

W granicach obszarów chronionego krajobrazu, dla których audyt określi krajobrazy priorytetowe, sejmik województwa fakultatywnie będzie mógł podjąć uchwałę o randze aktu prawa miejscowego, określającą strefy ochrony (z przedpolami ekspozycji, osiami i punktami widokowymi) oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną (z wykazem poszczególnych obiektów, istotnych pod względem historycznym i kulturowym). Dokument ten będzie mógł dodatkowo określać zakazy odnoszące się do sposobu zagospodarowania istotne z punktu widzenia ochrony takich obszarów.

Rangę aktu prawa miejscowego zyska również uchwalany przez sejmik województwa samorządowy plan ochrony parku krajobrazowego, jednak w zakresie ograniczonym do następujących elementów: granic stref ochrony (z przedpolami ekspozycji, osiami i punktami widokowymi) oraz wykazem poszczególnych obiektów, istotnych pod względem historycznym i kulturowym, a także wybranych z ustawy o ochronie przyrody zakazów.

W wyniku ustawy krajobrazowej zwiększy się ranga form ochrony ustanawianych na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Obowiązki władz lokalnych

Wnioski i rekomendacje uchwalonego przez sejmik audytu krajobrazowego muszą być uwzględniane w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Audyt krajobrazowy będzie też miał bezpośredni wpływ na nowy, fakultatywny akt prawa miejscowego, czyli ustalane w drodze uchwały rady gminy, zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Uchwała ta dodatkowo określi standardy jakościowe i materiały budowlane, z jakich mogą być wykonane te obiekty, oraz ewentualnie granice terenów, na których zakazuje się ich lokalizowania. Powinna też określić termin, nie dłuższy niż 12 miesięcy, na dostosowanie istniejących już obiektów do uchwalonych zasad czy zakazów. Uchwała ta może, i powinna, dotyczyć szyldów, lecz jedynie w zakresie zasad ich sytuowania, liczby, gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzaju użytych do ich wykonania materiałów. Nie może natomiast zawierać całkowitego zakazu lokalizowania szyldów. Niezastosowanie się do zasad może spowodować naliczenie kary administracyjnej lub odpowiedzialność na podstawie przepisów o wykroczeniach.

Konsekwencją przyjęcia takich zasad powinno być podjęcie przez radę gminy uchwały o tzw. opłacie reklamowej, czyli nowego rodzaju opłaty lokalnej.

Krajobraz a kształtowanie przestrzeni

Wszystkie dokumenty, które zyskają rangę aktu prawa miejscowego na podstawie ustawy krajobrazowej, będą miały pośredni wpływ na kształtowanie przestrzeni, gdyż zarówno uchwalane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jak i indywidualne decyzje administracyjne o warunkach zabudowy czy o pozwoleniu na budowę powinny być zgodne z ich ustaleniami. Praktyka pokaże, czy będą to wystarczające narzędzia prawne do racjonalnego kształtowania krajobrazu, a pośrednio również przestrzeni. Obecnie, jak wskazuje linia orzecznicza sądów administracyjnych, niemożliwe jest skuteczne kształtowanie przestrzeni z wykorzystaniem decyzji o warunkach zabudowy jedynie na podstawie argumentu zachowania ładu przestrzennego. Wprowadzanie do porządku prawnego nowych aktów prawa miejscowego może być pomocne w racjonalnym kształtowaniu przestrzeni.

Obowiązki zarządców dróg

Oprócz istniejącego już trybu administracyjnego, czyli decyzji zezwalających na lokalizację w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub ruchu drogowego, ustawa krajobrazowa wprowadza tryb odpłatnej umowy cywilnej regulującej zasady umieszczania tablic i urządzeń reklamowych w pasach drogowych w granicach miast na prawach powiatu.

Nowe przepisy wprowadzają też do systemu prawnego szczegółowe zasady kształtowania reklam świetlnych widocznych z jezdni, a zlokalizowanych w pasie drogowym lub w bezpośrednim jego sąsiedztwie. Określają ich formę, moc emitowanego światła, częstotliwości zmiany reklam, wprowadzają też zakaz stosowania obrazów ruchomych. Przepisy przejściowe ustalają sześciomiesięczny termin na dostosowanie istniejących tablic i urządzeń reklamowych widocznych z jezdni do tych wymogów ustawowych. Jeżeli nie zostaną dostosowane do nowych przepisów, zarządca drogi będzie miał prawo wymierzyć właścicielowi tablic administracyjną karę pieniężną. Sprawca może dodatkowo podlegać odpowiedzialności na podstawie przepisów o wykroczeniach.

Opłata reklamowa

Nowe przepisy zobowiązują do ochrony krajobrazu wszystkich jego uczestników. Kary, zarówno finansowe, jak i inne przewidziane m.in. w przepisach o wykroczeniach, drogach publicznych czy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, adresowane są do sprawców niezastosowania się do obowiązujących zasad lub władających nieruchomościami, na których umieszczono reklamy niezgodnie z ustalonymi regułami.

Oprócz nowych kar ustawodawca wprowadził także możliwość pobierania nowej opłaty reklamowej. Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, właściciele obiektów, samoistni posiadacze nieruchomości lub obiektów, słowem, wszyscy legitymujący się jakimś tytułem prawnym do nieruchomości lub obiektów, na których znajdują się nośniki, niezależnie, czy w danym momencie eksponują, czy też nie reklamę, będą mieli obowiązek ponoszenia lokalnej opłaty reklamowej. Może być ona pobierana tylko wówczas, gdy rada gminy ją ustanowi, i tylko na obszarach, dla których uchwalono uprzednio zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Opłata reklamowa będzie składać się z dwóch części:

1) stałej, zryczałtowanej, niezależnej od wielkości nośnika reklamy, której wysokość nie może przekroczyć 2,50 zł dziennie,

2) zmiennej, zależnej od powierzchni ekspozycji reklamy, która nie może wynosić więcej niż 0,20 zł od 1 m² dziennie.

Typowy billboard ma powierzchnię 12 m². Przy maksymalnych stawkach opłaty stałej i zmiennej 30-dniowe eksponowanie nośnika będzie wiązało się z koniecznością uiszczenia opłaty lokalnej w wysokości 147 zł. Przy obecnej liczbie tego rodzaju obiektów opłaty te mogą stanowić poważną część wpływów budżetów lokalnych. Pozostaje mieć nadzieję, że system opłat reklamowych nie odniesie odwrotnego do zamierzonych efektów i nie wpłynie negatywnie na jakość krajobrazu.

Obowiązki administracji budowlanej

Po wejściu w życie ustawy krajobrazowej, zakres kontroli dokumentów składanych w procesie inwestycyjnym (projektu budowlanego przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, przy dokonywaniu zgłoszenia robót budowlanych, dokumentów niezbędnych w postępowaniach naprawczych oraz przy zmianie sposobu użytkowania) obejmować będzie zgodność ze wszystkimi aktami prawa miejscowego o charakterze planistycznym. Oprócz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą to więc również:

1) uchwały w sprawie stref ochrony w granicach obszarów chronionego krajobrazu,

2) plany ochrony parku krajobrazowego oraz

3) uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Wszystkie te akty prawa lokalnego mają charakter fakultatywny.

Działania w kontekście przewidzianych w ustawie krajobrazowej zasad lokalizacji i warunków realizacji obiektów małej architektury i ogrodzeń pozostaną, niestety, bez bieżącej kontroli. Zmiany w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlane, które wejdą w życie w czerwcu br., zwalniają bowiem z obowiązku ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej przy realizacji inwestycji polegających na budowie i instalowaniu m.in.:

● ogrodzeń o wysokości do 2,2 m (bez względu na ich lokalizację),

● wiat przystankowych i peronowych,

● kabin telefonicznych,

● parkometrów z własnym zasilaniem,

● obiektów małej architektury poza miejscami publicznymi,

● konstrukcji wsporczych oraz anten telekomunikacyjnych o wysokości do 3 m na istniejących obiektach budowlanych,

● docieplenia budynków o wysokości do 12 m.

Te inwestycje dopiero po zrealizowaniu będą podlegać kontroli w zakresie podporządkowania zasadom ochrony krajobrazu, określonym w którymś z wymienionych aktów prawa miejscowego, o ile zostaną one uchwalone.

Niestety, z analizy ustawy krajobrazowej można wywnioskować, że pomimo obiektywnie słusznych intencji, osiągnięcie efektu w postaci kompleksowego uporządkowania otaczającego nas krajobrazu może okazać się niemożliwe z powodu niespójnego i fragmentarycznego podejścia do zagadnienia oraz skupienia się na jednym z jego elementów, tj. reklamie wizualnej.

DAGMARA KAFAR

Autorka jest specjalistką w zakresie prawa budowlanego oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego

PODSTAWY PRAWNE

● ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu - czeka na publikację

● ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 627; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 222)

● ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 443)

● ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 528)