Wyniki wielu kontroli przeprowadzanych na przestrzeni lat w jednostkach samorządu terytorialnego (gminach, powiatach, województwach samorządowych) wskazywały na istnienie potrzeby wprowadzenia do ogólnie obowiązujących przepisów unormowań pozwalających na organizowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego wspólnej obsługi finansowo-księgowej także innych jednostek organizacyjnych niż należące do systemu oświaty. Dotyczyło to w głównej mierze niewielkich jednostek budżetowych (np. gminnych ośrodków pomocy społecznej) oraz samorządowych osób prawnych utrzymujących się z dotacji podmiotowych udzielanych z budżetu organizatora (np. instytucji kultury - w tym zwłaszcza gminnych bibliotek publicznych i domów kultury). Organizacja obsługi finansowej oraz księgowej tych jednostek była kłopotliwa - i ze względu na niemożność znalezienia osób o odpowiednim wykształceniu i umiejętnościach na stanowisko głównego księgowego, i ze względu na to, że główny księgowy w takich jednostkach był zazwyczaj jedynym pracownikiem komórki księgowości, w związku z czym nie można było w takich jednostkach zapewnić koniecznego rozdziału funkcji i odpowiedniego nadzoru nad wykonywaniem prac z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, co nierzadko skutkowało powstawaniem poważnych nieprawidłowości i nadużyć finansowych.

Problemem ujawnianym w wyniku kontroli było także nieprawidłowe działanie wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych, gdzie przy braku odpowiednich uregulowań ustawowych kierownicy jednostek obsługujących zazwyczaj przejmowali i nadal przejmują bezprawnie kompetencje kierowników jednostek obsługiwanych w zakresie ustalania oraz wprowadzania zmian do planów finansowych, ustalania polityki rachunkowości, zaciągania zobowiązań i wydawania dyspozycji środkami przewidzianymi na pokrycie wydatków jednostek obsługiwanych - co doprowadzało do swoistego ubezwłasnowolnienia kierowników jednostek obsługiwanych, przy jednoczesnym obciążaniu ich za nieprawidłowe działania kierowników i pracowników jednostek obsługujących.

Wychodząc naprzeciw tym potrzebom, ustawa z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym i innych ustaw, wchodząca w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., wprowadziła możliwość organizowania przez jednostki samorządu terytorialnego wspólnej obsługi, w szczególności administracyjnej, finansowej i organizacyjnej ich jednostkom organizacyjnym, takim jak: jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, instytucje kultury, inne osoby prawne tworzone na podstawie odrębnych ustaw (z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego). Rolę jednostek obsługujących będą mogły pełnić:

● urzędy gmin (starostwa powiatowe, urzędy marszałkowskie),

● inne jednostki organizacyjne jednostki samorządu terytorialnego,

● jednostka organizacyjna związku międzygminnego, związku gminno-powiatowego lub związku powiatów.

Znowelizowane przepisy ustaw (art. 10b-10d ustawy o samorządzie gminnym, art. 6a-6d ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8c-8f ustawy o samorządzie województwa) przewidują, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w drodze uchwał, postanawiają o zorganizowaniu ich obsługi wspólnej, określając:

● jednostki obsługiwane,

● jednostki obsługujące,

● zakres obowiązków powierzanych jednostkom obsługującym w ramach sprawowania wspólnej obsługi.

Jednostki te nie będą miały więc swobody ani w podejmowaniu decyzji o wyborze formy organizacji prowadzenia ich gospodarki finansowej i rachunkowości, ani co do zakresu powierzanych kompetencji.

W przypadku instytucji kultury oraz innych samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną sytuacja jest inna - to kierownicy tych jednostek zadecydują o przystąpieniu do wspólnej obsługi i o jej zakresie, zawierając stosowne porozumienia z jednostką obsługującą po uprzednim zgłoszeniu takiego zamiaru organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego.

W celu zapobieżenia powstawaniu wątpliwości co do zakresu kompetencji przekazywanych jednostkom obsługującym przez jednostki obsługiwane - ustawowo zastrzeżono, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek obsługiwanych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz dokonywania przeniesień wydatków w tym planie. Do wspólnego prowadzenia przez jednostkę obsługującą mogą być także przekazane obowiązki z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości.

W związku z tymi zmianami wprowadzonymi do ww. ustaw, konieczne było także dostosowanie przepisów uor i uofp. Zakres zmian dostosowawczych objął:

1) wprowadzenie możliwości powierzenia przez jednostkę sektora finansów publicznych prowadzenia ksiąg rachunkowych innej jednostce sektora publicznego na zasadach określonych w odrębnych przepisach (art. 11 ust. 2 pkt 2 uor),

2) przypisanie odpowiedzialności za wykonywanie powierzonych obowiązków z zakresu gospodarki finansowej, rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych kierownikowi jednostki obsługującej (art. 4 ust. 5 uor, art. 53 ust. 1, 2 i 5 uofp), do którego stosuje się odpowiednio przepisy o głównym księgowym z art. 54 ust. 4-7 uofp (art. 54 ust. 10 uofp),

3) zniesienie obowiązku zatrudniania głównego księgowego w jednostkach obsługiwanych, jeśli odpowiednia osoba, spełniająca warunki z art. 54 ust. 2 uofp, zostanie zatrudniona w jednostce obsługującej (art. 54 ust. 2a uofp).

Jeśli chodzi o jednostki samorządu terytorialnego, w których funkcjonowała wspólna obsługa administracyjno-finansowa jednostek oświatowych (zarówno w formie zespołów obsługi organizacyjno-administracyjnej szkół, jak i zorganizowana w inny sposób), działająca na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o systemie oświaty, to może ona dalej działać w takim kształcie najpóźniej do końca 2016 r., po tym okresie powinna zostać zorganizowana na zasadach określonych odpowiednio w ustawach: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym lub o samorządzie województwa.

Oprac. Izabela Motowilczuk